НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»
А. Н. ВАСИЛЬЕВ, Е. А. ДМИТРИЕВА
Не храните тайн.
Тайна разъедает душу, душа губит тело.
Владимир Михайлов
Васильев А. Н., начальник 1-го отдела взаимодействия с печатными изданиями СМИ и территориальными органами прокуратуры Управления взаимодействия со СМИ.
Дмитриева Е. А., аспирантка НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В свое время перестройка 1987 г. опрокинула привычные морально-нравственные устои советской страны и дезориентировала общество. Неприятие советского мироустройства нашло существенную поддержку в так называемом социалистическом обществе, курьезы которого порождали у молодого поколения чувство немедленного отторжения патриархальных порядков. История делала очередной виток спирали, переломным моментом которой стал 1991 г. На месте советской империи возникло молодое государство с первым Президентом, который еще толком не знал правовых основ своего статуса. И это государство требовало новых порядков, которые следовало закрепить законодательно.
Результатом скоропалительного (впрочем, крайне необходимого на тот момент) законотворчества стали весьма удачная Конституция Российской Федерации, а также ряд иных первоочередных нормативных актов: федеральных конституционных законов, федеральных законов и проч. Все они, так или иначе, регламентировали важнейшие жизненные устои государства. При этом государственным устройством новой России стала демократическая республика. Ну а раз «демос» — т. е. народ (лат.) — во главе государственного устройства, то он должен иметь возможность открыто выражать свою волю — голосовать. И не только волю, но и мнение, ибо «глас народа — глас божий». А что такое глас народа в качестве общественно-социального явления? Это гласность.
Отметим, что термин «гласность» был введен еще Михаилом Горбачевым. Но та гласность подразумевала негласный надзор, да и регламентирована законодательством советская печать была недостаточно.
12 июня 1990 г. руководством Советского Союза была предпринята попытка сдвинуть ситуацию с мертвой точки — был принят Закон СССР N 1552-1 «О печати и других средствах массовой информации», в котором ст. 1 называлась «Свобода печати». Там впервые был законодательно закреплен запрет цензуры. Достаточно удачный с точки зрения радикального законотворчества Закон просуществовал совсем недолго — уже через полтора года он фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Соглашения от 8 декабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств», ратифицированного Постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1.
В дальнейшем основой правового регулирования средств массовой информации стал Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации», имеющий существенное количество сходных моментов со своим предшественником. Ряд особенностей этого одного из немногих нормативно-правовых актов, действующих с 1991 г. и по настоящее время, мы и рассмотрим в данной статье.
Как уже было отмечено, сама по себе структура Закона N 2124-1 не сильно отличалась от Закона N 1552-1 — первая статья нормативного правового акта была посвящена запрету цензуры. Далее в обычном порядке шли статьи, закрепляющие основные понятия и термины, после чего Закон разъяснял порядок учреждения, регистрации, приостановления и прекращения деятельности средства массовой информации. Затем законодатель закрепил правовые статусы учредителя средства массовой информации, его редакции, издательства и ряд других существенных организационных моментов.
В гл. III Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» достаточно детально предусмотрен порядок распространения средств массовой информации. Следующие главы — IV, V и VI — регламентируют процедуры взаимоотношений средств массовой информации с гражданами и организациями, закрепляют права и обязанности журналиста, а также устанавливают ответственность за нарушение законодательства о средствах массовой информации.
Как правило, предметом прокурорского надзора становятся вопросы, связанные с регистрацией средств массовой информации, лицензированием их деятельности, а также их взаимоотношениями с учреждениями и организациями. Все они, так или иначе, регламентированы упомянутым Законом. Представляется, что законодатель, в чью задачу входило закрепить в данном нормативно-правовом акте развитие принципов гласности и открытости современного общества, а также не допустить явной или скрытой цензуры средств массовой информации, в некоторых случаях поверхностно подошел к решению этой задачи. Что стало тому причиной: отсутствие четкой регламентации аналогичных механизмов в предыдущих нормативных актах либо желание законодателя оставить возможность для уточнения путем принятия подзаконных нормативных актов, неизвестно. Однако именно это породило ряд правовых пробелов, которые оказывают негативное воздействие на практику применения данного Закона.
Рассмотрим, в частности, вопрос аккредитации представителей средств массовой информации (ст. 48 названного Закона). Указанная правовая норма необходима для обеспечения доступа журналистов к информации о работе органов государственной власти всех уровней. Текст статьи гласит: «Редакция имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. Государственные органы, организации, учреждения, органы общественных объединений аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями. Аккредитовавшие журналистов органы, организации, учреждения обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создать благоприятные условия для производства записи».
Исходя из этой нормы, право представителей СМИ на аккредитацию даже не обсуждается — сам процесс по смыслу Закона должен носить уведомительный для государственных структур характер. При этом на представителей средств массовой информации возлагается обязанность соблюдать правила аккредитации, а на государственные структуры — аккредитовать журналиста в соответствии с имеющимися у них правилами и обеспечить его необходимой информацией для работы, попутно своевременно извещая о предстоящих мероприятиях. Но где в законе закреплена обязанность государственных структур разработать правила аккредитации и обеспечить их общедоступность? Нет и четких сроков аккредитации: какая она может быть — разовая, годовая, пожизненная? А если нет обязанности в конкретный срок разработать правила аккредитации, значит, нет и четкой ответственности.
Обратимся к правам журналистов, закрепленным в данной норме: «Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия». Права, безусловно, нужные и полезные: как еще довести до общественности состояние работы тех или иных государственных структур? Вот только как их реализовать на практике? Ведь никто не мешает министерству или другому ведомству ввести так называемую разовую аккредитацию — на каждое мероприятие в отдельности. Правила аккредитации можно вообще не разрабатывать, ведь Закон не содержит четких требований о сроках их разработки. А если и разработать, то не оглашать — Закон не обязывает. В этом случае регистрация также будет носить уведомительный характер, но теперь уже со стороны государства: о каждом мероприятии уведомляют заранее. Кого захотел — уведомил, не захотел — не уведомил. Да и заявки на разовую аккредитацию достаточно легко теряются из-за случайных ошибок чиновников.
Рассмотрим имеющуюся в некоторых государственных структурах практику аккредитации. Вот одно из объявлений, размещенных в разделе «К сведению СМИ — аккредитация» официального сайта Президента Российской Федерации.
Опубликовано: 14.04.2008, 14.00
Заявки подаются до: 12.05.2008, 17.00
Департамент аккредитации и брифингов Управления пресс-службы и информации Президента Российской Федерации начинает прием заявок на участие в освещении встречи на высшем уровне Россия — Европейский союз и V Всемирного конгресса финно-угорских народов, запланированных на конец июня 2008 года в г. Ханты-Мансийске.
Просьба подавать отдельную заявку на каждое мероприятие!
Заявки следует оформлять на официальном бланке средства массовой информации, в которых необходимо указывать:
— фамилию, имя, отчество (в русской и латинской транскрипции);
— средство массовой информации, должность;
— серию и номер паспорта;
— дату рождения (день, месяц, год);
— номер аккредитации МИД РФ (для иностранных журналистов);
— место рождения;
— гражданство;
— дату окончания срока действия паспорта (для иностранных граждан);
— контактные телефоны.
В СЛУЧАЕ НЕПРАВИЛЬНОГО ОФОРМЛЕНИЯ ЗАЯВКИ РАССМАТРИВАТЬСЯ НЕ БУДУТ!
Заявки принимаются по факсам: 606-90-00 или 606-73-77, до 17.00 12 мая с. г.
Как видно из текста объявления, под правилами аккредитации следует понимать положения о сроках и содержании заявки на аккредитацию. Если проследить информационную ленту указанной рубрики, можно отметить некоторую варьируемость предъявляемых требований.
Необходимо также отметить, что указанная статья Закона накладывает определенные ограничения и на представителей средств массовой информации: «Журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда».
По всей видимости, реализация правовой нормы об отказе в аккредитации выглядит в рассматриваемом нами примере следующим образом: поскольку правила аккредитации, по сути, устанавливаются каждым конкретным объявлением о предстоящем мероприятии, то неправильное оформление заявки на аккредитацию автоматически считается нарушением данных правил. Таким образом, нарушитель лишается аккредитации еще до того, как ее получает: «В случае неправильного оформления заявки рассматриваться не будут!»
Отметим, что единых утвержденных правил аккредитации обнаружить на сайте Президента Российской Федерации не удалось. Аналогичная ситуация наблюдается на сайте Министерства юстиции РФ и ряда других федеральных органов исполнительной власти.
Представляется, что разработчики данного Закона в качестве основной задачи определили для себя необходимость закрепления в обществе демократических институтов свободной прессы, права которой защищены надлежащим законодательством. Однако, как мы убедились, правовая норма ст. 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» четко не регламентирует процесс аккредитации, оставляя лазейки недобросовестным чиновникам. Что касается представителей СМИ, то их обязанности, напротив, установлены предельно ясно, равно как и мера ответственности, ведь лишает аккредитации тот же орган, который ее выдал.
Предусмотрена ли для должностных лиц государственных органов ответственность за нарушение ст. 48 названного Закона?
«Статья 61. Порядок обжалования
В соответствии с гражданским и гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации могут быть обжалованы в суд…
4) отказ в аккредитации, лишение аккредитации, а равно нарушение прав аккредитованного журналиста.
Если суд признает обжалуемое решение или действие (бездействие) неправомерным, он выносит решение об обоснованности жалобы, обязанности устранить допущенное нарушение и возместить убытки, включая неполученные доходы, понесенные учредителем, редакцией, держателем лицензии».
Таким образом, мы сталкиваемся с обыкновенной, стандартной правовой нормой частично отсылочного характера, реализация которой, хотя и предусматривает обязательное возмещение ущерба, прямо не устанавливает административную или иную ответственность должностных лиц. Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то ст. 7.30 «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» учитывает случаи нарушения порядка аккредитации участников размещения государственного заказа, но это не имеет никакого отношения к вопросам средств массовой информации. Об уголовной ответственности, естественно, речи не идет.
Один из самых важных институтов демократической прессы — институт доступа журналистов к информации частично ограничен из-за незащищенности и отсутствия необходимой детализации ст. 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».
——————————————————————
Вопрос: Каким образом можно зарегистрировать печатное СМИ? Как пролонгировать регистрацию? Необходимо ли регистрировать интернет-издание? Какие документы необходимы для получения лицензии на телерадиовещание?
(«Правовые вопросы связи», 2009, N 2)
Вопрос: Каким образом можно зарегистрировать печатное СМИ? Как пролонгировать регистрацию? Необходимо ли регистрировать интернет-издание? Какие документы необходимы для получения лицензии на телерадиовещание?
Ответ: Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям вопросами регистрации и лицензирования не занимается. По данному вопросу следует обращаться в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (тел.: (095) 290-52-07).
Необходимую информацию можно найти по адресу: http://www. mkmk. ru/info/federalservicedocs/.
По информации: http://www. fapmc. ru
——————————————————————
Вопрос: Вправе ли главный редактор отказать кандидату в публикации материалов, которые могут быть квалифицированы как злоупотребление свободой массовой информации?
(«Правовые вопросы связи», 2009, N 2)
Вопрос: Вправе ли главный редактор отказать кандидату в публикации материалов, которые могут быть квалифицированы как злоупотребление свободой массовой информации?
Ответ: Пункт 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выступления кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума, иные агитационные материалы не должны содержать призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации.
В п. 8 ст. 56 указанного Федерального закона устанавливается, что в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, установленного данным Федеральным законом, соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации. Согласно п. 9 ст. 56 правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и их источник оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую комиссию, комиссию референдума о выявленных фактах нарушения и принятых мерах по их устранению.
Статьи 4 и 59 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» также устанавливают недопустимость злоупотребления свободой средств массовой информации.
Ответственность за злоупотребление свободой массовой информации предусматривается ст. 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Затрагивая вопрос об ответственности, необходимо отметить следующее.
Статьей 56 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» ответственность за нарушения законодательства о средствах массовой информации возлагается на редакцию, должностных лиц, авторов распространенных сообщений и материалов.
Необходимо учесть, что главный редактор является руководителем редакции или выполняет единолично функции последней, принимает окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации и несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации в соответствии с Законом «О средствах массовой информации» и другими законодательными актами Российской Федерации.
Статья 57 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» устанавливает исчерпывающий перечень случаев освобождения от ответственности редакции, главного редактора, журналиста.
В остальных случаях главный редактор не освобождается от ответственности и, следовательно, имеет право отказать кандидату в публикации материалов, которые могут быть квалифицированы как злоупотребление свободой массовой информации.
Вопрос об определении профессиональной деятельности.
Требует комментария пп. «ж» п. 7 ст. 48: «Запрещается проводить предвыборную агитацию… выпускать и распространять любые агитационные материалы представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности». Что понимается под определениями «профессиональная деятельность»?
Законодательство Российской Федерации не определяет понятие «профессиональная деятельность». К представителям организаций средств массовой информации п. 52 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» относит лиц, имеющих редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ. В соответствии со ст. 91 Трудового кодекса Российской Федерации трудовые обязанности работник выполняет в рабочее время. Следовательно, ограничения, указанные в пп. «ж» п. 7 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действуют именно в период рабочего времени.
