(Гладышева И. П.) («Информационное право», 2009, N 4)
ЮРИДИЧЕСКИЙ ОТКАЗ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
И. П. ГЛАДЫШЕВА
Гладышева И. П., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета МГУ им. Н. П. Огарева.
В статье рассматривается роль юридического отказа как технико-юридического средства в механизме реализации информационной функции государства. Показаны сущность и формы законодательного закрепления исследуемого предмета, дана характеристика его инструментальной ценности для процессов обеспечения информационной безопасности и информационного правопорядка. Обозначены основные проблемные и перспективные направления использования юридического отказа.
Деятельность государства по обеспечению общества и граждан объективной, актуальной, доступной для восприятия информацией образует самостоятельное функциональное направление — информационную функцию <1>. В ст. 29 Конституции России закреплены общепризнанные в мировом сообществе правовые стандарты: ——————————— <1> См.: Просвирнин Ю. Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 29 — 35; Талапина Э. В. Информационная функция государства // Административное и информационное право. М., 2003. С. 246 — 250; Нефедов С. И. Государственное управление в информационной сфере как функция современного государства // Вестник алтайской науки. Выпуск 1. Барнаул: Изд-во Алтайской академии экономики и права, 2004. С. 53 — 57; Васенина А. Н. Информационная функция современного Российского государства: Дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007.
«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова. 2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. 3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Между тем вопрос о предоставлении гражданину информации или допуска к информационным ресурсам — только одна из сторон осуществления информационной функции. Не менее важной представляется деятельность по отбору и дифференциации информационного материала, по его контролю и ограничению распространения. Важность этого направления трудно переоценить, а его игнорирование грозит обернуться многими системными проблемами государственного управления. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895) <2> однозначно фиксирует, что «информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать». ——————————— <2> Российская газета. 2000. 28 сентября.
Одним из важнейших средств обеспечения информационной безопасности как отдельных граждан и хозяйствующих субъектов, так и в целом Российского государства выступает институт юридического отказа. Юридический отказ — самостоятельное, специфическое и одновременно с этим малоисследованное явление современной правовой действительности. Это не только значимое звено понятийного арсенала российской правовой системы, но и весомый элемент правотворческого и правоприменительного процессов, что позволяет сделать вывод об общеправовой природе данного феномена. Между тем, несмотря на очевидную широту использования в законодательстве и правоприменении, логико-гносеологический статус юридического отказа в отечественном правоведении к настоящему моменту не определен даже в первом приближении. Крупных монографических исследований по данной проблематике в теоретическом правоведении нет, имеются лишь отдельные, частные разработки в отраслевой юриспруденции <3>. ——————————— <3> См.: Крюков В. Ф. Отказ прокурора от государственного обвинения: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Воронеж, 1996; Скорилкин Н. М. Добровольный отказ от преступления и его место в системе обстоятельств, освобождающих от уголовной ответственности: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. М., 1998; Спасенников И. Г. Уголовно-правовое значение добровольного отказа для предупреждения и пресечения преступлений: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. Ростов н/Д, 1999; Сергеев Б. М. Процессуальные и организационные вопросы отказа в возбуждении уголовного дела в уголовном процессе России: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Челябинск, 2003; Кузнецов В. М. Уголовная ответственность за отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. М., 2004; Землянухин А. В. Отказ от обвинения в системе уголовно-процессуальных актов: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Саратов, 2005; Егорова М. А. Односторонний отказ от исполнения договора по законодательству Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2006; Сидякин А. Г. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): Проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2006; Шакирова А. А. Добровольный отказ от преступления соучастников: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. Красноярск, 2006.
Юридический отказ в наиболее общем виде означает законодательно либо иным легальным образом зафиксированное волеизъявление (правомочие), имеющее своей целью ограничение порядка и (или) формы реализации субъектами своих либо сторонних прав, обязанностей или полномочий. Подобное ограничение имеет определенные условия (предпосылки), формы осуществления (письменная, устная), субъектный состав (источники отказа и его адресаты), меры обеспечения (гарантии, ответственность). Отказ подразумевает не только отрицательную реакцию на определенные действия в случае их безальтернативности. Отказ есть закономерный результат выбора, когда из ряда положительных (возможно, и отрицательных) вариантов поведения выбирается наиболее оптимальный и социально (индивидуально) полезный. В таком случае юридический отказ выступает сущностной основой позитивного, целенаправленного функционирования и развития многообразно и постоянно эволюционирующих социальных контактов и связей, в том числе и в информационном пространстве. Юридический отказ переводит сущность информационной функции государства в практическую плоскость, позволяет государству не только развивать информационные технологии, но и эффективно управлять и регулировать возникающие и многообразно развивающиеся информационные отношения. Следует согласиться с А. Н. Васениной, отмечающей, что «сущность информационной функции заключается в создании и контроле информационного обмена (информационного рынка) внутри общества, определении параметров его внешних взаимодействий. Государство производит информацию и распространяет ее в дозируемых им объемах, что определяется характером соответствующего исторического периода и наличествующей властно-управленческой конъюнктурой» <4>. ——————————— <4> Васенина А. Н. Информационная функция современного Российского государства: Дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007. С. 33.
Общеизвестно, что государственная деятельность осуществляется посредством целенаправленного воздействия на общественное развитие, функционирование отдельных субъектов. Это воздействие производится с помощью различных методов, благодаря чему происходит индивидуализация связей между участниками информационных отношений. «Государство, — как справедливо подчеркивает И. Л. Бачило, — не инородное тело, а инструментарий, средство выбора адекватных приемов организационной дисциплины общества, как бы мы ни стремились автоматизировать и разрывать его на независимые и автономные структуры, выхватывать личность, отдельного человека из социальной среды и системы взаимных обязанностей, оставляя его наедине с самим собой» <5>. В данном ракурсе юридический отказ носит очевидный инструментально-обеспечительный характер. Так, согласно ст. 13 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <6> отказ в регистрации средства массовой информации возможен только по следующим основаниям: ——————————— <5> Бачило И. Л. Взаимодействие экономики и государства в условиях информатизации // Административно-правовое регулирование в сфере экологических отношений. М.: Академический правовой университет при ИГиП РАН, 2001. С. 13. <6> Российская газета. 1992. 8 февраля.
«1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение средств массовой информации в соответствии с настоящим Законом; 2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности; 3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 настоящего Закона; 4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации». Отказ в предоставлении информации не означает, что данная информация уничтожается или замалчивается. Отказ служит превентивным основанием для принятия более взвешенного решения, учитывающего все сопутствующие аспекты возникшей проблемы не только в субъективном, но и в первую очередь в объективном измерении. Так, согласно ч. 2 ст. 42 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ <7>, «если представленные заявителем в запросе о принятии предварительного решения сведения недостаточны для принятия предварительного решения, таможенный орган в течение 30 дней со дня получения такого запроса уведомляет заявителя о необходимости предоставления дополнительной информации и устанавливает срок для ее предоставления. При непредставлении дополнительной информации в установленный срок запрос о принятии предварительного решения отклоняется. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. С. 2066.
Отклонение запроса о принятии предварительного решения не препятствует повторному обращению заявителя с запросом о принятии предварительного решения при условии устранения причин, послуживших основанием для отклонения указанного запроса». Не влечет за собой отказ и приостановление сбора информации, ее накопление и анализ компетентными органами государственного механизма. Отказ в информации подразумевает ограничение (временное либо содержательное) ее распространения по кругу потребителей с целью недопущения использования информации как средства, наносящего ущерб непосредственно самим потребителям (неумышленное использование), так и инструмента воздействия на других субъектов (умышленная целенаправленность). Например, ст. 40 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <8> зафиксировала следующие основания отказа и отсрочки в предоставлении информации: «Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Уведомление об отказе вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации». ——————————— <8> Российская газета. 1992. 8 февраля.
Государство не только само создает информацию, но и контролирует процесс ее распространения в социуме. Нет нужды специально доказывать, что потеря контроля над этим сегментом социальной инфраструктуры чревата многими следствиями, а в общегосударственном, общенациональном смысле угрожает основам конституционного строя. Один из каналов обеспечения информационной безопасности — ограничение путем отказа в доступе к полной информации. В ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <9> заложены базовые принципы ограничения доступа к информации: ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (часть I). С. 3448.
«1. Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 2. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. 3. Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне. 4. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение. 5. Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации». Формируемый прежде всего усилиями государства информационный рынок позволяет всесторонне осветить то или иное событие, под различными углами зрения обозначить положительные и отрицательные моменты. Информационный рынок, как и любой иной, подразумевает обмен товарами, их производство и потребление, ценообразование, конкуренцию. Государство оказывает решающее влияние на ряд важнейших стадий информационного товарообмена, определяет круг участников путем допуска либо отказа в таковом. Одно из весомых предназначений юридического отказа заключается в том, что данный инструментарий позволяет поддерживать и укреплять правопорядок в информационном пространстве. Особая роль данного феномена заключается в обеспечении реализации и защиты определенного разряда прав и свобод гражданина — информационных прав и свобод. Однако есть здесь и другая сторона — защита и обеспечение нормального, поступательного функционирования органов государства. Главная потребность общества заключается в возможности получения объективной информации об условиях своей жизнедеятельности, о функционировании государства в целом и его составных частей, в том числе в межгосударственном пространстве. Между тем решение данной задачи не должно возводиться в абсолют, ибо в противном случае государственный механизм снизит свою регулятивную ценность, сконцентрировавшись лишь на предоставлении информации по многочисленным запросам граждан. В этом контексте юридический отказ позволяет оградить решение государством насущных социальных проблем от натиска частных (порой откровенно корыстных) обращений и жалоб. Думается, именно на это нацелен ряд правоположений Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступает в силу с 1 января 2010 г. <10>. В частности, ст. 20 Закона устанавливает основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: «1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если: ——————————— <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. С. 776.
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией; 3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос; 4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа; 5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией; 6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией». Роль юридического отказа в механизме реализации информационной функции определяется и тем, что данный инструментарий позволяет строить государственную деятельность на принципах планируемости и прогнозируемости, выступает залогом предотвращения хаотичности и неконтролируемости развития информационной сферы государства. Данный, без сомнения, институциональный общеправовой элемент позволяет в комплексе учитывать как прогрессивные, но и регрессные тенденции. Игнорирование всеми участниками информационного обмена механизма юридического отказа при реализации информационной функции приводит ко многим трудноразрешимым социальным проблемам. Государство, обеспечивая единое информационное пространство, добивается поступательного развития и прочности согласия между гражданами, когда их сближают общие взгляды, установки, информация. При этом своевременная коррекция путем вычленения из обширного информационного потока псевдоистинных, популистских идей и конструкций придает общественному сознанию характер массовой уверенности индивидов в высокой степени качества своих знаний, в реальной способности влиять на общественные процессы и принимать верные решения. К сожалению, многие действия, оказавшиеся впоследствии неверными, приведшими к обострению социальной напряженности и снижению доверия к государству (дольщики, финансовые пирамиды), являются следствием избытка рекламной эмоционально окрашенной информации, которой не было отказано в распространении по официальным информационным каналам. Юридический отказ имеет в качестве конечного результата достижение одной из важнейших целей бытия государственной власти — управление информационной сферой общества. Следует заметить, что не только правомерный отказ в предоставлении информации, но и запрет незаконного отказа в информировании управомоченных на ее получение субъектов позитивно дисциплинирует всех участников информационных отношений. Запрет незаконного отказа ярко иллюстрирует ч. 1 ст. 287 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ <11>, устанавливающая ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации: «1. Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, — наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет». ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. С. 2954.
Юридический отказ прочно входит в арсенал полномочий практически всех органов государства и должностных лиц, реализующих информационную функцию. Это сущностное направление деятельности всего механизма Российского государства, всей системы государственных органов, наделенных властно-принудительными полномочиями по управлению обществом. Без сомнения, информационная функция играет роль показателя состояния государственного режима, и это обусловлено в первую очередь принципом гласности и рядом иных демократических свобод. Такая индикация вполне наглядна и понятна каждому субъекту социального общения: чем ниже уровень информационной открытости, взаимозависимости и взаимосогласованности между отдельными компонентами государственного механизма, чем выше авторитарные устремления либо установки одного из звеньев к возвеличиванию собственной роли и значения, тем очевидней общий негативный диагноз для государственного организма. Однако подобную открытость не должны олицетворять вседозволенность и злоупотребления информацией. На пути предотвращения подобной негативной динамики должны функционировать эффективные институты и инструменты, среди которых особо выделяется юридический отказ, оперативно профилактирующие либо ограничивающие хаотичность развития в социальной среде информационных технологических новаций.
