ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРАХ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов Сергей Евгеньевич, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов). Доктор юридических наук, доцент. Научная специализация: государственная и муниципальная служба, местное самоуправление, информационное право. Родился 22 октября 1975 г. Окончил Поволжскую академию государственной службы. Автор более 160 трудов, в том числе монографии: «Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение» (2009), «Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика» (2008); комментарии к Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2004 г. и последующие переиздания), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2005 г. и последующие переиздания), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2008).
В статье рассматриваются вопросы функционирования многофункциональных центров. Автор отмечает некоторые проблемы, связанные с определением организационно-правовой формы многофункциональных центров; закреплению их функций, прав и обязанностей и предлагает пути их решения.
Ключевые слова: государственная услуга, муниципальная услуга, многофункциональный центр, государственные и муниципальные учреждения, соглашение о взаимодействии.
Various issues related to legal regulation of public services in the multifunctional centers S. E. Channov
The article deals with issues related to operation of multifunctional centers. The author marks certain problems such as defining the legal status of multifunctional centers, laying down their functions as well as rights and duties. The author also offers ways of solving these problems.
Key words: public service, multifunctional center, state and municipal authorities, agreement on cooperation.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (принят ГД ФС РФ 7 июля 2010 г.; ред. от 6 апреля 2011 г.; далее — Закон N 210-ФЗ) в качестве одного из направлений предоставления государственных и муниципальных услуг называет их предоставление в многофункциональных центрах. Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами по принципу «одного окна», в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.
Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг было предусмотрено еще до принятия Закона N 210-ФЗ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах <1> и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года <2>. На основании этих документов пилотные многофункциональные центры были созданы в ряде субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» (ред. от 10 марта 2009 г.). <2> См.: распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (ред. от 10 марта 2009 г.).
До принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 13 декабря 2010 г.; принят ГД ФС РФ 17 декабря 2008 г.; с изм. и доп., вступившими в силу с 1 января 2011 г.; далее — Закон) такие центры создавались в различных формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для коммерческих и некоммерческих организаций: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и даже открытые акционерные общества. Данным Законом было установлено, что многофункциональные центры могут создаваться исключительно в форме государственных или муниципальных учреждений. В связи с этим судьба многофункциональных центров, созданных в иных организационно-правовых формах, оказалась под вопросом [1]. Впоследствии эта норма Закона утратила силу, однако аналогичное требование было закреплено Постановлением Правительства РФ «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» <3>. На момент подготовки настоящей статьи данное Постановление сохранило юридическую силу, несмотря на принятие специального Закона. Новый Закон никаких требований к организационно-правовой форме многофункциональных центров не содержит. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. N 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг).
В проекте методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, разработанных Министерством экономического развития Российской Федерации (на момент подготовки настоящей статьи не утверждены), указывается, что многофункциональный центр — это российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна». Многофункциональные центры рекомендуется создавать в виде государственного (муниципального) учреждения (бюджетного либо автономного). Таким образом, в случае принятия концепции, содержащейся в методических рекомендациях, создание многофункциональных центров будет возможно в любой организационно-правовой форме, хотя приоритетной будет форма государственного (муниципального) учреждения. Соответственно, центры, созданные в иных формах ранее, смогут сохранить свою организационно-правовую форму. В противном случае они должны быть преобразованы или ликвидированы. Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» устанавливает, что многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям: социальная поддержка населения; регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; регулирование предпринимательской деятельности. Закон N 210-ФЗ также предусматривает обязанность Правительства РФ установить требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Указанные требования должны быть разработаны с учетом ст. 18 Закона. На момент подготовки настоящей статьи такой акт Правительством Российской Федерации не принят. Вместе с тем подготовлен проект постановления Правительства РФ, разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации «Об утверждении требований к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления». Сами требования в данном проекте подразделяются на две группы: требования к порядку заключения соглашений о взаимодействии и требования к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии. Основным документом, регламентирующим предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, является заключаемое этим центром с соответствующим государственным или муниципальным органом соглашение о взаимодействии. Данные соглашения в обязательном порядке должны содержать положения, прямо указанные в ч. 2 ст. 18 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». По мнению А. Н. Борисова, «с точки зрения регулирования отношений гражданским законодательством такие положения являются существенными условиями, поскольку названы непосредственно в акте федерального законодательства» [2]. Однако здесь же было справедливо замечено, что «в регулировании, содержащемся в комментируемой статье, доля публично-правовая больше доли частноправовой» [2]. Между тем на публичные договоры и соглашения действие гражданского законодательств не распространяется <4>. Представляется, что норма ст. 432 «Основные положения о заключении договора» ГК РФ, согласно которой договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, на заключение соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и государственными и муниципальными органами не распространяется. Практически это может выразиться, например, в том, что соглашение о взаимодействии, не содержащее каких-либо положений, содержащихся в ч. 2 ст. 18 Закона N 210-ФЗ, все равно будет считаться заключенным, что освободит стороны от необходимости приведения его в соответствие с действующим законодательством. ——————————— <4> Данный вывод, в частности, сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы».
Рассматриваемая статья также предусматривает необходимость утверждения уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти примерной формой соглашения о взаимодействии, каковым в настоящее время является Министерство экономического развития Российской Федерации <5>. ——————————— <5> См.: абзац 6 п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» (ред. от 16 апреля 2011 г.).
На момент подготовки настоящей статьи такая форма не утверждена. Вместе с тем проект ее уже разработан <6>. ——————————— <6> По материалам сайта «Административная реформа в Российской Федерации»: http:// ar. gov. ru/ ru/ regions/ federal/ news/ index. php? random= 187610&id4;= 1844.
Проект включает такие разделы, как: предмет соглашения; перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре; права и обязанности государственного или муниципального органа; права и обязанности многофункционального центра; перечень административных процедур (действий), выполнение которых осуществляется многофункциональным центром; порядок взаимодействия сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг многофункциональным центром; ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей; срок действия соглашения; финансовое обеспечение предоставления государственных (муниципальных) услуг в многофункциональном центре; заключительные положения; адреса и реквизиты сторон. Функции, права и обязанности многофункционального центра обозначены в ст. 16 Закона N 210-ФЗ, при этом их перечень сформулирован как открытый. В целом указанные функции были предусмотрены в отношении многофункциональных центров и ранее различными документами концептуального характера. Среди прав многофункциональных центров обращает на себя внимание право, предусмотренное ч. 2 ст. 16 Закона N 210-ФЗ, которое дает им возможность запрашивать и получать информацию, необходимую для успешного осуществления центрами своих функций, в органах, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. С ней коррелирует п. 2 ст. 17 Закона, предусматривающий обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах обеспечивать доступ многофункциональных центров к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом. Данные положения критиковалась некоторыми учеными еще на этапе подготовки законопроекта об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, было отмечено, что «подобная модель взаимодействия органов власти и организаций совершенно не вписывается в урегулированную Конституцией и законодательством РФ систему властеотношений, а также не согласуется с отдельными положениями Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» и другими действующими законодательными актами. МФЦ не являются органами государственной власти, они не могут подменять собой государственный аппарат» [3]. Отчасти данную критику можно признать справедливой. В то же время многофункциональные центры, хотя и не являются органами власти и управления, имеют публично-правовой статус в том смысле, что выполняют общесоциальные задачи. Право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных и муниципальных органов, они получают в связи с необходимостью надлежащего выполнения своих функций, в чем заинтересованы в первую очередь рядовые граждане. Что касается опасений относительно нарушения законодательства о персональных данных, то здесь надо обратить внимание на оговорку, содержащуюся в том же п. 2 ст. 17 Закона, согласно которой доступ многофункциональных центров к информационным системам обеспечивается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Представляется, указанная оговорка распространяется на случаи запросов многофункциональными центрами информации ограниченного доступа, в том числе персональных данных. В случае запроса подобной информации (также информации, отнесенной к государственной, профессиональной, служебной и иным охраняемым законом тайнам) многофункциональным центрам в предоставлении ее должно быть отказано. Следует также выделить ч. 3 ст. 16 Закона N 210-ФЗ, которая содержит адресованный многофункциональным центрам запрет требовать от заявителя: предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги; предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг, включенных в перечни, указанные в ч. 1 ст. 9 рассматриваемого Закона. Данный запрет, представляется, с одной стороны, направлен на упрощение получения государственной или муниципальной услуги для заявителя, с другой — носит антикоррупционный характер. Вместе с тем ответственность за нарушение данного запрета не установлена. В силу этого гражданин или организация, от которых многофункциональный центр при предоставлении государственной или муниципальной услуги потребовал в нарушение рассматриваемого запрета предоставления документов и информации или осуществления каких-либо действий, могут лишь обжаловать данное требование в судебном порядке, что нельзя назвать быстрым и эффективным способом разрешения проблемы. Между тем известно, что коррупция находится в состоянии перманентной «конкуренции» с бюрократией: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), становится востребованной коррупционная модель социальных отношений. На основании изложенного можно сделать вывод: рассматриваемый запрет должен быть подкреплен конкретными мерами юридической ответственности.
Список литературы
1. Саввина Ю. В. Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5. 2. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. 3. Глигич-Золотарева М. В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций») // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 36 — 40.
