(Чашин А. Н.) («Туризм: право и экономика», 2006, N 5)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РФ
А. Н. ЧАШИН
Чашин А. Н., первая Магаданская областная коллегия адвокатов, заместитель председателя президиума.
В различное время на территории Российской Федерации было создано и действовало несколько особых экономических зон. Об экономической сущности и пользе особых (свободных, специальных) экономических зон сказано и написано много <1>. Правовое регулирование их деятельности определялось рядом нормативных актов, среди которых могут быть упомянуты следующие. Так, Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» <2> (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 22 июля 2005 г.) регулирует отношения, возникающие при создании и функционировании Особой экономической зоны в Магаданской области с учетом ее специфического географического положения и значения для геополитических интересов Российской Федерации; Федеральный закон от 22 января 1996 г. N 13-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» <3> (с изменениями от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г., 8, 23 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.) определяет правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для национальных интересов Российской Федерации; Закон г. Москвы от 13 марта 2002 г. N 12 «О территориальной единице с особым статусом «Особая экономическая зона «Зеленоград» <4>, регламентировал деятельность территориально-промышленной зоны с особым статусом на базе предприятий электронной промышленности города Зеленограда (Особой зоны), образованной Постановлением Московской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 88 <5>; Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1549 «О социально-экономическом развитии Курильских островов» <6> (с изменениями от 14 марта 1996 г., 6 апреля 2000 г., 25 февраля 2003 г.), которым в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 мая 1991 г. N 1343-1 «О создании свободной экономической зоны «Сахалин» (СЭЗ «Сахалин»)» <7> постановлено объявить территорию в административных границах Северо-Курильского, Курильского и Южно-Курильского районов Сахалинской области особой экономической зоной (субзоной) «Курилы», функционирующей в рамках СЭЗ «Сахалин», и др. Кроме названных, особые экономические зоны создавались на территории Алтайского и Приморского краев, Читинской области, Кабардино-Балкарской Республики, Еврейской автономной области, Республике Дагестан. На сегодняшний момент реально функционируют две свободные экономические зоны: на территории Магаданской и Калининградской областей. Однако в начале 2005 г. Президентом РФ В. В. Путиным перед Правительством поставлена задача о разработке нормативной базы и запуске нескольких проектов свободных экономических зон в виде технополисов и технопарков с целью создания режима исключительного благоприятствования развитию высоких технологий в нашей стране. 22 июля 2005 г. принят Федеральный закон N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Данное направление деятельности государственной власти открывает новые перспективы для отечественной экономики с учетом накопленного мировым сообществом опыта. Повышенная актуальность данной проблематики привлекает внимание и отечественной юридической науки. ——————————— <1> См., напр.: Авдокушин Е. Ф. Международные экономические отношения. М.: ЮРИСТЪ, 1999. С. 160 — 180; Семенов К. А. Международные экономические отношения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 252 — 283; Игнатов В., Бутов В. Свободные экономические зоны. М., 1997; Леусский А. Экономика зон свободного предпринимательства. Л., 1991; Смородинская Н., Белова Г., Богачева О. и др. Свободные экономические зоны: Уроки мировой практики. М.: Находка, 1993; Платонова Н. Л. Свободные экономические зоны в Российской Федерации: Правовые проблемы создания и функционирования // Гражданин и право. 2001. N 5, 6; Носков И. Н. Еще раз о свободных экономических зонах // Законодательство. 1998. N 6; Он же. «Настоящие» российские свободные экономические зоны (Калининград, Находка, Калмыкия) // Законодательство. 1997. N 6; и пр. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 23. Ст. 2807. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 224. <4> Ведомости Московской Городской Думы. 2002. N 4. <5> Ведомости Московской Городской Думы. 1998. N 2. <6> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 50. Ст. 2974. <7> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 22. Ст. 793.
При анализе законодательства, регламентирующего порядок деятельности особых экономических зон, необходимо обратить внимание на то, что ныне действующие особые экономические зоны предполагают наличие льготного таможенного режима на их территории. Согласно ст. 75 Таможенного кодекса РФ свободная таможенная зона является таможенным режимом, при котором иностранные товары размещаются и используются в соответствующих территориальных границах без взимания таможенных пошлин, налогов, а также без применения к указанным товарам мер экономической политики, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта, в порядке, определяемом Таможенным кодексом. Однако следует ответить на один вопрос, являющийся основополагающим для деятельности особых экономических зон на территории нашей страны. Этот вопрос можно сформулировать следующим образом: имеются ли законные основания для организации и деятельности особых экономических зон в РФ с установлением таможенного режима, отличного от таможенного режима, действующего на остальной территории РФ? Наличие на территории ОЭЗ таможенного режима, отличного от таможенного режима, действующего на остальной территории РФ, предполагает и наличие таможенной границы, по одну сторону которой действует льготный таможенный режим, а по другую сторону — общий. Перемещение товаров через эту границу влечет определенные правовые и экономические последствия. Например, согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 104-ФЗ российские и иностранные товары, ввозимые участниками Особой экономической зоны на территорию Особой экономической зоны, ввозятся на территорию Особой экономической зоны, размещаются, используются на территории Особой экономической зоны и вывозятся с территории Особой экономической зоны в порядке и на условиях, которые установлены гл. 12 Таможенного кодекса Российской Федерации для таможенного режима свободной таможенной зоны с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом. Согласно ч. 4 ст. 6 ФЗ N 104-ФЗ при вывозе иностранных товаров, приобретаемых участниками Особой экономической зоны для собственных производственных нужд, с территории Магаданской области на остальную часть таможенной территории Российской Федерации и при их вывозе за пределы территории Российской Федерации указанные товары подлежат таможенному оформлению, а таможенные пошлины, налоги взимаются и меры экономической политики применяются в зависимости от происхождения товаров. Согласно ч. 7 ст. 37 Федерального закона N 116-ФЗ ввоз товаров на территорию Особой экономической зоны и вывоз с ее территории осуществляются с разрешения таможенных органов. Таким образом, создается ситуация, при которой на территории Российской Федерации, находящейся внутри единой государственной границы, фактически имеется в наличии множество локальных — таможенных границ особых экономических зон. Данное положение вещей входит в резкое противоречие со ст. 74 Конституции РФ, согласно которой на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Кроме того, в соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров. А деятельность существующих и планируемых особых экономических зон создает именно такие препятствия, причем не только в теории. Автор может привести множество примеров из практики, когда наличие таможенной границы явилось существенным препятствием для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Вот наиболее типичный пример. 28 августа 2002 г. Магаданской таможней возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования по факту нарушения гр-ном П. порядка пользования условно выпущенным транспортным средством, в отношении которого были предоставлены льготы по таможенным платежам по ст. 16.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Органы таможни установили следующее. 20 июля 2002 г. физическое лицо П. выехал за пределы ОЭЗ г. Магадана на автомобиле, оформленном в Магаданской таможне. 21 января 2002 г. владельцем автомобиля П. в Магаданскую таможню были внесены платежи, необходимые для разрешения на эксплуатацию транспортного средства за пределами административной границы г. Магадана по территории Магаданской области. При пересечении административной границы г. Магадана 20 июля 2002 г. в пункте пропуска ЗТК «Палатка» гр. П. было выдано удостоверение ввозимого транспортного средства с особой отметкой об условиях эксплуатации транспортного средства в пределах территории Магаданской области. 22 июля 2002 г. гр. П. был остановлен на указанном автомобиле на контрольно-пропускном пункте милиции «Артык», расположенном в пределах административной границы Республики Саха (Якутия). Как усматривается из материалов дела, 29 августа 2002 г. Магаданской таможней был наложен арест на автомобиль, принадлежащий гр. П. Таким образом, гр. П. выбыл из одного населенного пункта с территории Российской Федерации, проехал по территории Российской Федерации, прибыл в другой населенный пункт на территории Российской Федерации, гражданином которой он является и на территории которой действуют конституционные гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, отсутствия таможенных границ. То есть П. пользовался своим конституционным правом на свободное перемещение автомашины внутри территории той страны, в которой он проживает. В результате этих действий он привлекается к административной ответственности. Налицо неконституционность существующего положения вещей, при котором фактически на территории единого государства установлены различные таможенные границы, отличные по месту территориальной привязки от границы государственной, и ответ на поставленный в начале статьи вопрос может быть дан только отрицательный. Однако все ли так плохо? Ведь в мире многие государства используют в своей экономической деятельности преимущества особых экономических зон. Явными лидерами здесь являются США, КНР, Япония. Прибегнув к анализу текста конституций <8> указанных государств, мы не обнаружим в них положения, сходного по сути со ст. 8 и 74 Конституции РФ. То есть в указанных иностранных государствах конституционный запрет на установление таможенных границ отсутствует, что и делает возможным построение стройной нормативно-правовой базы для нормального функционирования различных видов особых экономических зон. Отечественный же законодатель включил в текст Конституции, которому не должен противоречить ни один внутригосударственный нормативно-правовой акт, положения об обеспечении экономического единства и запрет на установление таможенных границ. Причем необходимо отметить, что на момент принятия Конституции 1993 г. ряд особых экономических зон на территории РФ (РСФСР) уже действовал. Таким образом, в Конституции РФ содержится заведомо мертворожденное положение об обеспечении экономического единства и запрет на установление таможенных границ, которые не соблюдаются с момента принятия Основного Закона. ——————————— <8> Конституции зарубежных стран / Сост. В. Н. Дубровин. М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2001. С. 240 — 257, 407 — 441.
Выход из сложившейся ситуации можно осуществить тремя различными путями. Первый путь предполагает отмену либо видоизменение положений ст. 8, 74 Конституции РФ с учетом действия на территории России различных таможенных режимов и границ между ними. Второй путь предполагает отказ от практики использования в национальной экономике нашей страны особых экономических зон. Третий путь предполагает построение нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность особых экономических зон в соответствии с действующей Конституцией РФ. При выборе третьего пути отечественной экономике придется отказаться от блока внешнеторговых льгот, которые предполагает механизм функционирования особых экономических зон, однако остается большой спектр преимуществ, даваемых особыми экономическими зонами, включающий в себя налоговые, финансовые и административные льготы.
Подводя итоги, можно сделать следующие выводы. Действующее, в том числе новейшее, нормативно-правовое регулирование деятельности особых экономических зон на территории РФ находится в состоянии внутреннего противоречия. Реализация действующего законодательства об особых экономических зонах частично противоречит ряду конституционных положений. Существует несколько альтернативных путей выхода из сложившейся ситуации. В целом проблема неконституционности установления различных таможенных режимов и границ между ними является весьма актуальной в связи с высоким потенциалом блока внешнеторговых льгот при функционировании механизма особых экономических зон. Однако данная проблема до сегодняшнего дня не привлекала внимания специалистов, соответственно является абсолютно неизученной. На современном этапе развития законодательства об особых экономических зонах необходимо определить, экономически и юридически обосновать, а затем внедрить в жизнь наиболее оптимальный из предложенных автором путей выхода из сложившейся ситуации либо разработать иное, не обнаруженное нами, решение проблемы.
