НЕКОТОРЫЕ ОБЩЕПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО АУДИТА ПРЕДПРИЯТИЯ
Г. А. ГРУНИЧЕВА
Груничева Г. А., кандидат юридических наук, полковник милиции, доцент кафедры боевой и физической подготовки Центра по подготовке сотрудников по противодействию терроризму и экстремизму ВИПК МВД РФ.
Основные нормативные правовые акты об аудите закрепляют общую норму о том, что руководство аудируемого предприятия обязано предоставить необходимую для проведения аудита информацию о предприятии и несет ответственность за ее полноту и достоверность. Как свидетельствуют результаты анализа деятельности некоторых экоаудиторов, даже при обсуждении этих кажущихся очевидными условий договора возможны коллизии между заказчиком аудита и аудитором, по крайней мере, в силу следующих обстоятельств: — российским законодательством не определено понятие «экологическая информация», которым часто неоднозначно оперируют участники аудиторских отношений <*>; ——————————— <*> См.: Информационная поддержка устойчивого развития. Международный конгресс ЕВРО 98. М.: Институт промышленного развития, 1998.
— отношения между собственниками (владельцами) и пользователями (потребителями) информационных ресурсов и информации во многом характерны для предпринимательской деятельности (документ, содержащий информацию, — предмет делового оборота) и регулируются гражданским законодательством с учетом норм законодательства об информации и информатизации; — в ряде случаев информация о деятельности предприятия по обеспечению безопасности, по защите от чрезвычайных ситуаций (в особенности в части мер предупреждения чрезвычайных ситуаций) связана с информацией, содержащей сведения ограниченного доступа, составляющие государственную, военную, служебную, коммерческую, налоговую и иные виды тайн. При сборе необходимой информации об аудируемом предприятии возможны коллизии норм законодательства, устанавливающего требования по сохранности сведений и норм об открытом доступе к информации. Особенно остро эта коллизия проявляется при обеспечении ядерной и радиационной безопасности, при осуществлении оборонной, военной, космической деятельности, при уничтожении химического и биологического оружия. Перечисленные обстоятельства вынуждают более детально рассмотреть права, обязанности и ответственность участников аудиторской деятельности при организации информационного обеспечения экологического аудита предприятий, в частности, с тем, чтобы обеспечить «информационную» независимость аудитора и наличие достаточной для проведения аудита информационной базы. Итак, рассмотрим особенности правового регулирования обеспечения экологически значимой информацией. Прежде всего организации информационного обеспечения в экологической сфере присущи следующие особенности: — формируются понятийно-терминологический аппарат и основы правового регулирования не только обеспечения экологически значимой информацией, но и в целом в информационной сфере России; в научной литературе, на семинарах, конференциях и т. д. дискутируется вопрос о том, что понимать под экологической информацией, информацией о состоянии окружающей среды и загрязнении, информацией о чрезвычайных ситуациях и связанных с ними угрозах для населения, окружающей среды, хозяйствующих субъектов; — гражданами, общественными организациями могут быть востребованы сведения, содержащие информацию как о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о потенциальных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, так и о направленности и масштабах природоохранной деятельности предприятия, его финансово-экономическом состоянии и т. д.; — доступ к сведениям о предприятии может быть ограничен вследствие необходимости сохранения государственной, военной, служебной, коммерческой, налоговой тайны; — существует проблема обеспечения неразглашения результатов применения организационно-правовых и экономико-правовых механизмов обеспечения экологической безопасности (экологического контроля, экологической экспертизы, экологического страхования, экологического аудита) при их использовании в судебных разбирательствах по искам к хозяйствующим субъектам по поводу причинения ущерба вследствие загрязнения ими окружающей среды. Отмеченные особенности информационного обеспечения подтвердила полемика во время работы круглого стола, проведенного в рамках Международного конгресса по урбанизации окружающей среды ЕВРО 98 <*>. ——————————— <*> Российская газета. 1997. 17 сент.
Относительно понятия «экологическая информация» специалистами высказываются различные суждения. Термин «экологическая информация» используется в Законе «Об охране окружающей среды», в Постановлении Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 210 «Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр» <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1109.
В состав экологической информации некоторые специалисты включают сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, их последствиях, о промышленной, технической, радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической и т. д. безопасности на соответствующей территории. Однако эти сведения Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6) отнесены к информации в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294.
Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» установлено, что информация — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления (ст. 2) <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167.
Федеральным законом от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении определяется как сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения <*>. Под мониторингом окружающей среды, ее загрязнения понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения (ст. 1). ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609; 2002. N 26. Ст. 2516.
В приведенной формулировке понятие «мониторинг», по существу, тождественно понятию «наблюдение за состоянием окружающей природной среды» (ст. 69 Закона «Об охране окружающей природной среды»). Федеральными законами «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене» <*> (ст. 2) введено понятие «документированная информация» — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3347; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700.
Следуя законодательству, информационное обеспечение в экологической сфере — это сбор, систематизация, обработка, анализ, хранение и выдача потребителю экологически значимой информации (информационной продукции) об экологической сфере органом власти, организацией, учреждением, информационно-технической системой. Федеральным законом «О гидрометеорологической службе» установлено, что имущественные отношения, возникающие в связи с использованием организационно-технических средств сбора, обработки, хранения и распространения информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении при осуществлении деятельности гидрометеорологической службы, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации. Гражданским кодексом РФ информация отнесена к объектам гражданских прав (ст. 128), и используется термин «обладатель информации» — применительно к информации, составляющей служебную и коммерческую тайну (ст. 139). Правовое регулирование информационного обеспечения в экологической сфере рассматривается в трех взаимосвязанных и взаимозависимых направлениях: формирования информационных ресурсов; организации информационного обеспечения и выдачи информации потребителям ее собственниками; регулирования доступа к информационным ресурсам с учетом требований защиты сведений, составляющих государственную, военную, служебную, коммерческую, налоговую тайну. Объектом правового регулирования является документ в целом. Основными компонентами экологически значимой информации являются: — экстренная информация, информация общего назначения и специализированная информация, содержащая сведения о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, сбор, обработка и передача которых предусмотрены Федеральным законом «О гидрометеорологической службе» (должна быть представлена показателями качества окружающей среды, введенными Законом «Об охране окружающей среды»); — информация в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предусмотренная Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», — сведения о чрезвычайных ситуациях, их последствиях, о промышленной, технической, радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности на соответствующей территории (должна быть представлена показателями, предусмотренными декларацией безопасности промышленных объектов); — информация о веществах, используемых как сырье и материалы в технологических процессах и представляющих опасность для окружающей среды и окружающих (должна быть представлена показателями, предусмотренными ГОСТ, реестрами, справочниками и т. д.); — информация об использовании природных ресурсов (должна быть представлена показателями, используемыми при установлении квот и расчете платежей за пользование природными ресурсами, при лицензировании деятельности и т. д.); — бухгалтерская (финансовая) отчетность, платежно-расчетная документация, налоговые декларации и другая документация о финансовых обязательствах субъектов деятельности, относящаяся к их деятельности по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; — нормативно-правовая база о различных видах деятельности в экологической сфере. Указанные сведения должны быть «привязаны» к хозяйствующему субъекту (предприятию, учреждению, организации — природопользователю) либо к территории, на которой расположены объекты производственной и социальной инфраструктуры. Так как право на информацию — одно из основополагающих прав личности, то состав прав экологического аудитора на получение информации о состоянии окружающей среды и загрязнении, о степени опасности аудируемого предприятия для окружающей среды и населения определяется прежде всего его правами как гражданина Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности Российской Федерации. М.: Военный университет, 1999.
Право на информацию закреплено ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. <*> ——————————— <*> Российская газета. 1998. 10 дек.
В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» участниками информационного обмена в Российской Федерации могут являться физические и юридические лица Российской Федерации, физические и юридические лица иностранных государств, лица без гражданства. Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. <1> ст. 31, Конституцией РФ (ст. 24, 29, 31, 33, 42) <2>, Законом «Об охране окружающей среды» (ст. 11, 12, 13), Федеральными законами «Об информации, информатизации и защите информации» (ст. 12, 13, 24); «О радиационной безопасности населения» (ст. 4, 12, 23, 24) <3>; «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 9, 14); «О безопасности гидротехнических сооружений» (ст. 5) <4>; «Об использовании атомной энергии» (ст. 12, 13, 35) <5>; «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20, 21) <6>, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6),»О средствах массовой информации» (ст. 3, 47) <7> устанавливаются права граждан на получение и распространение информации; устанавливаются обязанности государственных органов, местного самоуправления, учреждений и должностных лиц обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 52. Ст. 1865. <2> Российская газета. 1993. N 237. <3> Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <4> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589. <5> Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <6> Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» // Российская газета. 1997. 6 мая. <7> Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» // Российская газета. 1992. 8 февр.; послед. изм. Российская газета. 2003. N 131.
Если затронуть вопрос об обеспечении прав граждан и организаций на получение информации в экологической сфере, то права граждан и организаций на получение информации обеспечиваются путем: — установления ответственности должностных лиц за сокрытие или искажение информации (Конституция РФ, ст. 41; Закон «Об охране окружающей среды», ст. 13, 65; Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», ст. 24; «Об использовании атомной энергии», ст. 61; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ст. 6; Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности», ст. 7 <*>; Градостроительный кодекс РФ, п. 1 ст. 66 <**>; Уголовный кодекс РФ, ст. 144, 237) <***>; ——————————— <*> РГ. 1992. N 103; 2002. 30 июля. <**> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167. <***> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
— установления обязанности организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предоставлять в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах (ст. 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»); — представления декларации о промышленной безопасности органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам в порядке, который устанавливается Правительством РФ (п. 6 ст. 14 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»); — установления обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений информировать население об угрозе аварий гидротехнических сооружений, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций (ст. 5 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений»); — исключения возможности закрытия информации о загрязнении окружающей среды, о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, о стихийных бедствиях, о состоянии окружающей среды (Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне», ст. 7 <*>; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ст. 6; «Об экологической экспертизе», ст. 7; «Об информации, информатизации и защите информации», ст. 10; Постановление Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <**>», а также иные правовые нормативные акты); ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700. <**> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1545.
— утверждения перечня сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну (Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 г. N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну») <*>; ——————————— <*> Собрание постановлений Правительства РФ. 1992. N 1-2. Ст. 7; СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3983.
— утверждения перечня сведений конфиденциального характера, включая служебную и коммерческую тайну (Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера») <*>; ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1127.
— установления порядка доступа лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1003 <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4407.
Несмотря на сказанное, известны случаи принятия (под предлогом сохранения коммерческой тайны) руководством предприятий нормативных актов, запрещающих выдавать информацию о чрезвычайных происшествиях на предприятии, представляющих угрозу для окружающей среды и населения. Таким образом, в заключение статьи еще раз следует обратить внимание на то, что информационным обеспечением в экологической сфере следует считать сбор, систематизацию, обработку, анализ, хранение и выдачу потребителю экологически значимой информации (информационной продукции) об экологической сфере органом власти, организацией, учреждением, информационно-технической системой. При этом правовое регулирование информационного обеспечения в экологической сфере следует рассматривать в следующих аспектах: формирование информационных ресурсов; организация информационного обеспечения и выдачи информации потребителям ее собственниками; регулирование доступа к информационным ресурсам с учетом требований защиты сведений, составляющих государственную, военную, служебную, коммерческую, налоговую тайну.
