(Дораев М. Г.) («Безопасность бизнеса», 2011, N 2)
ОТСУТСТВИЕ УГРОЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК УСЛОВИЕ ДОПУСКА ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
М. Г. ДОРАЕВ
Дораев М. Г., руководитель направления по активам стран СНГ юридического департамента ОАО «Атомредметзолото».
На протяжении десятилетий мировой инвестиционный процесс сопровождался идейным противостоянием между государствами-экспортерами и реципиентами иностранных инвестиций, в рамках которого повсеместно насаждавшимся западными странами взглядам о необходимости повсеместной либерализации порядка допуска иностранных инвесторов в национальные экономики противостояла жесткая контраргументация развивающихся стран, на территории которых размещали основные объекты инвестирования. Подобное противостояние вполне объяснимо, поскольку кроме благотворного влияния на экономическое развитие государств-реципиентов иностранные инвестиции являются мощным средством вмешательства третьих стран в экономический суверенитет такого государства <1>. Особенное беспокойство государств-реципиентов иностранных инвестиций вызвала глобальная инвестиционная экспансия транснациональных корпораций, зачастую контролирующих экономические ресурсы, значительно превышающие доступные отдельным странам. ——————————— <1> См., напр.: Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс (академический курс): Учебник. М., 2004. С. 22 — 27.
Вместе с тем в условиях усиливающейся глобализации и экономического доминирования государств-экспортеров иностранных инвестиций возражения стран-реципиентов против мировой инвестиционной либерализации до недавнего времени не оказывали существенного влияния на мировые тенденции в инвестиционной сфере. Ситуация в корне переменилась в последнее десятилетие, по итогам которого можно констатировать, что произошла переоценка концепции открытости экономик на международном и национальных уровнях правового регулирования инвестиций. Так, по данным Конференции ООН по торговле и развитию, в период 1992 — 2002 гг. всего 6% всех изменений в национальном регулировании иностранных инвестиций в мире были направлены на ужесточение инвестиционного климата, в то время как между 2005 и 2007 гг. эта цифра достигла 21%. В Латинской Америке, например, около 60% всех нормативных изменений в отношении иностранных инвестиций в 2007 г. являлись неблагоприятными по отношению к иностранным инвесторам <2>. ——————————— <2> Sauvant, Karl P. Beware of FDI Protectionism // Project Syndicate. 2009 (URL: www. project-syndicate. org).
В числе ключевых причин произошедших перемен можно назвать: — рост стоимости природных ресурсов, позволивший многим развивающимся странам реализовывать так называемую политику «ресурсного или сырьевого национализма» <3>; ——————————— <3> Подробнее см.: Дораев М., Кряжевских К. Сырьевой национализм: тенденции правового регулирования в России и иностранных государствах // Корпоративный юрист. N 5. 2009. С. 15 — 16; Partlett, William. Enforcing Oil and Gas Contracts Without Courts: Reputational Constraints on Resource Nationalism in Russia and Azerbaijan // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. N. 1 (Winter 2010). P. 74 — 93.
— рост объема иностранных инвестиций в экономики бывших стран-экспортеров инвестиций, вызвавших в западных странах серьезное беспокойство и введение заслонов для инвестиций из Китая, России и стран Ближнего Востока <4>; ——————————— <4> Например, в 2008 г. китайские транснациональные компании направили на поглощение компаний за границей 46 млрд. долл., что на 64,4% больше, чем в 2007 г. (подробнее см.: Глобальная экспансия транснациональных корпораций России и Китая: адаптация в условиях кризиса. Институт исследования быстроразвивающихся рынков Сколково. М., 2009. С. 8 (URL: http://www. skolkovo. ru/images/stories/book/SIEMS_Monthly_Brief-ing_2009-05_rus. pdf).
— формирование во многих странах так называемых фондов национального благосостояния (sovereign wealth funds), аккумулирующих значительные финансовые ресурсы и используемых для финансирования государственных инвестиционных программ (например, Стабилизационный фонд Российской Федерации, инвестиционные фонды Катара, Кувейта, Абу-Даби и т. д.). Поскольку современные глобализационные процессы в мировой экономике (соглашения по вхождению в состав ВТО, ГАТТ, НАФТА, ЕС и др.) во многом ограничили применение традиционных таможенно-тарифных мер защиты национальной экономики, многие государства были вынуждены разрабатывать новые механизмы, позволяющие эффективно контролировать иностранные инвестиции в важнейшие отрасли экономики. В качестве стандартного решения законодатели многих стран избрали проверку на отсутствие угрозы национальной безопасности (national security test) в качестве условия допуска иностранных инвестиций в национальную экономику. Примером введения подобных ограничений стали поправки 2009 г. в Закон об иностранных инвестициях Канады (Investment Canada Act), законодательство Казахстана о приоритетном праве государства при отчуждении прав недропользования и стратегических объектов и др. Таким образом, принятие в 2008 г. Федерального закона N 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» <5> (далее — Закон об инвестициях в хозяйственные общества стратегического значения) явилось лишь отражением общемировой тенденции. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 1940.
Особенностью подхода, избранного большинством западных законодателей, стало отсутствие четкого нормативного определения «национальной безопасности» и «угроз национальной безопасности», выступающих критериями разрешения допуска соответствующих иностранных инвестиций в экономику этих стран. При этом в большинстве случаев национальная безопасность рассматривается в очень узком смысле — как сфера обороны и государственной безопасности <6>, что коррелирует с подходом российского законодателя, ограничившего проверку иностранных инвестиций лишь оценкой угроз в сфере экономической и оборонно-промышленной безопасности. ——————————— <6> См.: Алехнович С. О. К вопросу об изменении подходов к теории и практике национальной безопасности // Международное публичное и частное право. 2007. N 4. С. 25 — 28.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <7> (далее — Стратегия национальной безопасности), национальная безопасность определена достаточно широко — это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. ——————————— <7> Российская газета. 19.05.2009. N 4912 (88).
При оценке нормативного определения национальной безопасности необходимо исходить из того, что Стратегия национальной безопасности, по сути, является декларативным изложением ключевых направлений государственной политики Российской Федерации по обеспечению безопасности, которая и определяет государственное регулирование в этой области. Возможность гибкого изменения государственной политики является гарантией оперативного реагирования на внешние и внутренние политические и социально-экономические угрозы, в том числе в сфере иностранных инвестиций. В п. 1 ст. 3 Закона об инвестициях в хозяйственные общества стратегического значения угроза обороне страны и безопасности государства определяется как совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и (или) государства, что полностью совпадет с определением угрозы безопасности, приведенной в ст. 3 Закона Российской Федерации «О безопасности». Другое определение содержится в Стратегии национальной безопасности России, где угроза национальной безопасности понимается как прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Рассмотрение угрозы национальной безопасности с точки зрения ее динамической характеристики — возможности нанесения ущерба (риска) позволяет через величину риска количественно оценивать вероятность полной или частичной реализации соответствующей угрозы. В целях совершенствования процедуры предварительного согласования сделок или установления контроля иностранного инвестора предлагается следующее. Предусмотреть обязательную экспертную оценку вероятности реализации выявленных угроз национальной безопасности. Разработать и утвердить на подзаконном уровне методику выявления угроз обороне страны и безопасности государства при совершении сделок либо установления контроля иностранного инвестора над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение (методика должна содержать перечень индикативных критериев, учитываемых правоприменительными органами при определении угрозы национальной безопасности). Предусмотреть обязательную оценку экономического и социального эффекта проверяемых иностранных инвестиций, который по своему значению может уравновесить возможные негативные последствия в сфере национальной безопасности.
