(Чистополов В. В.) («Российский юридический журнал», 2010, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
В. В. ЧИСТОПОЛОВ
Чистополов Валерий Васильевич — соискатель кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, главный юрисконсульт филиала ФГУП «ВГТРК» ГТРК «Южный Урал» (Челябинск).
На основе анализа избирательного законодательства, законодательства о средствах массовой информации и рекламе выявляются некоторые проблемы правового регулирования предвыборной агитации, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: право на информацию, полная и достоверная информация, политическая реклама, предвыборная агитация.
Отечественный опыт проведения избирательных кампаний различного уровня показывает, что избирательное законодательство имеет ряд существенных недостатков. В особенности это касается части, посвященной регулированию вопросов предвыборной агитации. В этой сфере, по точному замечанию Ю. А. Веденеева, «проблематично абсолютно все, начиная с базовой категории «предвыборная агитация» и ее формально-юридических (законодательных) определений и кончая вопросами защиты и восстановления самого важного публичного политического права граждан — избирателей права на достоверную информацию» <1>. При декларировании равноправия в реализации пассивного избирательного права, в частности равных условий при распространении предвыборной агитации в средствах массовой информации (СМИ), избирательное законодательство допускает неоднозначное толкование ряда норм. Оно фактически не препятствует технологиям продвижения кандидатов, нарушающим нормы морали, правила добросовестной конкуренции. При этом названное законодательство постоянно корректируется, а его объем неизменно увеличивается. ——————————— <1> Цит. по: О региональном семинаре «О взаимодействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и средств массовой информации по повышению профессиональной подготовки журналистов, освещающих избирательный процесс» // Вестн. Центральной избирательной комиссии РФ. 2001. N 6. С. 73.
Если рассматривать всю совокупность норм избирательного законодательства, посвященных регулированию информационного обеспечения выборов, то ее можно условно разделить на две большие группы. В первую из них входят нормы, непосредственно направленные на регулирование порядка проведения агитации и информирования на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий, путем выпуска и распространения агитационных и информационных материалов, т. е. прямо обозначенных в законе методов. Вторую группу составляют нормы, которые носят общий, принципиальный характер. Им принадлежит особое место в регулировании рассматриваемой сферы. Так, в соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <2> (далее — ФЗ об основных гарантиях) граждане и общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. При этом кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также имеют право в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. ——————————— <2> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ // Рос. газ. 2002. 15 июня.
Эти положения позволяют понять логику законодателя, уяснить ту модель, которая положена им в основу регулирования всех без исключения форм и методов информирования избирателей и предвыборной агитации. Сразу же отметим главное: исходным и направляющим началом в рассматриваемой сфере является принцип «Дозволено все, кроме прямо запрещенного законом». Суть его заключается в «предоставлении лицу возможности самому, своей волей определять собственное поведение, что открывает простор для действий лица по собственному усмотрению, «по произволу» в позитивном значении этого выражения» <3>. Однако в отношении института информационного обеспечения выборов данный принцип надо применять очень осторожно. К сожалению, сегодня его реализация в законодательстве способствует существованию негативных явлений. ——————————— <3> Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 382.
В самом общем виде проблема состоит в том, что этот принцип слишком широко и не всегда правильно используется законодателем. Ведь для того чтобы общедозволительное регулирование было успешным, нужны конкретные запреты и ограничения, которые бы позволяли провести четкую грань между разрешенным и запрещенным. Причем эти запреты должны быть только там, где это действительно необходимо. Лишь в этом случае возможно достижение эффекта. ФЗ об основных гарантиях содержит понятие «информационное обеспечение выборов». Оно включает все виды распространения информации о выборах в период избирательной кампании и является одной из гарантий (механизмом реализации) избирательных прав граждан Российской Федерации. Закон выделяет два вида такой специфической информации: информирование избирателей и предвыборную агитацию. При этом информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, т. е. равного подхода ко всем кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам. К предвыборной агитации Закон не предъявляет перечисленных требований. СМИ не являются субъектами агитационной деятельности, а лишь предоставляют эфирное время и печатную площадь для размещения агитационных материалов или проведения совместных агитационных мероприятий. Таким образом, правовая природа предвыборной агитации коренным образом отличается от правовой природы информирования избирателей. Из этого следует, что режимы их осуществления тоже сильно различаются, в том числе по субъектам, источникам и порядку оплаты, целям и задачам, срокам, формам и методам их проведения. В соответствии с Конституцией РФ на территории России действуют ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах <4>, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <5>. Нормы указанных актов закрепляют, во-первых, право избирателей делать свой выбор не вслепую, а на основании полной и достоверной информации о выборах; во-вторых, право кандидатов (избирательных объединений) на доведение до сведения избирателей своих предвыборных программ; в-третьих, право СМИ предоставлять избирателям сообщения по вопросам, имеющим общественный интерес, а также излагать свою точку зрения на избирательную кампанию. Эти права являются элементами права на свободу выражения мнений. Вместе с тем формальный и публичный характер избирательного процесса, императивно предписывающий всем его субъектам осуществлять избирательные действия в строгом соответствии с процедурами, установленными законами о выборах, предполагает необходимость уточнения порядка и правил распространения информации о выборах в период избирательной кампании для обеспечения равенства прав всех субъектов избирательного процесса в информационной сфере и воспрепятствования попыткам недобросовестных участников избирательной кампании нарушить права иных лиц для достижения собственных политических или экономических выгод. ——————————— <4> Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII. С. 44. <5> Шестаков Л. Н. Права человека: Сб. междунар. док. М., 1990.
Такими недобросовестными участниками могут быть представители СМИ, которые, нарушая установленные законами о выборах ограничения, участвуют в проведении предвыборной агитации в пользу одного или нескольких кандидатов, пренебрегая при этом общепризнанными этическими нормами, содержащимися в регламентирующих журналистику международных документах. В частности, из текста ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что свобода массовой информации выступает в форме свободы выражения мнений. Здесь же, однако, содержится и положение о том, что осуществление свободы выражения мнения «может быть сопряжено с ограничениями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах… защиты репутации или прав других лиц…». Необходимо подчеркнуть, что ФЗ об основных гарантиях не вступает в противоречие с международно-правовыми стандартами в сфере распространения информации, но при этом особо выделяет цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного ст. 17 и 19 Конституции РФ. В свою очередь, принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, в ФЗ об основных гарантиях установлены некоторые ограничения на распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании субъектами избирательного процесса в лице организаций, осуществляющих выпуск СМИ, для того чтобы обеспечить равенство возможностей специальных субъектов предвыборной агитационной деятельности в период избирательной кампании. Законодательство о выборах для обеспечения равенства избирательных прав граждан предусматривает дополнительные запреты и ограничения на реализацию указанных прав и свобод в процессе осуществления предвыборной агитации. К ним относятся: а) ограничения по содержанию агитационных материалов; б) ограничения круга субъектов, имеющих право использовать для целей агитации организации телерадиовещания и периодические печатные издания; в) ограничения по срокам и месту ведения предвыборной агитации; г) установление специального порядка финансирования агитационной деятельности; д) ограничения по формам и методам агитационной деятельности; е) обязанность СМИ при определенных условиях не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству кандидатов; ж) закрепление равных условий доступа кандидатов, избирательных блоков и объединений к СМИ. Предусматриваются дополнительные запреты и ограничения при осуществлении информирования избирателей: 1) ограничения по содержанию информационных материалов; 2) ограничения круга субъектов, имеющих право информировать избирателей; 3) ограничения по срокам и месту проведения информирования; 4) ограничения по объемам информационных материалов; 5) ограничения прав работодателя по увольнению некоторых лиц, осуществляющих информирование. Понятно, что воспользоваться принципом свободы агитации могут не только законопослушные граждане, но и недобросовестные участники выборов. Свобода предвыборной агитации предполагает высокий уровень правовой и политической культуры кандидатов, их готовность соблюдать нормы избирательного права. Этот принцип по природе призван защищать частный интерес управомоченного лица. Однако практика показывает, что на данный момент в особой охране нуждается общественный (публичный) интерес. К сожалению, дозволенность в выборе форм и методов предвыборной агитации не всегда очерчивается ясными юридическими границами, отделяющими правомерное поведение от неправомерных действий. Кроме того, отдельные аспекты выборов чересчур регламентированы, что искажает дух и букву законодательства и сужает возможности проведения предвыборной агитации и достоверного информирования, а другие, напротив, фактически не урегулированы или недостаточно урегулированы в правовом порядке, хотя явно нуждаются в этом. Иными словами, излишняя дозволенность нередко присутствует там, где исходя из интенсивности общественных отношений и их специфики ее в принципе не должно быть. Запретов и ограничений нет в тех сферах, которые испытывают в них острую потребность. В результате этот в целом разумный принцип приносит не пользу, а вред общественным отношениям, снижает действенность избирательного законодательства и порождает злоупотребления. По нашему мнению, во многом этому способствует принятая законодателем конструкция, когда к содержанию предвыборной агитации не предъявляются требования достоверности <6>, но в то же время существует много запретов в отношении возможности ее распространения. Такое положение дел нарушает конституционные права граждан на получение полной, объективной и достоверной информации об избирательном процессе. Возможность существования манипулятивных технологий во многом строится именно на такой правовой конструкции. ——————————— <6> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности некоторых положений ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаяна и К. С. Рожкова // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.
Очевидно, что агитационные материалы могут содержать призывы и выражать те или иные мнения, которые нельзя проверить на истинность, а также утверждения, которые могут быть доказаны или опровергнуты. Более того, даже некоторые обещания политиков можно разграничить на фактически выполнимые и заведомо ложные (невыполнимые). Необходимо отметить, что уже сегодня суды успешно разграничивают их. Например, кандидат на должность главы Челябинска Н. А. Мяличкин обратился в суд Советского района Челябинска с требованием об отмене регистрации кандидата В. М. Тарасова. Заявитель указывал, что в агитационном материале последнего «Программа действий» содержатся невыполнимые главой города обещания избирателям, которые также являются подкупом избирателей. Проверив все обстоятельства, изучив полномочия главы города, суд в решении по делу N 2-723/09 от 18 февраля 2009 г. указал, что агитационный материал не содержит заведомо невыполнимых обещаний <7>. ——————————— <7> Решение Суда Советского района Челябинска по делу N 2-723/09 от 18 февраля 2009 г. по заявлению Н. А. Мяличкина, В. В. Середонина.
Желание законодателя жестко разграничить сферы регулирования избирательного законодательства и законодательства о рекламе привело к тому, что политическая реклама, распространяемая вне рамок агитационных периодов, не регулируется в полной мере ни тем, ни другим. Если распространение таких материалов в СМИ рассматривать как обычное размещение, например, информационных материалов (хоть и оплаченных заказчиком), мы столкнемся с рядом проблем. Пока распространение подобных материалов происходит за пределами избирательного процесса, их содержание хоть как-то регулируется законодательством о СМИ и должно быть достоверным. Как только материалы становятся официально агитационными, никто уже не отвечает за их достоверность и добросовестность. Во всяком случае, реализовать ответственность за клевету и оскорбление в рамках избирательного процесса не всегда возможно. Новая редакция п. 6 ст. 56 ФЗ об основных гарантиях и соответствующих норм иных избирательных законов сейчас не содержит права кандидатов на опровержение, если недостоверная или порочащая их информация была распространена в СМИ в агитационных материалах других кандидатов. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ указанная норма дополнена условием о том, что «установленные настоящим пунктом требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, в рамках использования ими в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади» <8>. Таким образом, опровергнутой может быть лишь информация, распространяемая по инициативе самих СМИ либо признанная в установленном порядке предвыборной агитацией, но изначально также распространенная как информирование, а не агитация. Между тем очевидно, что интенсивность общественных отношений во много раз выше во время избирательной кампании, именно тогда гражданами принимаются решения об управлении государством и именно в этот период законодателю следовало бы максимально оградить избирателя от манипулятивного воздействия. Ярким примером подобного правового бессилия является вынесенный 12 февраля 2008 г. приговор в отношении Б. М. по фактам размещения им клеветнических материалов в предвыборных статьях в 2003 г. (!) При этом нужно отметить, что это лишь первая инстанция. Виновный был освобожден от уголовного преследования в связи с истечением срока давности <9>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3104. <9> URL: http:// www. lenta. ru/ news/ 2008/ 02/ 12/ free.
Законодательные и исполнительные органы неоднократно пытались легально закрепить термин «политическая реклама», но все попытки следует признать неудачными <10>. В настоящее время политическая реклама нормативно не регулируется. ——————————— <10> О рекламе: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232; Постановление ЦИКа РФ от 20 сентября 1995 г. N 18/149-II // Рос. газ. 1995. 27 сент.; Постановление ЦИКа РФ от 5 апреля 1996 г. N 86/716-II // Вестн. Центральной избирательной комиссии РФ. 1996. N 9.
Мы предлагаем для обсуждения принципиально иную конструкцию регулирования информационной сферы политических процессов. Следует законодательно закрепить термин «политическая реклама», но не в законодательстве о выборах, а в Федеральном законе «О рекламе» или особом Федеральном законе «О политической рекламе» (что, по нашему мнению, менее оправданно), и распространить на содержание подобных материалов требования достоверности и добросовестности, ограничения, принятые для рекламы. Таким образом, будет урегулировано распространение подобных материалов за пределами избирательных кампаний. Во время проведения выборов на агитацию, проводимую путем распространения политической рекламы, будут дополнительно распространены требования избирательного законодательства (об ограничениях по субъектному составу, порядку оплаты, распределению эфирного времени и т. д.). СМИ приобретут право получать доказательства достоверности агитационных материалов (политической рекламы), если они содержат утверждения о фактах, до их размещения в эфире. Бремя доказывания достоверности будет лежать на политической партии (кандидате). Станут излишними множественные запреты в отношении распространения критики оппонентов. Телерадиокомпании смогут очистить эфир от материалов сомнительного содержания. Вместе с тем конструктивная критика, негативная, но достоверная информация о кандидате или партии позволят избирателю сделать осознанный выбор, обеспечат его конституционное право на получение относительно полной и достоверной информации, сделают выборы подлинно свободными. Указанные цели могут быть достигнуты минимальным вмешательством в нормативный материал. В ст. 3 Федерального закона «О рекламе» необходимо дать определение политической рекламы, исключив из Закона подп. 1 п. 2 ст. 2 и дополнив ст. 1 еще одной целью — обеспечения политической конкуренции. Применяя аналогию права, дадим следующее определение политической рекламы: «Политическая реклама — распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о политических партиях, объединениях, движениях и физических лицах (политических деятелях), об их взглядах, идеях, начинаниях, результатах политической и общественной деятельности, которая предназначена для неопределенного круга лиц и направлена на привлечение внимания или поддержание интереса к этим политическим партиям, объединениям, движениям и физическим лицам, их взглядам, идеям, начинаниям, результатам политической и общественной деятельности». Очевидно, что определения понятий недобросовестности и недостоверности, изложенные в Законе о коммерческой рекламе, не соответствуют специфике политической рекламы. Поэтому предлагается дать следующие отдельные определения. «Недобросовестной признается политическая реклама, которая направлена исключительно на дискредитацию политического противника (иной политической партии или кандидата) и (или) лиц, его поддерживающих. Недостоверной признается политическая реклама, которая содержит: не соответствующие действительности сведения о любых фактах; заведомо невыполнимые обещания». Очевидно, что эти определения нуждаются в обсуждении и уточнении. Большинство положений Федерального закона «О рекламе» можно и нужно применять к политической рекламе. Так, на политическую рекламу можно распространить почти все общие требования к рекламе (пп. 4 — 7, 9 — 11 ст. 5), полностью ст. 6, 7, 9, 10, 12, 13. Особенно актуально применение к политической рекламе всей гл. 2 данного Закона. При этом следует закрепить правило о том, что во время избирательных кампаний распространение политической рекламы дополнительно регулируется законодательством о выборах. В период избирательной кампании политическая реклама не учитывается при определении общей продолжительности рекламы на телевидении и радио либо в объемах печатной площади. В гл. 3 Закона следовало бы отдельной статьей определить особенности политической рекламы. Полностью на политическую рекламу распространяются также гл. 4 и 5 анализируемого Закона. Хотя в гл. 5 необходимо указать, что государственный контроль за распространением политической рекламы во время избирательных кампаний осуществляет ЦИК РФ в соответствии с законодательством о выборах. Если же законодателем будет сохранена тенденция к жесткому «разведению» регулирования выборов и рекламы, в перспективе возникнет необходимость принятия специального Федерального закона «О политической рекламе», однако его содержание в большей части будет дублировать нормы Федерального закона «О рекламе».
