СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ИННОВАЦИОННЫХ МЕХАНИЗМОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
В. А. ХОЛОПОВ
Холопов В. А., заместитель главы муниципального образования г. Рязань.
В статье автор проводит компаративный анализ существующего опыта инновационных механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в Австралии, Германии и Канаде, определяет сильные и слабые стороны данных механизмов с целью разработки комплексного подхода к определению критериев эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг.
Ключевые слова: система государственного и муниципального управления, государственные и муниципальные услуги, система «одного окна», эффективность муниципального и государственного управления, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
The author conducts the comparative analysis of existing experience and innovative mechanisms of state and municipal services in Australia, Germany and Canada, defines strong and weak side of these mechanisms in order to develop the comprehensive approach to the definition of the criterion of efficiency of state and municipal services.
Одной из главных задач инноваций в муниципальном и государственном управлении является создание и развитие механизмов повышения качества предоставляемых услуг. Движение за повышение качества услуг в муниципальном и государственном секторе в Российской Федерации взяло старт с 2000 года. Можно выделить несколько основных этапов повышения качества предоставления услуг: — создание центров предоставления услуг по принципу «одного окна», где человек мог бы осуществить за один раз все необходимые операции по взаимодействию с государственными органами; — изучение мнений и ожиданий граждан относительно услуг, предоставляемых государством; — разработка органами государственной и муниципальной власти, оказывающих услуги, стандартов их предоставления и доведение этой информации до населения; — оценка результатов работы этих органов и достижения ими установленных стандартов. Некоторые органы (большее распространение данный подход получил на муниципальном уровне) подошли к проблеме совершенствования качества услуг через внедрение международных стандартов качества. В этой связи сравнительный анализ зарубежного опыта по предоставлению государственных и муниципальных услуг представляет практическую значимость. Австралия является примером наиболее комплексного подхода по совершенствованию услуг, предоставляемых населению. С принятием в 1997 г. Закона «Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве» было создано государственное учреждение Centrelink, работающее по принципу «одного окна». Centrelink возник в результате слияния отделов по предоставлению услуг Министерства социального обеспечения и Министерства по трудоустройству, Министерства образования при значительной поддержке Министерства финансов. В настоящее время данное учреждение предоставляет услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами посредством Интернета, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и через обычные офисы. Centrelink предоставляет услуги Министерства труда, Министерства транспорта, Министерства по делам ветеранов, Министерства здравоохранения, Министерства образования, Министерства сельского хозяйства, Министерства иностранных дел, Министерства торговли, Министерства коммуникаций и информационных технологий и ряда других. В Агентстве Centrelink работают около 24000 сотрудников <1>. ——————————— <1> http://www. dewittmi. org/Public-Services. asp
Как уже упоминалось, Centrelink является самостоятельным государственным учреждением. Оно управляется Правлением в составе семи членов: двух вице-министров, главного исполнительного директора и четырех представителей из частного сектора. Председатель правления подотчетен министру социального обеспечения. По закону Правление определяет цели, приоритеты, политику и стратегию и обеспечивает эффективное исполнение функций данной организации. Centrelink сотрудничает с девятью министерствами, включая Министерство социального обеспечения, которое является и клиентом, и руководящим ведомством со стороны правительства. Centrelink не финансируется напрямую из бюджета, а получает средства за счет контрактов на предоставление услуг. Такой подход считается хорошей мотивацией для обеспечения качества услуг. Как правило, Centrelink заключает контракты сроком на три года. Министерства имеют право расторгнуть контракты, если они недовольны качеством услуг, предоставляемых Centrelink. Эффективность исполнения контрактов с соответствующими министерствами-клиентами оценивается на основе количественных и качественных данных, собираемых каждый месяц и характеризующих способность Centrelink выполнять обязательства по контрактам. Внутренний контроль качества обеспечивается специализированным отделом Centrelink, который отвечает за сбор количественных и качественных данных от потребителей и сотрудников, занятых в предоставлении услуг, их анализ и разработку предложений по повышению качества услуг. Помимо Centrelink, предоставляющего услуги ведомств и организаций на федеральном уровне, в Австралии существует ряд аналогичных инициатив на уровне отдельных территорий, например Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания, а также городов — Canberra — Connect. Государственное учреждение по обслуживанию населения Centrelink предоставляет такие услуги, как выдача удостоверений личности и паспортов, услуги в сфере социального обеспечения, содействие в трудоустройстве, информация о возможностях обучения внутри страны и за рубежом, информационные услуги для иностранных граждан, услуги предпринимателям, услуги в сфере строительства и архитектуры, уплата налогов и взносов и др. Центры штатов Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания обслуживают население данных штатов и предоставляют услуги по выдаче лицензий, регистрации бизнеса, уплате налогов и сборов, организаций здравоохранения, защите прав интеллектуальной собственности, содействию в трудоустройстве, а также предоставляют информацию по вопросам образования, получения грантов и стипендий, и т. д. Формирование системы центров предоставления государственных услуг населению в Германии в большинстве своем осуществляется силами местных органов власти. Причина сложившейся ситуации заключается в существующей системе государственного управления, когда местные власти обладают значительным количеством полномочий, в том числе и в сфере предоставления государственных услуг. В соответствии с Конституцией, Федеральное Правительство обладает большинством законодательных полномочий, однако основная часть административных функций принадлежит региональным (земельным) правительствам. Нижним уровнем государственной власти являются независимые города, районы и поселки. Все эти уровни власти имеют гарантированное право на самоуправление. Самоуправление охватывает такие сферы, как строительство, школы, больницы, социальное обеспечение, коммунальные услуги, строительство и содержание дорог и т. д. В дополнение, города, районы и поселки уполномочены земельными правительствами предоставлять услуги в сфере социального обеспечения, гражданской регистрации (выдача паспортов, удостоверений личности, регистрация места проживания) <2>. ——————————— <2> http://www. ibts. org/services/municipal-services. html
В результате все контакты между гражданами и государственными органами происходят на уровне местных властей. На практике это включает в себя такие области, как гражданская регистрация, регистрация транспортных средств, большинство услуг в сфере социального обеспечения, получение разрешений на строительство и регистрация бизнеса. Для повышения качества предоставления государственных услуг в 1995 г. на уровне федерального правительства была создана экспертная комиссия, целью работы которой являлось изучение роли информационных технологий в обществе. В 1998 году данная комиссия представила результаты своей работы, в которых рекомендовала создание центров обслуживания населения по принципу «одного окна» с применением информационных технологий как один из наиболее эффективных методов повышения качества предоставления государственных и частных услуг. Самыми активными приверженцами создания центров обслуживания населения в Германии стали местные власти (городские, районные и поселковые). Характерным примером возникновения инициативы на местах является город Унна, в котором первый центр по обслуживанию населения был открыт еще в 1984 году. В качестве другого яркого примера можно выделить город Русселсхейм, в котором в 1995 году по инициативе местных властей и при непосредственной поддержке мэра города также были созданы центры обслуживания населения. Основные виды предоставляемых услуг: — вопросы регистрации; — идентификационные карты, паспорта; — водительские права; — проверка реестра преступлений. Однако наличие ЦОНов не лишает возможности граждан получать услуги городской администрации в отделениях специализированных управлений. В сложных случаях граждане могут обращаться в специализированные управления, например: — управление по работе с иностранными гражданами; — управление по социальным вопросам и делам молодежи; — управление здравоохранения. Но как правило, у специализированных управлений есть точки обслуживания в ЦОН. Основные составляющие ЦОНа: — фойе, стол администратора/справочная; — автомат выдачи талонов в очередь; — зал ожидания с экранами, на которых высвечиваются номера талонов; — копировальный аппарат для посетителей; — фотоавтомат для фотографий на паспорт; — зал обслуживания клиентов с 10 — 20+ окнами (число окон не фиксировано); — часы работы: 7:30 — 12:00 без выходных, по некоторым рабочим дням до 18:00; — касса для оплаты сборов; — желательна предварительная запись через центр телефонного обслуживания или через интернет; — возможность скачать из Интернета бланки форм. Алгоритм оказания услуг населению посредством ЦОНа: — войти; — получить талон в очередь; — при необходимости сфотографироваться и получить бланк формы; — подождать освобождения окна в зале регистрации; — решить интересующий вопрос с консультантом; — перейти в кассу и оплатить услугу; — вернуть чек, полученный в кассе, в соответствующее окно; — получить продукт/услугу; — в случае, если выполнение услуги занимает время, получить квитанцию и вернуться, когда продукт (например, паспорт) будет готов. Но, несмотря на все позитивные моменты, у системы Центрального обслуживания населения существуют и свои недостатки: проблема защиты данных, проблема цифровой подписи, а также проблема электронных платежей. Канада является одной из первых стран, приступивших к трансформации государственного сектора с применением ИКТ и реализации государственного управления по принципу «одного окна» как на центральном, так и местном (провинциальном) уровне. На центральном уровне такие инициативы как Service Canada и Government On Line, стали наиболее важными средствами оказания услуг по принципу «одного окна». Многие провинции реализовали свои собственные проекты, такие как Service New Brunswick и Service Ontario. Проект Service Canada первоначально был внедрен Секретариатом Комитета Казначейства в качестве пилотного проекта в 1999 году с целью обеспечения доступа граждан Канады к услугам «всего правительства» по принципу «одного окна» и быстрого, надежного, удобного и экономически эффективного оказания таких услуг. Service Canada приняла социально ориентированный подход, предлагая жителям Канады возможность выбора между самообслуживанием и обслуживанием с содействием со стороны государственных служащих, а также возможность выбора канала для получения услуг <3>. ——————————— <3> http://www. inthepublicinterest. org/sector/municipal-services
Перед Service Canada стояла задача апробирования новых подходов к оказанию услуг путем использования имеющихся ресурсов, а также создания и усиления горизонтальных партнерств в правительстве Канады, на различных уровнях государственного управления. Посредством таких партнерств были созданы Центры доступа к услугам (Service Canada Access Centers) в офисах различных федеральных министерств и ведомств, а также в федеральных и провинциальных их подразделениях, муниципальных организациях и неправительственных агентствах. Центры доступа к услугам предлагают жителям Канады доступ к услугам по принципу «одного окна» тремя способами: посредством личного содействия, по телефону и через Интернет. Основными профессиональными навыками сотрудников Service Canada является поиск информации с целью содействия клиентам в получении исчерпывающих сведений о тех услугах, которые им необходимы и помощи использования ресурсов, имеющиеся в центре доступа. Для клиентов имеются общественные телефоны для связи со Справочной Правительства Канады. Кроме того, телефоны могут использоваться для того, чтобы позвонить в другие государственные call-центры по специализированным программам и услугам. Центры доступа также оборудованы компьютерами с доступом в Интернет, которые связывают клиентов с веб-сайтом Канады. Для клиентов, которые не умеют использовать компьютеры и службы поиска в Интернете, персонал центров доступа может предоставить инструктаж, тем самым стимулируя самообслуживание в будущем. В 2004 — 2005 гг. центры доступа к услугам были во всех провинциях и территориях Канады, две трети таких центров были размещены в небольших городах и сельских населенных пунктах с населением менее 20 тыс. человек. Это отражает обязательство по обеспечению доступа к государственным услугам в сельской местности Канады, где лишь немногие министерства и ведомства могут обеспечить личное взаимодействие с клиентами. Правительство провинции Нью-Брансуик было первым, кто запустил модель обслуживания по принципу «одного окна» для быстрого доступа к государственным услугам в середине 1990-х гг. Благодаря развитию Service New Brunswick (SNB) оказание государственных услуг стало полностью интегрированным. В отчете IDC Canada, в котором рассматривались выгоды электронного правительства, обеспечиваемые SNB, по оценкам этой исследовательской фирмы ежегодная выгода для провинции составляет 0,72 процента ВВП (около 140 млн. канадских долларов). К другим достижениям SNB относятся следующие: — более 4 млн. транзакций в год посредством всех каналов (электронные, через персонал, по телефону); — сбор тысяч миллионов долларов от имени 16 министерств и более 40 муниципалитетов; — степень удовлетворенности услугами практически удвоилась, с 54 до 92 процентов; — данная модель была воспроизведена в Южной Африке и графстве Суффолк в Великобритании. Как и центры обслуживания в Нью-Брансуике, Service Ontario Centers предоставляют государственную информацию и услуги, такие как выдача свидетельства о рождении, смерти, о браке, лицензии, выдаваемые Министерством природных ресурсов, и многие другие услуги. Service Ontario предоставляет людям новые альтернативы, такие как 15-дневная гарантия возврата денег за заявление на получение свидетельства о рождении, поданное онлайн. Резиденты могут также получить различные публикации и формы. Service Ontario оказывает упрощенные, более оптимизированные и интегрированные услуги населению, проживающему в провинции. Сейчас центры открыты в 63 населенных пунктах, включая Джералдтон, Норд Бэй, Оуэн Саунд, Петерсборг и Оттава. По данным на конец 2012 года, в Российской Федерации действуют более 800 офисов МФЦ в 62 субъектах Российской Федерации. Результаты мониторинга действующих МФЦ в субъектах Российской Федерации, организованного Минэкономразвития России в 2012 году, показали, что среднее количество услуг, предоставляемых на базе МФЦ, — около 110, из них государственных и муниципальных услуг — 93 (20 федеральных, 43 региональные и 30 муниципальных), услуг организаций — 17. Благодаря созданию МФЦ ожидание в очереди сократилось до 15 минут <4>. ——————————— <4> http://www. economy. gov. ru/minec/activity/sections/admReform/mfc
Первые шаги в данном направлении демонстрируют необходимость развития организационно-правовой базы деятельности МФЦ, что требует комплексного научно-практического подхода.
