(Марченко Р. А.) («Административное право и процесс», 2007, N 2)
ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р. А. МАРЧЕНКО
Марченко Р. А., старший научный сотрудник Академии ФСБ России.
Рыночные реформы, начатые в России в 90-е годы XX в., коренным образом изменили ее внешнеэкономическую политику. В целом за период с 1990 по 1995 г. завершилось формирование правовых основ системы государственного регулирования сферы внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД). Главными направлениями преобразования в этом направлении стали отмена государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность и переход к свободной торговле. В соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. (в ред. от 02.02.2006) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и Таможенным кодексом Российской Федерации (далее — ТК РФ) от 28 мая 2003 N 61-ФЗ (в ред. от 18.02.2006) в стране осуществляется таможенно-правовое регулирование внешней торговли. Основу этого регулирования образует таможенное дело, которое в соответствии с п. 2 ст. 1 ТК РФ представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Всю работу по организации таможенного дела в стране возглавляет Федеральная таможенная служба Российской Федерации, которая была образована в связи с реорганизацией ГТК России, произошедшей в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314. Являясь частью системы федеральных органов исполнительной власти, таможенные органы имеют статус правоохранительных органов и наделены правом осуществления оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и расследования таможенных преступлений <1>. ——————————— <1> К таможенным преступлениям относятся: — контрабанда (ст. 188 УК РФ); — незаконный экспорт технологий, научно-технической информации и услуг, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189 УК РФ); — невозвращение в Российскую Федерацию предметов художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран (ст. 190 УК РФ); — невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК РФ); — уклонение от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ).
Началом качественно нового этапа развития таможенного законодательства и правового регулирования сферы ВЭД послужило принятие в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ, который отразил концептуально новое видение не только таможенного дела в целом, но и роль таможенных органов в его непосредственном осуществлении. Анализ действующих в сфере внешней торговли правовых норм административного, таможенного, валютного, бюджетного, налогового и уголовного законодательства, регулирующих порядок осуществления государственного контроля за международным товарообменом и привлечения к ответственности за противоправные деяния в этой сфере, позволяет прийти к выводу о том, что наиболее эффективным средством правового регулирования общественных отношений, возникающих при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, является административно-правовой режим обеспечения таможенного дела. Необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере внешней торговли через призму административно-правового режима обусловлена следующим: во-первых, режимное регулирование в сфере таможенного дела создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в сфере внешней торговли, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования таможенных органов. Во-вторых, публичное управление в сфере таможенного дела в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима обеспечения таможенного дела. Это позволит эффективно организовывать деятельность таможенных органов, органов Федеральной службы безопасности и иных федеральных органов исполнительной власти в русле их компетенции в сфере таможенного дела. В-третьих, в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела субъекты таможенных правоотношений (хозяйствующие субъекты, граждане, федеральные органы исполнительной власти, таможенные брокеры, таможенные перевозчики и др.) имеют возможность для эффективного взаимодействия между собой, так как заранее знают легальное русло действий каждого из них, что способствует уменьшению произвола и беззакония в режимной сфере. В-четвертых, административно-правовой режим обеспечения таможенного дела позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед таможенными органами и органами Федеральной службы безопасности, так и перед иными федеральными органами исполнительной власти в сфере внешней торговли при перемещении предметов таможенного контроля <2> через таможенную границу, органично соединяя их с различного рода политическими, экономическими, специальными и информационными мерами. ——————————— <2> В соответствии с Таможенным кодексом РФ предметами таможенного контроля выступает то, на что непосредственно направлена проверочная деятельность таможенных органов, а именно: товары и транспортные средства (ст. 370 — 374 ТК РФ); документы и сведения (ст. 367 ТК РФ; ст. 369 ТК РФ; ст. 376 ТК РФ); средства таможенной идентификации (п. 5 ст. 83 ТК РФ; п. 1 ст. 390 ТК РФ); объекты авторского права и смежных прав (ст. 393 — 400 ТК РФ); товарные знаки и знаки обслуживания (п. 1 ст. 393 ТК РФ); наименование мест происхождения товаров (п. 1 ст. 393).
В силу направленности рассматриваемого административно-правового режима на обеспечение таможенно-правового регулирования внешней торговли и защиту национальной экономики государства автор предлагает назвать данный режим административно-правовым режимом обеспечения таможенного дела. По мнению автора, такого рода подход позволит комплексно подойти к проблеме таможенного регулирования внешнеторговой деятельности в государстве. С нашей точки зрения, административно-правовой режим обеспечения таможенного дела является категорией, производной от таких категорий, как «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим». При формулировании понятия «административно-правовой режим обеспечения таможенного дела» автор использовал методологический подход к изучению частного, которым в рассматриваемом случае выступает административно-правовой режим обеспечения таможенного дела, через общее, лежащее в основе раскрытия любого понятия. Общими к понятию «административно-правовой режим обеспечения таможенного дела» являются понятия «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим», между которыми существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного. В юридической литературе понятие «режим» появилось в научном обороте в начале 60-х годов XX века. Анализ научных работ позволяет утверждать, что изначально под понятием «режим» в правовом контексте учеными понимались абсолютно различные правовые категории: «законность», «порядок», «социальный режим». Постепенно к 80-м годам XX века произошло общетеоретическое осмысление категории «режим» применительно к правовой действительности <3> и сформировалась научная концепция правового режима, в рамках которой были изучены юридическая природа, сущность и содержание правового режима. ——————————— <3> См.: Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование // XXVII съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 34 — 39.
Анализируя многообразные виды правовых режимов, сложившиеся в различных отраслях права, ученые предпринимали попытки к выявлению и обобщению их особенностей, характерных черт, наполняющих содержанием это сложное правовое явление. Вместе с тем, опираясь в своих исследованиях на философский метод восхождения от конкретного к абстрактному, ученые приходили к различным выводам <4>, которые подготовили почву для дальнейшего исследования категории «правовой режим». ——————————— <4> Например: Морозова Л. А. видела в правовом режиме «результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений» (Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123). Исаков В. Б. указывал, что правовым режимом необходимо считать социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств (Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М.: Юрид. лит., 1987. С. 259).
На сегодняшний день в юридической литературе широкое распространение и признание получило толкование понятия «правовой режим», предложенное известным ученым — теоретиком права С. С. Алексеевым в работе «Общие дозволения и общие запреты в советском праве». В этой работе, а также в учебной литературе правовой режим определяется С. С. Алексеевым как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность правового регулирования <5>. Такой подход получил широкое распространение в современных научных исследованиях. Именно как порядок регулирования правовой режим трактуется в работах В. А. Горленко, О. С. Родионова, В. Б. Рушайло, С. С. Маиляна, Э. Ф. Шамсумовой и др. <6>. ——————————— <5> См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 243; Общие дозволения и запреты в советском праве. М., 1989. <6> См.: Горленко В. А. Режим правового регулирования (теоретико-прикладной аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002; Родионов О. С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М., 2000; Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ, 2002 и др.
Из анализа юридической литературы, посвященной проблемам правового режима, видно, что он является многогранной правовой категорией. Такие ученые, как С. С. Алексеев, В. А. Морозова, В. Б. Исаков, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов, рассматривают правовой режим в качестве определенной совокупности правовых средств <7>. ——————————— <7> См., напр.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 171; Морозова Л. А. Указ. раб.; Исаков В. Б. Указ. раб.; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2002. С. 422.
А. В. Малько определяет правовой режим как специальный вид правового регулирования, который представляет собой своеобразный комплекс мер, выраженный в правовых стимулах и правовых ограничениях <8>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <8> Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 744.
И. С. Розанов подходил к рассмотрению правового режима как к совокупности правовых и организационно-технических мер <9>. ——————————— <9> Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 84.
При разработке понятия административно-правового режима обеспечения таможенного дела необходимо исходить из того, что в юридической литературе вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений. Самое основное, что характеризует любой административно-правовой режим, — это узконаправленный характер его правового регулирования. Предметом правового регулирования административно-правового режима обеспечения таможенного дела выступают общественные отношения, возникающие в сфере таможенного дела как в связи с установлением определенного порядка перемещения предметов таможенного контроля через таможенную границу Российской Федерации, так и в связи с соответствующей регламентацией поведения лиц в сфере общественных отношений, урегулированных таможенно-правовыми нормами. В качестве одного из основных источников возникновения таможенно-правовых отношений в подп. 7 п. 1 ст. 11 ТК РФ законодатель называет перемещение через таможенную границу товаров и (или) транспортных средств, под которым понимается совершение действий по ввозу на таможенную территорию или вывозу с этой территории товаров и (или) транспортных средств любым способом. На сегодняшний день проблема административно-правовых режимов с научно-практической точки зрения, основанной на анализе норм действующего административного законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти, получила свое развитие работах В. В. Ласточкина, И. С. Розанова, В. Б. Рушайло и др. Анализ основных подходов, сложившихся в административном праве к определению термина «административно-правовой режим», позволяет сделать следующие выводы. Первый. Основу общегосударственной системы мер обеспечения безопасности государства образуют административно-правовые режимы, установленные в Российской Федерации федеральными органами государственной власти в различных сферах жизнедеятельности страны с целью обеспечения порядка реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также порядка деятельности государственных, негосударственных и общественных органов, объединений, предприятий, учреждений и организаций, который бы отвечал интересам обеспечения безопасности Российской Федерации и охраны общественного порядка на том или ином участке государственного управления. Второй. Именно административно-правовые режимы являются механизмами реализации в определенной своей части конкретных законов и подзаконных нормативных правовых актов, препятствующих совершению конкретных преступлений в режимной сфере. Третий. Административно-правовые режимы выступают в качестве определенной «сигнальной» системы, нарушение которой является первичной информацией о возможном преступлении, требующей соответствующих ответных действий со стороны правоохранительных органов, задействованных в сфере борьбы с различного рода преступлениями: ФСБ России, ФТС России, МВД России, ФНС России, ФСНК России и др. Четвертый. В настоящее время качественно изменилось само режимное регулирование, кардинальным образом переориентированное на создание необходимых условий для развития демократии и социально справедливого государства, защиту интересов личности и общества. Необходимость института административно-правового режима обусловливается прежде всего обеспечением интересов общественной безопасности и безопасности государства в целом, подверженной воздействию внешних и внутренних угроз. В связи с чем государство вынуждено принимать соответствующие меры по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, среди которых важное место занимают режимные мероприятия, предусмотренные рамками того или иного административно-правового режима. Автор разделяет точку зрения Ю. А. Тихомирова относительно того, что административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния <10>. ——————————— <10> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402.
Исходя из административно-правовой природы таможенного дела, можно предложить следующее определение административно-правового режима обеспечения таможенного дела. Административно-правовой режим обеспечения таможенного дела представляет собой совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок перемещения через таможенную границу Российской Федерации предметов таможенного контроля, а также соответствующее поведение лиц в сфере общественных отношений, урегулированных таможенно-правовыми нормами в целях обеспечения безопасности государства. По своему целевому назначению данный режим относится к функциональным административно-правовым режимам и устанавливается для реализации функциональных обязанностей органов ФТС России в области таможенного дела с основной целью: обеспечение функций государственного управления в сфере таможенного дела. Ограниченность рамками статьи не позволяет рассмотреть ряд аспектов, связанных с анализом структуры и особенностей административно-правового режима обеспечения таможенного дела. Сложность, многоаспектность и неразработанность в науке и практике административно-правового режима обеспечения таможенного дела требуют своего дальнейшего изучения, поэтому точка зрения автора, получившая изложение в данной статье, отражает один из возможных подходов к разработке указанной проблемы. Написание данной статьи является приглашением заинтересованных специалистов и ученых к обсуждению.
