(Варламов В. Ю., Гасников К. Д.) («Право и экономика», 2008, N 12)
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАНКОВСКОЙ ТАЙНЫ
В. Ю. ВАРЛАМОВ, К. Д. ГАСНИКОВ
Варламов Вадим Юрьевич, консультант отдела правового обеспечения деятельности Министерства экономики Московской области. Действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса. Специалист по конституционному праву. Родился 1 апреля 1965 г. в г. Ижевске Удмуртской АССР. Автор публикаций по различным правовым проблемам.
Гасников Кирилл Дмитриевич, доцент кафедры частного права Всероссийской академии внешней торговли, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Специалист в области частного и конституционного права, а также правового регулирования банковской и внешнеэкономической деятельности. Кандидат юридических наук. Родился 11 февраля 1980 г.
Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. предусматривает, что институт банковской тайны является одним из ключевых факторов этапа развития «…операций банков с реальным сектором экономики…» <1>. ——————————— <1> Пункт 61 заявления Правительства РФ N 983п-П13 и ЦБ РФ N 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года».
Под понятием «банковская тайна» понимаются сведения, касающиеся состояния банковского счета и банковского вклада клиента кредитной организации, операций по счету, а также информация о владельце счета <2>. ——————————— <2> Пункты 1, 2 ст. 857 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Правовой режим использования и охраны сведений, составляющих банковскую тайну, закреплен в ст. 26 Федерального закона N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <3> (далее — Закон). ——————————— <3> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
В Законе определяется перечень субъектов, ответственных за сохранность сведений, составляющих банковскую тайну. К ним относятся кредитные организации, в том числе небанковские кредитные организации, Банк России, а также Агентство по страхованию вкладов <4>. Данный перечень можно дополнить, включив в него бюро кредитных историй <5>, которые уполномочены на сбор, предоставление и хранение информации в установленном законодательством порядке о клиентах кредитных организаций, выступающих заемщиками. ——————————— <4> Создано и действует на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029. <5> Создаются и действуют на основании Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ «О кредитных историях» // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 44.
Неправомерное раскрытие информации, составляющей банковскую тайну, влечет за собой право потерпевшего потребовать от кредитной организации возмещения убытков в установленном гражданским законодательством порядке (п. 3 ст. 857 Гражданского кодекса РФ). Кроме того, незаконное разглашение сведений, относящихся к банковской тайне, может повлечь за собой привлечение нарушителя к уголовной ответственности на основании ч. 2 ст. 183 Уголовного кодекса РФ <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Вышесказанное лишь подчеркивает исключительную важность неукоснительного соблюдения уполномоченными субъектами режима банковской тайны. На это указывает, кроме того, и правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 14 мая 2003 г. N 8-П <7>: «Из конституционных гарантий неприкосновенности частной жизни, личной тайны и недопустимости распространения информации о частной жизни лица без его согласия вытекают как право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве и правоприменении. Тем самым Конституция Российской Федерации определяет основы правового режима и законодательного регулирования банковской тайны как условия свободы экономической деятельности, вытекающей из природы рыночных отношений, и гарантии права граждан на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также как способа защиты сведений о частной жизни граждан, в том числе об их материальном положении, и защиты личной тайны» (п. 3 мотивировочной части). ——————————— <7> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 4.
Позиция о том, что тайна банковских вкладов является компонентом комплексного правового института неприкосновенности частной жизни, высказывается и рядом авторитетных ученых <8>. Все это подтверждает важность законодательного урегулирования как права на банковскую тайну, так и его ограничений на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. ——————————— <8> См., напр.: Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика. М.: Юстицинформ, 2006. С. 334.
Справки по операциям и счетам клиентов кредитных организаций без их согласия выдаются строго определенному Законом кругу лиц, в который включаются: суды (судьи); Счетная палата Российской Федерации; налоговые и таможенные органы Российской Федерации; органы принудительного исполнения судебных актов; сами клиенты; органы предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, при наличии согласия руководителя следственного органа; органы внутренних дел в отношении организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и индивидуальных предпринимателей; Агентство по страхованию вкладов при наступлении страховых случаев, предусмотренных ст. 8 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; лица, указанные владельцем счета в сделанном кредитной организацией завещательном распоряжении; нотариальные конторы по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков; иностранные консульские учреждения по счетам умерших иностранных граждан; Федеральная служба по финансовому мониторингу <9> в отношении организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и индивидуальных предпринимателей, как уполномоченный орган исполнительной власти в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. ——————————— <9> Функционирует на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Постановления Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу».
Кроме того, отдельные сведения, составляющие банковскую тайну, могут предоставляться аудиторским организациям в целях осуществления ими проверок кредитных организаций, а также с согласия клиентов — бюро кредитных историй. Все упомянутые уполномоченные органы государственной власти и организации несут ответственность за незаконное раскрытие информации, ставшей им известной в рамках исполнения возложенных на них законодательством полномочий и составляющей банковскую тайну, включая возмещение нанесенного ущерба. Таким образом, соблюдение банковской тайны является одним из основных принципов деятельности кредитных организаций и осуществления уполномоченными органами государственной власти лицензионных, надзорных и контрольных функций в финансовой, в том числе банковской, сфере. Вместе с тем до настоящего времени в некоторых действующих нормативных правовых актах сохраняется ряд положений, которые вступают в противоречие с положениями банковского законодательства, определяющими режим сохранности информации, составляющей банковскую тайну. В соответствии с проводимым в настоящее время курсом на реформирование государственной службы Государственной Думой 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <10> (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ). В отличие от предшествовавшего ему Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» новый Федеральный закон устанавливает обязательство гражданина при поступлении на гражданскую службу, а также гражданского служащего ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять представителю нанимателя «сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера» (ч. 1 ст. 20). Под этим термином в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 понимаются сведения о полученных государственным гражданским служащим «доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера». ——————————— <10> Парламентская газета. 2004. N 140 — 141.
Вместе с тем, согласно п. 6 этой же статьи, положение о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждаются указом Президента РФ и законодательным актом субъекта Российской Федерации. Однако с момента принятия Федерального закона N 79-ФЗ и до настоящего времени соответствующий указ не издан. Продолжает формально оставаться в силе и применяться Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» (далее — Указ), анализ положений которого позволяет выделить ряд положений, подлежащих комментированию. Указом (п. 1) установлена необходимость ежегодного представления лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, а также лицами, замещающими государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления, сведений о своих доходах и принадлежащем им имуществе. Организация проверки данных сведений возлагается на кадровую службу соответствующего государственного органа (п. 2 Указа). Для проверки соответствующих сведений Указом (п. 5) была утверждена форма справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы, которая в качестве одного из разделов предусматривает необходимость предоставления информации о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях (п. 2.1), для чего требуется указывать: наименования и адрес банка или кредитной организации; вид и валюта счета; дата открытия счета; номер счета; остаток на счете. В развитие названного Указа Президентом РФ 1 июня 1998 г. был издан Указ N 641 «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы», устанавливающий также «впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона» основания, сроки и порядок проведения такой проверки. Согласно п. 5 Указа, руководитель федерального государственного органа, давший поручение об организации проверки, направляет соответствующие запросы в «правоохранительные органы, иные уполномоченные федеральные государственные органы, а также в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и организации» (среди которых, следовательно, и кредитные) и устанавливает срок для получения ответа. При необходимости получения дополнительных сведений соответствующие запросы в правоохранительные органы, иные уполномоченные государственные органы, а также в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и организации направляются руководителем специально уполномоченного подразделения федерального государственного органа, организующего проверку. Непредставление названными лицами в установленные сроки этих сведений, представление недостоверных или неполных сведений, представление заведомо ложных сведений о доходах и имуществе влекут за собой возможность отстранения от занимаемой должности, отказ в назначении на должность либо освобождение от занимаемой должности. Вопреки ст. 857 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» данные Указы Президента РФ, с одной стороны, создают механизм, препятствующий сохранению режима банковской тайны в отношении сведений о банковских счетах и банковских вкладах лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, а также поступающих на государственную службу, а с другой стороны, фактически возлагают на кредитные организации противоречащую банковскому законодательству обязанность представлять неуполномоченным органам и/или должностным лицам составляющие банковскую тайну сведения. Не исключено возникновение на практике конфликтной ситуации, при которой банк, с одной стороны, будет обязан строго следовать требованиям Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» в части соблюдения режима банковской тайны, а с другой — не может не подчиняться положениям указа Президента РФ. Это может повлечь за собой вынесение указанной коллизии на рассмотрение суда, которому при рассмотрении дела придется руководствоваться следующими нормативными положениями. Частью 1 ст. 1 Конституции РФ Россия определена как правовое государство. Раскрывая эту характеристику, Конституция РФ устанавливает в ч. 2 ст. 4, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В абзаце 2 ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предусмотрена обязанность кредитных организаций предоставлять государственным органам по их запросам сведения, составляющие банковскую тайну, исключительно при условии закрепления права на ее получение в законодательных актах, регулирующих их деятельность. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). Таким образом, обязанность предоставления информации, составляющей банковскую тайну, на основании подзаконного акта противоречит законодательству. Отсюда следует, что федеральный закон, предусматривающий возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в части охраны банковской тайны, иными нормативными правовыми актами — указом Президента Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, также вступает в неизбежное противоречие с банковским законодательством. Поэтому регламентации порядка представления государственными гражданскими служащими сведений о доходах и имуществе, проверки достоверности этих сведений, а также установления обязанности кредитной организации выдавать соответствующим органам и должностным лицам необходимую для такой проверки информацию должен быть посвящен отдельный федеральный закон или раздел соответствующего федерального закона, не вступающий в противоречие с законодательством о банках и банковской деятельности и гражданским законодательством.
***
Как отметил известный отечественный юрист, «праву присуща единая системная целостность. Но это — не простое, механическое, суммарное целое, а внутренне единая системная целостность» <11>. ——————————— <11> Керимов Д. А. Законодательная техника. М.: Норма, 2000. С. 77.
В этой связи безусловно необходимой представляется согласованность как различных отраслей права, так и различных нормативных правовых актов внутри одной отрасли. Достижение единства правового поля послужит укреплению законности и правопорядка в нашем обществе. Учитывая изложенное, принятие специального федерального закона, касающегося вопроса определения исчерпывающего перечня лиц, имеющих право на получение от банков сведений, составляющих банковскую тайну, разработка которого была предусмотрена п. 13 мероприятий по реализации в 2005 — 2006 гг. стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. <12>, представляется по-прежнему актуальным. ——————————— <12> Заявление Правительства РФ N 983п-П13 и ЦБ РФ N 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года».
