(Орехова С. Р.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 10)
КООРДИНАЦИЯ КАК МЕТОД ОРГАНИЗАЦИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С. Р. ОРЕХОВА
Орехова С. Р., студентка 4-го курса юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Решение многих (если не большинства) возникающих в федеративном государстве задач невозможно без активного согласования воль и действий федерации и субъектов. Представляется некорректным видеть главную цель субъектов в простом проведении в жизнь законов, принимаемых центром. Такая логика приводит к неправильному пониманию смысла ст. 5 Конституции Российской Федерации, которая говорит о том, что федеративное устройство основано в том числе на «разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В. Е. Чиркин справедливо отмечает, что «суть федерации — проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов» <1>. Таким образом, такое разделение государственной власти является самым важным признаком федерации. В. А. Черепанов отмечает, что, однако, под федерацией понимается не любое разделение государственной власти <2>. Обеспечивая единство и целостность государства, при этом необходимо осуществлять сотрудничество и согласование интересов различных уровней власти. ——————————— <1> Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. N 10. <2> См.: Черепанов В. А. О понятии и моделях Федерации // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Приложение. 2003. N 7.
Отнеся определенный перечень вопросов к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель, видимо, имел в виду невозможность или неудобство их решения только Федерацией или каждым отдельно взятым субъектом в отдельности. Вообще слово «совместный» в соответствии с Толковым словарем русского языка Ушакова означает «существующий, происходящий или осуществляемый вместе с кем-нибудь, общий». Выделяя сферу совместного ведения, мы говорим о сфере общей деятельности, совместного принятия решений, совместной ответственности. При этом общая деятельность не обязательно означает, что федерация и субъекты берутся за руки и «одной общей лопатой копают один огород». Варианты общей деятельности разнообразны, она может иметь разную, подчас достаточно сложную структуру, в которой каждый имеет свою собственную зону ответственности, свой интерес, свои возможности для реализации стоящих перед ним задач. Смысл в том, что, объединяясь, субъекты этой деятельности могут достичь несоизмеримо большего, нежели просто претворения в жизнь своего интереса. Однако высокая эффективность может быть достигнута только в том случае, если будут существовать взаимосвязи, помогающие субъектам общей деятельности ориентироваться, подстраиваться, организовываться. Избежать беспорядочных действий помогает метод координации — такого взаимодействия, при котором субъекты, осознавая себя системой, приводят свою деятельность в соответствие с волей и деятельностью остальных и достигают реализации своего интереса путем выполнения общей задачи. Невозможно координировать тех и координироваться с теми, кто не обладает возможностью выбора варианта поведения или не осознает себя субъектом деятельности. Никто не координирует животных — их дрессируют, на них охотятся, их пасут. Во взаимодействии же с людьми даже на бытовом уровне приходится обращаться к согласованию воль и затем к деятельности как порождению этих воль. Вот почему важен элемент суверенной воли — субъект прежде всего должен хотеть деятельности и/или соглашаться на ее осуществление. Именно координация позволяет, не посягая на единство и целостность государства, успешно решать и общие, и региональные задачи, не способствуя сепаратизму, соблюдать конституционные права субъектов Федерации. Координация, таким образом, не есть просто сотрудничество сторон. Это направленное взаимное воздействие разрозненных до определенного времени элементов. Напрашивается вывод о том, что федеративные отношения в основном (не скажу — во всем) и есть отношения координации. То есть координация является не просто методом их организации, но основной их составляющей. Интересным видится вопрос о том, может ли субъект Федерации осуществлять координацию в отношении всей Федерации. Касательно предметов ведения Российской Федерации ответ представляется однозначно отрицательным, и это логично с той точки зрения, что Федерация здесь обладает всей полнотой государственной власти. Говоря же о предметах совместного ведения, такой категоричности придерживаться не стоит <3>. ——————————— <3> См., например: Черепанов В. А. О договорном регулировании федеративных отношений // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Приложение. 2003. N 3.
Вообще выполнение субъектом на своей территории роли координирующего центра вполне реально, и это означает организацию выполнения задач Федерации. При этом субъекту могут передаваться дополнительно полномочия и финансовые средства, что дает дополнительные возможности. В качестве примера можно привести выделение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, в том числе автомобильных дорог в поселениях (Постановление Правительства Российской Федерации от 9 июня 2007 г. N 358) <4>. В Постановлении говорится об автомобильных дорогах регионального, межмуниципального и местного значения, но помощь производится из федерального бюджета на основании соглашения между Федеральным дорожным агентством и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. То есть в данном случае Федерация влияет на развитие инфраструктуры субъектов, выделяя средства для этого, стимулируя его. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 июня 2007 г. N 358 // Российская газета. 2007. 19 июня.
Однако, несомненно, выполнение задач Федерации вместо нее под ее контролем — это не координация ее деятельности. Часть 3 ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. То есть механизм волевого воздействия субъекта на Федерацию с целью инициирования какой-то ее деятельности существует, но необходимо согласие Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» <5> ставит еще и другой вопрос: является ли согласование кандидатур на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти субъектом Федерации элементом координации? Думается, что изначально это, скорее, попытка избежать возможных разногласий на последующем этапе — этапе организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов министерств и ведомств, перечисленных в данном Указе. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в данном случае (что вполне соответствует правилам человеческого общежития) не ставится сразу перед фактом, а имеет возможность дважды отклонить предложенные ему кандидатуры. Однако после этого федеральный министр может принять решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти без согласования, что является его неоспоримым решением. Согласительных процедур указом не предусмотрено, а ведь именно с органами государственной власти субъекта Федерации (в том числе с главой субъекта Федерации) руководителю территориального органа федерального органа исполнительной власти придется осуществлять взаимодействие, и его эффективность во многом будет зависеть от сложившихся между ними межличностных отношений. О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием этого решения информирует соответственно либо Президента РФ, либо Правительство РФ, а главе субъекта Федерации возможность поднять вопрос на уровень Правительства РФ или Президента РФ не предоставлена. Таким образом, воля главы субъекта Федерации просто может не учитываться при решении таких кадровых вопросов, что свидетельствует не о применении метода координации, а о принуждении. ——————————— <5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2005. 8 июля.
Хотя в ст. 72 Конституции РФ только два раза встречается слово «координация» («координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение» и «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации»), это вовсе не означает, что отношения в других сферах взаимодействия должны быть построены на основе каких-то других принципов. Однако, что примечательно, даже там, где понятие координации непосредственно употребляется, говорить о разумном управленческом процессе не всегда возможно. Скорее, налицо диктат федеральной власти. Возьмем простой пример: Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» <6>. В ст. 1 в качестве правовой базы для осуществления указывается и федеральное законодательство, но о законодательстве субъектов не говорится ни слова. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.
Далее в ч. 1 ст. 4 Закон говорит о том, что «проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемого органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости — и в другие федеральные органы исполнительной власти». Каждый конкретный случай рассматривается отдельно Министерством иностранных дел РФ, которое (как и другие федеральные органы исполнительной власти) информирует орган государственной власти субъекта Российской Федерации о результатах рассмотрения проекта соглашения. При этом Законом не установлены критерии, по которым может оцениваться проект подобного соглашения. Непонятно, только ли это законность, или это еще и представления МИДа о целесообразности такого соглашения. Формально данный Федеральный закон устанавливает «общий порядок координации» международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Однако анализ норм позволяет прийти к выводу о том, что субъекты наделены в этой сфере невероятно малым количеством прав, а каждому мизерному праву соответствует существенная обязанность перед Федерацией. Покажем это в виде сравнительной таблицы:
Право субъекта РФ Обязанность субъекта РФ
Право на ведение переговоров (ст. 2) Обязанность заблаговременно уведомлять соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры (ч. 1 ст. 3)
Органы государственной власти а) учет необходимости согласования субъектов РФ определяют процедуру проектов соглашений (ч. 2 ст. 3); б) заключения соглашения об обязанность соблюдать федеральное осуществлении международных и законодательство о пределах внешнеэкономических связей (ч. 2 предоставленных им полномочий (ч. 1 ст. 3) ст. 1)
Право открывать свои Необходимо согласование с представительства, давать разрешения Министерством иностранных дел РФ на открытие на территории данного (ч. 1 ст. 10) субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств (ч. 1 ст. 10)
Кроме того, установлено право федеральных органов исполнительной власти получать информацию о проводимых мероприятиях, давать свои предложения и рекомендации (ч. 2 ст. 11), зато в соответствии со ст. 8 ответственность эти органы ни за что не несут, если только соглашение не заключено с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ (и это понятно, так как здесь начинается сфера внешней политики государства) либо по конкретному соглашению имеются официальные гарантии Правительства РФ. Новое звучание эти положения получают в связи с введением нового порядка занятия должностей глав субъектов Федерации. Исполняя данные ему «предложения и рекомендации», глава субъекта Федерации отвечает за их последствия. Не исполняя их (по разумным, а не «сепаратистским» убеждениям), он может быть отстранен от должности как «не оправдывающий доверие» Президента РФ. Бесспорно, данные отношения не всегда охватываются правом, что, в общем, и не нужно, однако необходимо учитывать возможность ситуации, когда глава субъекта будет просто послушным исполнителем чужой воли, а не представителем интереса субъекта (и соответственно его граждан) в отношениях с федеральной властью. Возвращаясь к рассматриваемому Федеральному закону, отмечаем, что субъекты обладают лишь правом инициации своих внешнеэкономических и международных связей, в остальном же присутствует тотальный контроль со стороны федеральных органов власти. Думается, сложившаяся ситуация в некоторой степени противоречит самой сути федеративного государства и демонстрирует невладение власти искусством управления в самом широком его понимании. Стоит отметить, что Конституцией РФ предусмотрены механизмы для координации законодательной деятельности. Часть 2 ст. 95 гласит: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Норма, позволяющая при разумном ее применении учитывать интересы субъектов на законодательном уровне, допускать их до решения общих вопросов. Однако вышеупомянутая реформа, превратившая глав субъектов в назначенцев (а органы исполнительной власти субъектов, понятно, находятся под их непосредственным руководством), может ставить под сомнение то позитивное, что заложено в данной статье. Касаясь исполнительной власти, следует отметить дефектность существующей системы. Все административные реформы в конечном итоге сводятся к банальному переразделу полномочий, а не поиску путей совершенствования механизмов совместной деятельности. Органы исполнительной власти РФ и исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют, это бесспорно. Однако это взаимодействие часто носит неправовой характер, а оттого имеет бессистемную природу. Нет четких однообразных правил, по которым Федерация может организовывать работу субъектов, а субъекты — делать предложения и отстаивать свои интересы <7>. Возможно, вариантом решения данной проблемы может быть выведение предметов совместного ведения в сферу деятельности структуры неких совместно образуемых органов, основанных не на единоначалии, а на коллегиальности, где Федерация и субъекты смогут за круглым столом решать вопросы, именуемые общими. Возможно, необходимо введение представителей субъектов в федеральные органы исполнительной власти или же разработка согласительных процедур для учета мнений и интересов всех сторон федеративных отношений. ——————————— <7> Об этом также см.: Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7.
Решение этой проблемы может, в частности, заключаться в сочетании функционального и территориального принципов. В качестве модели для мысленного эксперимента можно взять Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Существующая ныне структура дает возможность субъектам Федерации лишь обращаться в Министерство (точнее — в его департаменты), а последние обязаны рассматривать эти обращения. При этом Министерству так или иначе приходится взаимодействовать с субъектами РФ. Например, оно в соответствии с поручением Президента РФ от 10 февраля 2006 г. N ПР-194 организовало работу по подписанию соглашений о взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ по реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Как сообщила пресс-служба Министерства, по состоянию на 20 февраля 2006 г. Минздравсоцразвития РФ заключило соглашения со всеми субъектами Российской Федерации, а также с городом Байконур — всего 89 соглашений <8>. Соглашения предусматривают разграничение полномочий и определение мер ответственности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. ——————————— <8> Источник — официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития: http://www. mzsrrf. ru/prreleases/271.html.
Для того чтобы не приходилось каждый раз проделывать такую колоссальную работу, можно представителей от субъектов Федерации включать в работу Министерства следующим образом. Непосредственно в его структуре (в подчинении Министра) создается территориальная коллегия, состоящая из семи территориальных групп. Каждая группа объединяет субъекты в соответствии с делением территории РФ на федеральные округа (в общем-то, это деление в нашем случае произвольно, но достаточно удобно). Группы возглавляют главы, определяемые соответствующими субъектами Федерации по договоренности. В группах существуют отделы по вопросам отдельного субъекта. Отдел каждого субъекта Федерации назначается субъектом в порядке, определяемом им (субъектом) самим. Департаменты и территориальная коллегия работают в тесной взаимосвязи. Каждое решение разрабатывается совместно специалистами из территориальных групп и специалистами соответствующих департаментов. Для принятия решения образуется общая коллегия, в состав которой входят министр, главы всех департаментов, главы всех территориальных групп. Решение принимается большинством голосов. Важно обеспечить возможность голосования на паритетной основе — так, чтобы семь голосов глав территориальных групп не блокировались изначально превосходящим числом голосов глав департаментов. Решение, принятое на Комиссии, обязательно к утверждению министром. Особую роль могут играть Правовой и Финансово-экономический департаменты. Первый контролирует законность принимаемых решений, сотрудничает со всеми департаментами, территориальными группами и отделами. Функции второго расширяются за счет того, что речь идет уже не только о средствах федерального бюджета, но и о средствах бюджетов субъектов Федерации. Разумеется, необходима система гарантий для субъектов-доноров, защищающая их от того, что их средства будут потрачены в нарушение их прав <9>. Необходима, несомненно, не только внутриведомственная, но и внешняя система контроля. Это порождает здоровую конкуренцию между органами, стимулирует их к более эффективной работе. ——————————— <9> См., например: Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2(51).
Конечно, такая система не может быть типовой, служить образцом. Специфика некоторых государственных функций, их разнообразие не дают возможности для выработки однообразных путей их реализации. Другим вариантом решения стоящей перед нами задачи может быть введение обязанности федеральных министерств при издании своих актов проводить процедуру их согласования с субъектами Федерации, а при регистрации актов в Министерстве юстиции РФ предоставлять пакет мнений субъектов РФ. При этом Минюсту РФ придется проверять акты не только на законность, но и на соответствие требованиям последних. Так или иначе, необходимо введение категории согласования во всех сферах, касающихся предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Думается, это позволит по-новому смотреть на их отношения, укреплять «вертикаль власти», не подрывая основ федеративного государства, эффективно взаимодействовать для общего блага.
