ИСКЛЮЧЕНИЕ ИЗ РЕЕСТРА НЕДЕЙСТВУЮЩИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
С. САРБАШ
С. Сарбаш, кандидат юридических наук.
Федеральным законом от 2 июля 2005 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 83-ФЗ) устанавливается система норм, предусматривающая исключение недействующих юридических лиц из Единого государственного реестра юридических лиц (далее — реестр) в административном порядке. Указанные изменения направлены на разрешение возникшей в России проблемы недействующих организаций, которые значатся в Государственном реестре юридических лиц, но фактически не осуществляют никакой деятельности. По некоторым данным, к моменту вступления в силу рассматриваемых изменений в Государственном реестре юридических лиц насчитывалось более полутора миллиона таких организаций. Наличие в Реестре данных юридических лиц влечет за собой негативные явления, которые, в частности, проявляются в том, что соответствующие государственные органы вынуждены нерационально осуществлять контрольно-надзорные функции, отвлекая силы и средства на проверки деятельности организаций, которые они обязаны постоянно проводить в силу требований действующего законодательства. Кроме того, подобное положение вещей может приводить к различным злоупотреблениям с использованием якобы недействующих организаций. К тому же эта ситуация влечет фактическую недостоверность данных Государственного реестра юридических лиц, превращает его в свод неактуализированных данных. Разрешение указанной проблемы требует системного, концептуального пересмотра соответствующего законодательства, что уже обосновывалось мною в юридической литературе <*>. Комментируемые изменения законодательства — лишь первый шаг в этом направлении. ——————————— <*> См.: Сарбаш С. К вопросу об отсутствующем должнике // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 17 — 23.
Государственные органы (главным образом налоговые) пытались ранее разрешить вопрос недействующих юридических лиц посредством предъявления в арбитражные суды исков об их ликвидации на основании ст. 61 Гражданского кодекса РФ. Имелись случаи, когда в суд предъявлялось единовременно несколько сотен таких исков. Однако данное направление решения проблемы недействующих юридических лиц оказалось неэффективным, и искомая цель вовсе не достигалась. В тех случаях, когда суды выносили решения о ликвидации организации, эти решения не исполнялись, поскольку участники (учредители) данных организаций не были заинтересованы в осуществлении ликвидации, а судебная практика не нашла эффективных правовых средств к принудительному исполнению судебного акта. Кроме того, ликвидация юридического лица требует определенных расходов, для покрытия которых в подобных случаях не находилось источника, поскольку в подавляющем большинстве случаев недействующие юридические лица не имели имущества и каких-либо финансовых средств. С принятием Федерального закона от 8 января 1998 года N 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» для ликвидации юридических лиц, фактически прекративших свою деятельность, появился специальный механизм ликвидации отсутствующего должника. Однако и он оказался неэффективным по причине отсутствия финансирования процедур банкротства, в том числе вознаграждения арбитражного управляющего. Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» предусматривал возможность обращения государственного уполномоченного органа в арбитражный суд с заявлением о признании отсутствующего должника банкротом только при наличии финансирования. Данное финансирование было предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2004 года N 573 «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников». Однако и этот порядок не может быть признан эффективным, поскольку для актуализации Реестра посредством процедуры банкротства отсутствующего должника с учетом сроков рассмотрения дел и требуемого финансирования понадобились бы значительный период времени и большие затраты бюджетных средств. Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о госрегистрации) дополнен новой статьей 21.1, которая предусматривает порядок исключения юридического лица, прекратившего свою деятельность, из Реестра по решению регистрирующего органа. Закон устанавливает формальные признаки юридического лица, прекратившего свою деятельность (недействующего юридического лица). Таких признаков два: 1) непредставление документов отчетности, предусмотренных законодательством о налогах и сборах и 2) отсутствие операций хотя бы по одному банковскому счету организации. При этом данные признаки должны присутствовать в течение последних двенадцати месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, причем непременно одновременно. Здесь надо иметь в виду, что в силу специального предписания п. 2 ст. 3 Закона N 83-ФЗ указанный годичный срок принимается во внимание, даже если его течение началось до вступления в силу данного Закона. Иными словами, если организация не представляла в течение года отчетность и не совершала операций хотя бы по одному банковскому счету в период, предшествующий вступлению в силу названного Закона, она также может быть признана недействующим юридическим лицом, даже если указанный срок истек к моменту вступления в силу этого Закона. Если юридическое лицо не представляет соответствующие документы отчетности, но совершает операции хотя бы по одному банковскому счету, оно не может считаться недействующим. Точно так же, если организация не осуществляет операции ни по одному банковскому счету, но представляет документы отчетности, она не может рассматриваться как недействующая. В то же время осуществление какой-либо деятельности при наличии приведенных двух признаков не препятствует отнесению юридического лица к недействующим. Организации, отвечающие указанным признакам, относятся к юридическим лицам, фактически прекратившим свою деятельность, то есть к недействующим юридическим лицам, и могут быть исключены из Единого государственного реестра в административном порядке, предусмотренном Законом N 83-ФЗ. Закон не ограничивает по субъектному составу круг юридических лиц, которые могут быть исключены из Реестра на том основании, что они недействующие. Несмотря на то что комментируемая система норм касается исключения из Реестра лиц, значащихся в данном Реестре, она в силу специального правила п. 3 ст. 3 Закона N 83-ФЗ распространяется и на те организации, которые в нарушение требований п. 3 ст. 26 Закона о госрегистрации не подали соответствующих сведений регистрирующему органу и в силу этого не числятся в Реестре. Таким образом, данные положения подлежат применению к любым юридическим лицам независимо от того, когда и на основании какого законодательства они были зарегистрированы. Кроме того, рассматриваемая система исключения юридических лиц из Реестра распространяется на основании прямого предписания п. 3 ст. 26 Закона о госрегистрации на организации, допустившие нарушение требований данной нормы. Закон оставляет в стороне случаи особенностей отношений, связанных с наличием судебного дела о ликвидации или несостоятельности юридического лица. В связи с этим возникает вопрос о возможности исключения юридического лица из Реестра по специальным правилам, предусмотренным Законом о госрегистрации в этих обстоятельствах. Поскольку Закон не устанавливает каких-либо ограничений, наличие судебного дела о ликвидации или банкротстве не препятствует исключению недействующего юридического лица из Реестра. Однако при этом, как и в других случаях, кредитор или иное заинтересованное лицо вправе посредством направления соответствующего заявления юридически заблокировать действия регистрирующего органа по исключению организации из Реестра. Исключение недействующего юридического лица из Реестра не представляет собой одномоментного акта регистрирующего органа. Такое исключение выступает в виде упорядоченного и регламентированного процесса, состоящего из ряда последовательных действий. Первый этап состоит в выявлении регистрирующим органом признаков недействующего юридического лица и реализуется в текущей деятельности данного органа, осуществляемой в рамках его компетенции и согласно соответствующим нормативным документам, которые не должны противоречить закону. Второй этап выражается в принятии регистрирующим органом решения о предстоящем исключении юридического лица из Единого государственного реестра (п. 2 ст. 21.1 Закона о госрегистрации). Данное решение представляет собой индивидуально-правовой акт, хотя может одновременно относиться и к нескольким организациям. Оно подлежит публикации в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридического лица, в течение трех дней с момента его принятия. Помимо самого решения публикации подлежат сведения о порядке и сроках направления заявлений недействующим юридическим лицом, кредиторами или иными лицами, чьи права и законные интересы затрагиваются таким исключением. Эти сведения должны также включать указание адреса, по которому могут быть направлены упомянутые заявления (п. 3 ст. 21.1 Закона). Названные публикации осуществляются в журнале «Вестник государственной регистрации». Порядок и сроки направления заявлений не должны препятствовать реализации заявителями своих прав по направлению заявлений. Так, срок направления заявлений не может быть короче установленного Законом трехмесячного срока. Указание порядка и сроков направления заявлений, как представляется, необходимо для информирования потенциальных заявителей, что позволит последним, не обращаясь к тексту Закона, получить необходимую информацию для реализации своих прав. Третий этап заключается в получении регистрирующим органом указанных заявлений и продолжается три месяца со дня опубликования решения о предстоящем исключении. Соответственно кредиторы и иные третьи лица, чьи права и законные интересы затрагиваются исключением юридического лица из Реестра, в течение трех месяцев вправе направить упомянутые заявления. Закон не устанавливает какой-либо формы таких заявлений, а равно требований к их содержанию. Однако по смыслу Закона о госрегистрации ясно, что заявление должно быть письменным, поскольку оно подлежит направлению по указанному в публикации адресу. В заявлении, как представляется, следует привести данные о заявителе и наименование недействующего юридического лица, а также указать права и законные интересы, которые могут быть затронуты исключением юридического лица из Реестра. Законом предусмотрено, что в случае направления заявлений решение об исключении недействующего юридического лица из Реестра не принимается и такое юридическое лицо может быть ликвидировано в установленном гражданским законодательством порядке (п. 4 ст. 21.1 Закона). Следует заметить, что такое решение не должно приниматься и при наличии хотя бы одного заявления от соответствующего лица. Кроме того, несмотря на то что Закон оперирует понятием «направление заявлений», очевидно, что воспрепятствование принятию решения об исключении может оказать лишь полученное по установленному адресу заявление. Поэтому заявителям следует обеспечить получение регистрирующим органом данного заявления и соответствующий риск его неполучения ложится на заявителя. Статус заявителей установлен Законом о госрегистрации таким образом, что потенциально охватывает максимально широкий круг лиц. Это позволяет принимать во внимание права и законные интересы различных субъектов и не допускать их нарушения. Здесь прямо называются кредиторы, что позволяет любому из них предотвратить исключение должника из Реестра. Хотя законодатель не предусмотрел изменение Гражданского кодекса РФ в части положений о прекращении обязательств (ст. 419), очевидно, что обязательство прекращается не только ликвидацией юридического лица, но и его исключением из Реестра юридических лиц, поскольку согласно изменениям, внесенным в ст. 49 Кодекса, правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц. Заявление может быть подано любым кредитором (гражданином, юридическим лицом, публично-правовым образованием) независимо от оснований возникновения обязательства должника. При этом, поскольку Закон не устанавливает никаких ограничений, заявление может подать и такой кредитор, который пропустил срок исковой давности для принудительной защиты своего права, ибо такое лицо также является кредитором, а пропуск срока исковой давности не влечет прекращения обязательства. Думается, что нет никаких препятствий для подачи заявления такими кредиторами, которые помимо исключаемого из Реестра юридического лица — должника могут обратить свое требование к иным лицам (поручителю, другому должнику при солидарном обязательстве и т. п.). Равным образом обладают таким правом и кредиторы по требованиям о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, и др., хотя законодательство может предусматривать возложение исполнения обязательства исключаемого из Реестра юридического лица на другое лицо (ст. 419 ГК РФ). Соответствующее заявление может быть подано не только кредитором по гражданско-правовому обязательству, но и государственным органом, осуществляющим публично-правовые функции. Исключение юридического лица из Единого государственного реестра может затрагивать права и интересы непосредственно связанных с этой организацией лиц — учредителей (участников), работников, поэтому они также вправе направить заявление для юридического блокирования исключения юридического лица из Реестра. Четвертый этап заключается непосредственно в исключении недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц регистрирующим органом (п. 7 ст. 22 Закона о госрегистрации). Об исключении юридического лица в упомянутом Реестре делается соответствующая запись, которая согласно подп. «и» п. 1 ст. 5 Закона относится к элементу содержания Единого государственного реестра юридических лиц. Закон предусматривает возможность обжаловать исключение юридического лица из Реестра в течение года со дня, когда кредитор или иное лицо, чьи права и законные интересы затронуты таким исключением, узнали или должны были узнать о нарушении своих прав (п. 8 ст. 22). Согласно п. 9 ст. 22 Закона споры, возникающие в связи с исключением недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц, рассматриваются арбитражными судами в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Таким образом, Законом установлена специальная подведомственность рассмотрения споров, которые разрешаются арбитражными судами, причем независимо от субъектного состава сторон спора (ст. 33 АПК РФ). Это означает, что гражданин, не являющийся предпринимателем, чьи права или законные интересы затронуты исключением юридического лица из Реестра, может осуществлять их защиту посредством обжалования соответствующего акта регистрирующего органа в арбитражном суде, а не в суде общей юрисдикции. Исключение недействующего юридического лица из Реестра представляет собой индивидуально-правовой (ненормативный) акт государственного органа и обжалуется по правилам, предусмотренным главой 24 АПК РФ. Годичный срок исковой давности, установленный для защиты названных прав, представляет собой специальный сокращенный срок исковой давности (ст. 197 ГК РФ). Следовательно, в силу п. 2 этой статьи все правила главы 12 Кодекса, за исключением положения об общем сроке исковой давности, распространяются на данные правоотношения. В частности, в случаях пропуска гражданином, не являющимся предпринимателем, срока исковой давности на обжалование исключения юридического лица из Реестра при наличии обстоятельств, установленных ст. 205 ГК РФ, этот срок может быть восстановлен судом. Основанием для признания акта регистрирующего органа об исключении недействующего юридического лица из Реестра недействительным является несоответствие этого акта закону, иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица (ст. 13 ГК РФ). Очевидно, что отсутствие признаков недействующего юридического лица, а равно наличие заявлений кредиторов и иных заинтересованных лиц, поданных в установленном порядке, служит основанием для признания ненормативного акта об исключении юридического лица из Реестра недействительным. При этом согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные изданием такого акта, подлежат возмещению Российской Федерацией. В предмет доказывания по таким делам входит отсутствие у организации признаков недействующего юридического лица и в соответствующих случаях наличие заявлений кредиторов или иных заинтересованных лиц, поданных в установленном порядке. Регистрирующий орган не принимает решения об исключении юридического лица из Реестра, если к моменту, когда это решение должно быть принято, поступают заявления соответствующих лиц либо у регистрирующего органа имеются данные, свидетельствующие об отпадении либо об отсутствии у организации признаков недействующего юридического лица. Закон не устанавливает специального регулирования и не определяет саму возможность многократного принятия решения о предстоящем исключении юридического лица из Реестра. На практике вполне возможны случаи, когда исключение юридического лица из Реестра в административном порядке не состоялось по причине подачи кредитором или иным заинтересованным лицом соответствующего заявления, впоследствии на основании действующего гражданского законодательства ликвидация данного лица не осуществлена, однако оно имеет признаки недействующего юридического лица. Регистрирующий орган может неоднократно применять процедуру исключения недействующего юридического лица из Реестра с соблюдением требований Закона, однако это не всегда может признаваться целесообразным. Как представляется, задача актуализации Реестра может достаточно эффективно решаться посредством следующих последовательных действий уполномоченного государственного органа. При наличии признаков недействующего юридического лица регистрирующий орган применяет процедуру исключения данной организации из Реестра на основании правил, предусмотренных комментируемым Законом. При отсутствии такой возможности (поступление заявлений кредиторов или заинтересованных лиц, признание решения о предстоящем исключении из Реестра или решения о таком исключении из Реестра недействительным арбитражным судом) и при наличии у этой организации признаков отсутствующего должника регистрирующий орган обращается в арбитражный суд с заявлением о признании отсутствующего должника банкротом. Если у организации отсутствуют признаки недействующего юридического лица и признаки отсутствующего должника, но имеются основания для ее принудительной ликвидации (п. 2 ст. 61 ГК РФ), регистрирующий орган обращается в суд с иском о ликвидации такого юридического лица. При этом решением суда согласно п. 3 ст. 61 ГК РФ на соответствующих лиц (органы) возлагается обязанность по осуществлению ликвидации юридического лица. Исключение недействующего юридического лица из Реестра может причинить убытки кредиторам, а также негативно сказаться на реализации соответствующими органами их полномочий в отношении юридического лица, поскольку в отличие от процедуры ликвидации законодательство не предусматривает уведомления кредиторов. Хотя практика показывает, что недействующие юридические лица в подавляющем большинстве случаев не имеют ни имущества, ни долгов, у них отсутствует трудовой коллектив, а учредители (участники) таких организаций утратили интерес к их деятельности, в отдельных случаях ситуация может отличаться от типичной. Наибольшему риску подвергаются именно кредиторы, поскольку исключение из Реестра осуществляется регистрирующим органом, которым согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506, является Федеральная налоговая служба, и надлежащая корреспонденция в деятельности подразделений ФНС России может позволить предотвратить случаи исключения из Реестра юридических лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджет. Кроме того, требуется также согласованность в действиях регистрирующего органа и других контрольно-надзорных государственных органов, с тем чтобы минимизировать возможные случаи исключения из Реестра юридических лиц, которые должны быть привлечены к ответственности за совершенные противоправные деяния. Что касается учредителей (участников), то они, как правило, в большей степени по сравнению с кредиторами осведомлены или должны быть осведомлены о положении дел в организации, в том числе о том, что она отвечает признакам недействующего юридического лица. Как указывалось ранее, законодательство предусматривает публикацию решения о предстоящем исключении юридического лица из Реестра, поэтому потенциальная возможность защитить свои права у кредиторов имеется. Однако постоянное отслеживание статуса своих должников может приводить к излишним организационным затратам средств и времени. Последнее может быть скорректировано, если, например, регистрационный орган получит право осуществлять прием заявок на платное информационное обслуживание заинтересованных лиц, которые могли бы оперативно получать уведомления (например, по электронной почте) из информационного ресурса регистрирующего органа о принятых в отношении тех или иных юридических лиц решениях о предстоящем исключении их из Реестра. Эту функцию, как представляется, могли бы с успехом выполнять на рыночной основе и коммерческие организации.
