ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ
РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ В СФЕРЕ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
А. А. ЦАРИК
Царик Александр Александрович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина.
В процессе реализации права на свободу массовой информации в Российской Федерации задействована вся совокупность соответствующих правовых норм: начиная с норм Конституции РФ, а также общепризнанных принципов, норм международного права и международных договоров Российской Федерации и заканчивая нормативными правовыми актами субъектов Федерации, а также правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
В целях определения содержания различных уровней закрепления правовых основ свободы массовой информации необходимо установить (разграничить) соответствующую компетенцию Федерации и ее субъектов, а также отдельные полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере.
Представленная задача является не такой простой, как может показаться на первый взгляд. В. Г. Ермаков отмечает, что «проблемной точкой является порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленный нормами Основного Закона» [1. С. 26 — 27].
Положения Конституции Российской Федерации [2], посвященные принципам разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, не относят законодательство о средствах массовой информации ни к ведению Федерации, ни к совместному ведению. Вопрос разграничения предметов ведения между различными уровнями власти представляет существенную сложность и служит причиной сохранения поля для маневра как региональным, так и федеральным законодательным органам власти, что на практике приводит к злоупотреблениям как с той, так и с другой стороны [3. С. 24 — 27].
Для ответа на поставленный вопрос требуется системный анализ комплекса действующего законодательства и правоприменительной практики, и в первую очередь норм Конституции РФ.
Пункт «и» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Федерации «…федеральные транспорт, пути сообщения, информацию и связь». Однако встает вопрос, что подразумевается под федеральной информацией. По мнению М. А. Федотова, законодатель под федеральной информацией понимает общенациональные средства массовой информации [4]. Следует согласиться с приведенной точкой зрения. Следовательно, слово «федеральные» подразумевает наличие и «региональной информации и связи», т. е. Федерация не обладает монопольным правом ведения в информационных отношениях и, по указанной аналогии, региональная связь и информация (СМИ) относятся к исключительному ведению субъекта Федерации.
В свою очередь, пункт «е» ст. 72 Конституции РФ относит общие вопросы культуры к совместной компетенции Федерации. Кроме того, полномочия субъектов Российской Федерации в сфере свободы массовой информации, лежащие в плоскости совместного ведения Федерации и ее субъектов, касаются соответствия региональных нормативных правовых актов о средствах массовой информации федеральному законодательству (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также защиты права граждан на информацию (п. «б» ст. 72); налогообложения СМИ (п. «и» ст. 72); регистрации, лицензирования, контроля за деятельностью СМИ и другие вопросы, относящиеся к сфере административного законодательства (п. «к» ст. 72); взаимоотношения СМИ с органами государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72).
Как известно, субъекты Российской Федерации обладают самостоятельной компетенцией по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ). По этим вопросам субъекты РФ имеют право самостоятельно издавать нормативные правовые акты.
Таким образом, вопросы правового регулирования массовой информации находятся в ведении сразу трех уровней разграничения, в первом из которых реализуется исключительное ведение Федерации, во втором — совместное ведение, в третьем — исключительное ведение субъекта Федерации.
Особо следует отметить, что свобода массовой информации относится к конституционным правам и свободам человека и гражданина. Так, согласно ст. 2 Конституции РФ «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Данное принципиальное положение развивается в ст. 45 Конституции, где гарантируется государственная защита прав и свобод человека. В соответствии с закрепленным на конституционном уровне принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в исключительном ведении Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в то время как защита прав и свобод относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Основного Закона).
В. Г. Ермаков справедливо указывает на схожесть приведенных формулировок и делает вывод о том, что защита прав и свобод человека и гражданина относится и к исключительному ведению Федерации, и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [1. С. 27 — 28]. Объяснить тот факт, что в ст. 71 и ст. 72 Конституции встречаются совпадающие предметы ведения, можно недоработками при ее подготовке и принятии.
По нашему мнению, защита прав и свобод человека и гражданина находится именно в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). Это связано с тем, что защита прав человека и гражданина, очевидно, является общей обязанностью всех государственных органов любого уровня. Ведь в реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов Федерации. Данный вывод также основан на том, что ключевым понятием в сравнении обоих конституционных формулировок является понятие «регулирование». Понятие «регулирование» в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение.
В научной литературе всегда существовало достаточно много споров по вопросу об объеме правового нормотворчества субъектов в рамках совместного ведения. Одни исследователи настаивали на том, что субъекты Федерации могут лишь детализировать существующие федеральные стандарты, не вмешиваясь в свободное правовое поле [5. С. 19]. Другие ученые обосновывали легитимность опережающего правового регулирования субъектов РФ по вопросам совместного ведения [6]. Последняя точка зрения получила наибольшее распространение. В. А. Лебедев указывает, что субъекты Федерации вправе осуществлять первичное регулирование прав и свобод в рамках федерального законодательства, а также могут вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод [7. С. 61 — 62]. Вместе с тем считаем возможным согласиться с В. Г. Ермаковым, который утверждает, что «проблема опережающего нормотворчества субъектов Федерации» является следствием наличия пробелов в федеральном законодательстве [1. С. 38]. Пункт «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, по нашему мнению, прямо обязывает субъекты РФ принимать меры, в том числе нормативно-регулятивного характера, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право на свободу массовой информации; обеспечивать надлежащую реализацию федеральных гарантий соответствующего права и по своему усмотрению устанавливать дополнительные гарантийно-обеспечительные механизмы.
Очевидно, что «защита» может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта Российской Федерации, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод [8. С. 22 — 26]. Подтверждением трудностей, с которыми сталкивается региональный законодатель при принятии такого рода нормативно-правовых, в том числе конституционно-уставных, актов, является, в частности, рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного Собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции самого понятия «нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина», что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты «не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» [9]. Ведь все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. «б» ст. 72 Конституции.
Конституционный Суд в своих постановлениях часто ссылался на п. «в» ст. 71, обращая внимание на то, что к ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты [10]. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает, по сути, ограничение прав и свобод.
Еще одним примером может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. [11]. Суд подчеркнул, что, определяя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за пределами которого субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, Конституция Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой сфере, и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой является государственная языковая политика, к ведению Российской Федерации (п. п. «в», «е» ст. 71), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как их компонента — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. п. «б», «е» ч. 1 ст. 72).
Таким образом, исходя из содержания Конституции РФ под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством.
Следовательно, к ведению Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному ведению — только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы, не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и гражданина, устанавливающие общие и юридические гарантии их реализации.
Вместе с тем в ст. 5 Закона о СМИ [12] сказано, что «законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Указанная формулировка законодательства позволяет сделать вывод о включении законодательства о СМИ в предмет исключительного ведения Российской Федерации.
Однако такое понимание является далеко не однозначным ввиду того, что ни в правоприменительной практике, ни в научной литературе нет единого мнения по вопросу о том, каковы объем и предмет регулирования законодательства о средствах массовой информации. Очевидно, что законодательство о средствах массовой информации представляет собой комплексную отрасль права, интегрирующую содержание норм различных частей российской правовой системы.
С одной стороны, в предмет регулирования Закона о СМИ входят вопросы, преимущественно относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации: регулирование права на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, регулирование интеллектуальной собственности, международное сотрудничество в сфере массовой информации, уголовная ответственность за нарушения законодательства о СМИ и некоторые другие. С другой стороны, к совместной компетенции должны быть отнесены вопросы, которые мы уже указали выше.
Примером решения подобных вопросов может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. «О рекламе» [13]. Проанализировав вопрос о природе регулируемых отношений, предмете, сфере применения и целях анализируемого Закона, Конституционный Суд РФ посчитал, что в тех случаях, когда законодательство о рекламе затрагивает вопросы предпринимательской деятельности, конкуренции, обеспечения прав на получение рекламной информации, оно входит в исключительную компетенцию Федерации. В тех же случаях, когда законодательство о рекламе выходит за рамки перечисленных вопросов, субъекты Федерации вправе осуществлять регулирование последней. Суд признал, что законодательство, касающееся распространения рекламы, в том числе и посредством средств массовой информации, может устанавливаться на основе комплексного применения норм ст. ст. 71 — 73, 76 Конституции РФ.
Таким образом, главный вывод, который можно сделать на основе рассмотренного решения суда — регулирование отношений в комплексных отраслях законодательства (именно такой отраслью и является законодательство о СМИ) осуществляется органами власти всех уровней на основании четкого разграничения полномочий между ними.
Данный вывод подтверждается положением ст. 2 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» [14], по которому законодательство о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации является частью законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. В статье 3 данного Закона указывается, что под государственным региональным средством массовой информации понимается средство массовой информации, учредителями которого выступают федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае речь идет именно о совместной компетенции различных уровней государственной власти по учреждению СМИ в целях освещения деятельности указанных органов.
В качестве дополнительного довода в пользу допустимости решения вопросов деятельности средств массовой информации не только на федеральном уровне можно сослаться на сам Закон о СМИ, предусматривающий, в частности, отдельные полномочия уже местных органов власти по разработке и утверждению правил распространения эротических изданий (ст. 37).
Первое правило — «распространение выпусков специализированных радио — и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному времени; если иное не установлено местной администрацией»; второе — «розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально предназначенных для этого помещениях, расположение которых определяется местной администрацией» [15].
По нашему мнению, под местной администрацией понимаются органы местного самоуправления. Однако сложившаяся практика показывает, что полномочия, установленные ст. 37 Закона о СМИ, реализуют региональные законодатели [16. С. 215 — 218]. Представляется необходимым уточнение понятия уполномоченного органа по разработке и утверждению правил распространения эротических изданий путем замены в ст. 37 Закона о СМИ слов «местной администрации» на слова «органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, мы полагаем, что, несмотря на указание статьи 5 Закона о СМИ о том, что законодательство о средствах массовой информации состоит исключительно из нормативных правовых актов Российской Федерации, данное законодательство включает в себя как федеральные, так и региональные акты. Предлагаем внести соответствующие изменения в Закон о СМИ, изложив ст. 5 в следующей редакции:
«Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».
Что касается отдельных полномочий в указанной сфере местных органов власти, то согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ [17] перечень вопросов местного значения является открытым, и муниципалитеты вправе самостоятельно расширять его при соблюдении условия о финансировании их решения за счет средств собственных бюджетов (п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16). Еще одна важная норма содержится в подпункте 9 пункта 1 ст. 17, предусматривающем возможность устанавливать в уставе муниципального образования иные полномочия органов местного самоуправления.
Согласно ст. 17 (ч. 1 п. 7) Закона, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Кроме того, в ч. 3 ст. 68 указано, что органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Вместе с тем, учитывая, что учрежденное органом местного самоуправления печатное издание зачастую является единственным печатным средством массовой информации в муниципальном образовании, можно утверждать об обязательности исполнения положений п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Следует также отметить, что положения Федерального закона, по нашему мнению, необоснованно ограничивают право органов местного самоуправления в части учреждения средств массовой информации: как по форме — они не могут учреждать иные средства массовой информации, кроме печатных, так и по количеству — одним органом может быть учреждено только одно средство массовой информации, а также по содержанию — данные СМИ могут быть учреждены только для опубликования официальной информации.
Полагаем, что следует расширить полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, изложив п. 7 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в следующей редакции:
«7) учреждение средств массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной информации». Таким образом, открытость перечня вопросов местного значения, прямое указание на полномочия муниципалитетов учреждать определенные СМИ и возможность устанавливать дополнительные полномочия органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения при соответствующей заинтересованности муниципалитетов могут быть использованы для создания законодательства, гарантирующего информационные права граждан. При этом согласно аналитическому докладу Института проблем информационного права «Актуальные вопросы регулирования деятельности муниципальных средств массовой информации в контексте реформ, реализуемых в Российской Федерации» на местном уровне вопросы, связанные с деятельностью средств массовой информации, должны регулироваться именно в уставах муниципальных образований (обладающих высшей юридической силой в системе нормативно-правовых актов муниципалитетов) [18].
Литература
1. Ермаков В. Г. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: Монография / В. Г. Ермаков, Е. Н. Лоторев. Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2004.
2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25 декабря 1993 г. N 237.
3. См.: Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики: Учебник. М.: Издательство Московского университета, 2002.
4. См.: Федотов М. А. Правовые основы формирования региональных рынков СМИ — Сайт Союза Журналистов России // www. ruj. ru/legacy/index_75.html (08.12.2008).
5. Чурсина Е. В. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.
6. См.: Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
7. См.: Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2005.
8. См.: Бондарь Н. С. Европейские стандарты по правам человека в конституционном пространстве Российской Федерации // Проблемы права: Международный правовой журнал. 2004. N 3.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2003 N 11-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о толковании статей 2, 15 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. N 1.
12. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 24.07.2007) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 13 февраля 1992 г. N 7. Ст. 300.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 1.
14. Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (ред. от 16.10.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 16 января 1995 г. N 3. Ст. 170.
15. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 24.07.2007) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 13 февраля 1992 г. N 7. Ст. 300.
16. См.: Комментарий к Закону РФ о СМИ. М.: Галерия, 2002.
17. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Парламентская газета. 8 октября 2003 г. N 186.
18. Актуальные вопросы регулирования деятельности муниципальных средств массовой информации в контексте реформ, реализуемых в Российской Федерации.
