(Федотов М. А.) («Информационное право», 2007, N 2)
ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ НА ИНФОРМАЦИЮ О СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. А. ФЕДОТОВ
Федотов М. А., руководитель кафедры ЮНЕСКО, заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор, чрезвычайный и полномочный посол.
По поручению профильного комитета Общественной палаты Российской Федерации кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности повторно изучила проект федерального закона «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и полагает возможным дать следующее заключение, исходя из анализа действующего законодательства и международно-правового инструментария, их доктринального толкования и правоприменительной практики. При рассмотрении данного законопроекта кафедра исходит из того, что затрагиваемые в нем вопросы информационного права в полном объеме относятся к сфере научной деятельности кафедры, как она определена Соглашением между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Институтом международного права и экономики имени А. С. Грибоедова об учреждении кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности, подписанным в Париже 12 июня 1998 г. и в Москве 1 июля 1998 г. Кафедра констатирует целесообразность и актуальность разработки и принятия данного федерального закона, регулирующего отношения в области обеспечения, с одной стороны, гласности, публичности и транспарентности судебной деятельности, а с другой — конституционного права граждан на информацию. При этом следует иметь в виду, что конституционно закрепленный принцип гласности судопроизводства, изначально подразумевавший свободу доступа граждан в залы судебных заседаний, в современных условиях, особенно с учетом развития цифровых информационно-коммуникационных технологий, существенно обогащается за счет новых форм его реализации через традиционные СМИ и Интернет. Именно через периодическую печать, радио и телевидение, через информационные ресурсы в Интернете современный человек получает наиболее общественно значимую часть информации о событиях в стране и мире, в том числе о судебной деятельности. Тем самым граждане реализуют свое конституционное право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29). Особую актуальность приобретает данный законопроект в связи с формированием глобального информационного общества и расширением трансграничного информационного взаимодействия граждан и государства в телекоммуникационных сетях общего пользования. Гласность, публичность и информационная открытость, транспарентность судопроизводства, будучи конкретизированными и детализированными в федеральном законе, позволят сделать более достижимым контроль общества над системой судебной власти, повысить доступность и понятность судебной системы для граждан и представителей СМИ, будут стимулировать формирование адекватного общественного мнения о деятельности судебной власти, а также выполнение судом задач общей превенции. Более того, принятие данного законопроекта окажет позитивное влияние на деятельность самих судей, а в конечном итоге — и всей судебной системы в целом, поскольку объективно повысит ответственность судей за качество своей работы. В целом положительно оценивая данный законопроект, кафедра ЮНЕСКО считает необходимым отметить отдельные, но достаточно существенные его недостатки. 1. Целесообразно расширить предмет регулирования данного законопроекта, распространив его не только на суды общей юрисдикции, но также на конституционные (уставные) и арбитражные суды. Это логично следует, во-первых, из принципа единства судебной системы. Как закреплено в ст. 118 Конституции Российской Федерации, «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». В свою очередь, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает, что единую систему судебной власти составляют федеральные суды (Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов), конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 4). Во-вторых, органы судейского сообщества формируются всеми ветвями судебной власти в соответствии с общим, единым для них Федеральным законом (Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»). В-третьих, информационные отношения между судебными органами и гражданами, а также представителями СМИ должны строиться на одних и тех же правовых принципах во всех ветвях судебной власти. Вот почему кафедра ЮНЕСКО полагает, что концепция законопроекта должна охватывать всю судебную систему Российской Федерации, а следовательно, из названия и по всему тексту законопроекта следует исключить слова «общей юрисдикции». 2. Следует обратить внимание на то, что анализируемый законопроект сконструирован как нормативный акт прямого действия, содержащий минимум бланкетных норм и не нуждающийся в конкретизации с помощью подзаконных актов. Следовательно, необходимо обеспечить более высокий уровень детализации правового регулирования общественных отношений, составляющих предмет данного законопроекта. Некоторые нормы законопроекта носят декларативный характер, в силу чего не могут иметь прямого действия, а следовательно, их эффективность окажется крайне невысокой. Например, пп. «в» п. 2 ст. 3 проекта предусматривает следующий принцип: «не допускается, чтобы стоимость получения информации препятствовала доступу граждан и организаций к этой информации». Однако нигде далее эта норма не конкретизируется, хотя можно было бы указать прямо, что стоимость получения информации гражданином не может быть больше себестоимости изготовления копии документированной информации на соответствующем материальном носителе или в иной форме. Аналогичное замечание касается п. 4 ст. 13 проекта, который гласит: «Доступ граждан в зал судебных заседаний осуществляется исходя из количества мест в зале». Представляется целесообразным дополнить эту норму правилом, обязывающим председателя суда обеспечить, чтобы дела, вызвавшие большой общественный интерес, рассматривались в залах судебных заседаний, размеры которых позволят вместить всех желающих граждан и, прежде всего, представителей СМИ, поскольку те обеспечивают право на доступ широкой аудитории к информации о работе суда. Кроме того, целесообразно по примеру некоторых зарубежных стран предусмотреть, что в зале судебного заседания должны быть отведены места для представителей средств массовой информации. Публика может занимать эти места только в том случае, если после размещения журналистов там остались свободные места. И наоборот, журналисты могут занимать места, предназначенные для публики, только после размещения публики и при наличии свободных мест. 3. Законопроект совершенно неоправданно вторгается в предмет регулирования Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», вводя противоречащие данному Закону правила. В частности, п. 2 ст. 25 проекта противоречит ст. 40 Закона о СМИ, так как значительно расширяет перечень оснований для отказа в предоставлении информации по запросам редакций СМИ. При устранении этого противоречия следует иметь в виду, что свобода массовой информации может быть ограничена только актами федеральных законов, относящихся к законодательству о средствах массовой информации, а следовательно, не может быть ограничено данным законопроектом. Такой вывод ясно вытекает не только из ст. 1 Закона о СМИ, но также из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты «Известия» в связи с Постановлением Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. «О газете «Известия» <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1993 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. «О газете «Известия» и по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты «Известия» в связи с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года «О газете «Известия», а также Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 года N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и ряда других актов.
Это замечание касается также совершенно неприемлемых положений, содержащихся в п. 3 ст. 25 законопроекта. Они не только противоречат ст. 40 Закона о СМИ, но и предусматривают вразрез с требованиями КоАП РФ новую меру административной ответственности для редакций СМИ — судебное предупреждение. Необходимо обратить внимание также на п. 3 ст. 26, который противоречит более общей норме, содержащейся в ст. 46 Закона о СМИ. Что же касается предусмотренной здесь возможности принесения редакционных извинений одновременно с публикацией судебного решения об опровержении, то такая новелла не вписывается в общую конструкцию правовой защиты чести, достоинства и деловой репутации, исчерпывающим образом закрепленную в ст. 152 ГК РФ. 4. Следует поддержать идею рассмотрения информационных споров, связанных с освещением судебной деятельности в СМИ, в рамках специально создаваемых конфликтных комиссий (ст. 27 проекта). Однако если такие комиссии создавать при органах судейского сообщества, то они неминуемо окажутся в зависимости от этих органов. Вот почему целесообразно подобные споры рассматривать в рамках Общественной коллегии по жалобам на прессу, которая создана как саморегулируемая организация, включающая в составе палат медиа-сообщества и медиа-аудитории членов Общественной палаты Российской Федерации, а также лиц, выдвинутых как Советом судей РФ, так и общероссийскими ассоциациями журналистов, вещателей, издателей и т. д. Будучи одновременно органом профессионального саморегулирования и гражданского сорегулирования, Общественная коллегия благодаря закреплению ее статуса в Федеральном законе может превратиться в весьма действенный инструмент формирования цивилизованных, уважительных отношений между судебной властью и СМИ. Вот почему ст. 27 проекта предлагается изложить в следующей редакции: «Рассмотрение возможных спорных ситуаций, связанных с освещением в средствах массовой информации судебной деятельности, а также с отказом судов в предоставлении им информации, осуществляется саморегулируемой организацией, включающей представителей судейского сообщества и средств массовой информации. Принятые саморегулируемой организацией решения обязательны для судов и редакций средств массовой информации. Решения саморегулируемой организации могут быть обжалованы в судебном порядке». 5. В законопроекте не получил отражения такой концептуальный вопрос, как возможность изъятия информации, составляющей персональные данные, из публикуемых судебных решений. В настоящее время в специализированных изданиях высших судов Российской Федерации этот вопрос решается по-разному. Так, Верховный Суд Российской Федерации обычно размещает информацию о судебных решениях с купюрами. Эти купюры («истец М.», «осужденный П.» и т. п.) призваны не допустить идентификацию участвующих в деле лиц. Напротив, Конституционный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации публикуют принятые решения с указанием имен и фамилий граждан, наименований организаций, участвовавших в деле. Данный вопрос по целому ряду причин невозможно переносить на уровень подзаконных актов. Ответ на него должен быть дан именно в данном федеральном законе. 6. Совершенно излишней представляется в нынешнем виде ст. 2 «Основные термины и понятия», поскольку содержащиеся здесь определения являются текстуальным повторением определений из Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и Закона «О средствах массовой информации». В то же время здесь нет принципиально важного для данного законопроекта определения понятия «информация о судебной деятельности». Наконец, в эту статью следовало бы перенести норму, содержащуюся в п. 4 ст. 18, которая содержит определение понятия «опубликование судебных решений». 7. Нуждается в конкретизации ст. 12 «Организация приема граждан и представителей организаций в суде». В частности, в п. 2 следует указать срок, в течение которого суд должен ответить на поступившие по почте заявления. Сегодня этот срок может растянуться на несколько месяцев, поскольку работники районных судов обычно не торопятся приступать к производству по делам, поступившим по почте. Кроме того, в п. 4 ст. 12 необходимо уточнить, что прием заявлений граждан осуществляется ежедневно, а не два раза в неделю, как в настоящее время. Следовало бы также разобраться и с так называемой приемной суда. В настоящее время в районных судах таких приемных нет. В свою очередь, ни в канцеляриях, ни в экспедициях судов заявления граждан не принимаются, что существенно сказывается на реальной доступности правосудия. 8. Отдельные положения законопроекта сформулированы таким образом, что на практике могут привести не к расширению, а к ограничению прав на информацию и на доступ к правосудию. В частности, очень важная и в целом крайне полезная ст. 18 «Общедоступность судебных актов» содержит в п. 6 опасное изъятие из общего правила, разрешая суду заменять полную информацию о судебном решении коротким сообщением, если дело «носит исключительно частный характер». Очевидно, что отсутствие критериев отнесения дела к данной категории может привести к тому, что многие суды будут пользоваться этой лазейкой для того, чтобы не включать свои решения в общедоступную информационную базу, а следовательно, не подвергать их возможному общественному контролю. 9. Нуждается в уточнении п. 6 ст. 13 законопроекта, который содержит некорректную формулировку об обязательности требований судебного пристава «о недопустимости фиксирования информации о судебном заседании в определенной форме». В предложенной формулировке данный пункт вступает в прямое противоречие с положениями ст. 14, в которой регламентируются возможные формы фиксирования информации о судебном заседании. Предлагается либо исключить процитированные выше слова, либо уточнить, что судебный пристав может потребовать прекратить незаконное фиксирование информации о судебном процессе. 10. Проект нуждается в серьезной доработке в плане совершенствования законодательной техники. Так, необходимо исправить все формулировки, в которых средства массовой информации выступают в роли субъектов права. Если принять во внимание, что Закон о СМИ (ст. 2) определяет средства массовой информации как «форму периодического распространения массовой информации», то становится очевидным, что они являются объектами, а не субъектами правоотношений. В качестве субъектов могут выступать в таких правоотношениях либо представители СМИ, т. е. журналисты, либо редакции СМИ. Принципиально важно также обеспечить единообразие в применении таких основополагающих терминов, как «законодательство» (например, п. 6 ст. 11), «законы» (например, п. 4 ст. 12), «процессуальное законодательство» (п. 2 ст. 18) и т. п. Точно такое же отсутствие единства терминологии наблюдается и в отношении понятия «информация о судебной деятельности». Определение такого понятия в законопроекте отсутствует, хотя само это понятие является здесь центральным. Наряду с данным понятием в законопроекте используются такие термины, как «материалы и документы», «информация о разбирательстве дел в судах», «информация о деятельности судов» и даже «справочная информация». При этом из текста законопроекта невозможно определить, как соотносятся между собой используемые термины. После необходимой доработки проект может стать важным шагом на пути укрепления демократических устоев российского общества и продвижения судебной реформы.
