Развитие внешнеэкономической деятельности российских предпринимателей активизирует работу органов власти по усовершенствованию нормативно-правовой базы таможенного дела. В настоящее время происходят серьезные изменения в общей массе подзаконных актов, издаваемых органами, уполномоченными в области таможенного дела. Федеральная таможенная служба Российской Федерации (далее — ФТС РФ) проводит ревизию приказов Государственного таможенного комитета Российской Федерации (далее — ГТК РФ), в ходе которой огромное количество этих документов либо утрачивает силу, либо изменяет редакцию. Если обратиться к данным электронной информационной системы «КонсультантПлюс», то можно убедиться, что на сегодняшний день утратили силу более 60% всех приказов ГТК РФ, действовавших в прошлом году. При этом пропорционально растет число приказов ФТС РФ, регулирующих таможенные правоотношения. Думается, что для целей рационального и эффективного обновления нормативной базы таможенного дела будет целесообразным провести обзор основных недостатков, имевших и/или имеющих место в нормотворческой (и практической) деятельности таможенных органов Российской Федерации. В первую очередь следует выделить основные проблемные моменты, негативно влияющие на качество нормативных документов и/или на деятельность таможенных органов. 1. Некоторые приказы ГТК РФ содержали невыполнимые или чрезмерно завышенные требования. В результате положения подобных приказов вообще не могли быть применены на практике или являлись для подвластных субъектов лишними и бесполезными денежными затратами. В качестве примера приведем Приказ ГТК РФ от 7 августа 2001 г. N 765 «О таможенном режиме перемещения припасов, установленных Постановлением Правительства РФ от 9 июля 2001 г. N 524» <*>. Буквальное исполнение требований данного приказа было невозможно по объективным причинам. В результате могла сложиться ситуация, при которой международное воздушное сообщение России было бы парализовано <**>. Серьезных последствий удалось избежать только путем направления в таможенные органы Российской Федерации письма ГТК РФ от 22 октября 2001 г. N 01-06/42384, в соответствии с которым этот приказ не применялся с даты его вступления в силу. ——————————— <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 39. <**> Подробнее см.: Чермянинов Д. В. Проблемы грузовых перевозок на авиатранспорте // Транспортное право. 2002. N 1. С. 14.
В качестве примера явно излишних требований, предъявляемых к предпринимателям в области таможенного дела, приведем п. 9 «а» Положения о складах временного хранения <*>, согласно которому владелец склада временного хранения (далее — СВХ) был обязан обеспечить свой склад техническими средствами таможенного контроля делящихся и радиоактивных материалов, количество и тип которых таможня устанавливала самостоятельно. ——————————— <*> См.: Приказ ГТК РФ от 10 ноября 2000 г. N 1013 «Об утверждении Положения о складах временного хранения» // Российская газета. 2001. 13 января.
Очевидно, что в целях обеспечения радиационной безопасности Российской Федерации либо для предотвращения вывоза с ее территории источников радиации необходимо и достаточно было установить указанное оборудование только в пограничных пунктах пропуска, а на «внутренних» СВХ пользоваться общедоступными миниатюрными приборами радиационной разведки (при необходимости). Однако согласно п. 1 и 2 письма ГТК РФ от 20 ноября 1996 г. N 01-15/20580 «По вопросу размещения системы «Янтарь» на таможенных складах и СВХ» на каждом СВХ и таможенном складе должен был быть установлен крупногабаритный и очень дорогостоящий аппарат. Зачем?! С таким же успехом «в целях исключения несанкционированного перемещения через таможенную границу Российской Федерации делящихся и радиоактивных материалов» можно было потребовать установление приборов, фиксирующих радиационную обстановку в любых других промышленных и хозяйственных помещениях, а также на дорогах на всей территории Российской Федерации. Думается, что причина подобных явлений — поручение разработки нормативных актов должностным лицам, не обладающим достаточной квалификацией и/или слабо представляющим предмет правового регулирования. 2. В некоторых случаях документы ГТК РФ содержали формулировки, толковать которые можно было по-разному. Жертвами подобных разночтений чаще всего становились физические лица. К примеру, в екатеринбургской газете «Капитал» от 11 февраля 2004 г. был опубликован материал о предотвращении должностными лицами Кольцовской таможни попытки незаконного вывоза иностранной валюты с таможенной территории Российской Федерации. «Нарушителем таможенных правил» явилась женщина, которая, имея при себе сумму 10 тыс. долл., внесла в таможенную декларацию только 7 тыс. долл., тем самым, по мнению должностных лиц, совершила действие, подпадающее под признаки ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ. Для уяснения ситуации обратимся к действующему в тот момент законодательству. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 28-ФЗ <*> (далее — Закон) физические лица — резиденты могли единовременно вывозить из Российской Федерации в сумме, не превышающей в эквиваленте 10 000 (десять тысяч) долларов США. При этом не требовалось представление таможенным органам Российской Федерации документов, подтверждающих, что вывозимая наличная иностранная валюта была ранее переведена, ввезена или переслана в Российскую Федерацию или приобретена в Российской Федерации. ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 804.
Возникает вопрос: с какой целью гражданка совершила правонарушение, если она могла совершенно спокойно вывезти всю указанную сумму? Возможно, что она не знала порядок вывоза валюты, однако не подлежит сомнению, что работники туристической фирмы, клиенткой которой она являлась, были знакомы с приведенным правилом. Не верится, чтобы они специально ввели свою клиентку в заблуждение. Не логично — могут потерять имидж и соответственно доходы! В этом деле особого внимания заслуживает деление перевозимой через таможенную границу Российской Федерации суммы в 10 тыс. долл. на 7 тыс. долл., внесенных в декларацию, и на 3 тыс. долл., не внесенных в декларацию. Что за странная пропорция? Повторно обратимся к Закону. В п. 1 ст. 1 Закона указано, что «при единовременном вывозе из Российской Федерации физическими лицами — резидентами наличной иностранной валюты в сумме, не превышающей в эквиваленте 3000 (три тысячи) долл. США, вывозимая наличная иностранная валюта не подлежит декларированию таможенному органу Российской Федерации». То есть данную сумму не надо вносить в декларацию. Читаем далее — «при единовременном вывозе из Российской Федерации физическими лицами — резидентами наличной иностранной валюты в сумме, превышающей в эквиваленте 3000 (три тысячи) долл. США, вывозимая наличная иностранная валюта подлежит декларированию таможенному органу Российской Федерации путем подачи письменной таможенной декларации». С учетом первой части сформулированное правило, а точнее — его последнее предложение, воспринимается как требование вписывать в декларацию только сумму, превышающую 3000 долл. США. Не правда ли? Думается, что в данном случае более подробные разъяснения следовало искать в нормативных актах таможенных органов Российской Федерации. Читаем инструкцию по таможенному оформлению товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами, утвержденную Приказом ГТК РФ от 25 января 1999 г. N 38 (в ред. от 25 марта 2003 г.). Данный документ дословно дублирует содержащийся в Законе порядок декларирования вывозимых физическими лицами валютных сумм и не содержит каких-либо особых пояснений. Кроме того, в п. 2.12 указано, что «в декларации заявляют точные сведения о перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товарах, декларируемых в письменной форме, и другие сведения, необходимые для таможенных целей, перечень которых определен в пункте 2.19 настоящей Инструкции». В свою очередь, п. 2.19 содержит пояснение, что лицо, пересекающее границу Российской Федерации, должно указать в декларации данные о валюте Российской Федерации, иностранной валюте, ценных бумагах. Все. Опять не совсем ясно, какую именно сумму валюты, вывозимой из Российской Федерации, следует указывать при письменном декларировании: только превышающую 3000 долл. США или всю вывозимую сумму (включающую 3000 долл. США)? Похоже, что в рассматриваемом случае <*> именно поэтому и появилось соотношение 7 к 3 — «нарушительница» не поняла порядок декларирования 10 тыс. долл. ——————————— <*> В рассматриваемой статье говорилось, что «попытки незаконного вывоза валюты на Урале фиксируются довольно часто». Можно предположить, что некоторая часть данных правонарушений совершалась также из-за неясности правовых норм.
3. Имели место случаи, когда таможенные органы использовали в работе документы, не являющиеся нормативными актами и/или не имеющие юридической силы. Вновь обратимся к уже изложенной истории с «незаконным вывозом валюты». К сожалению, единственным документом, в котором более или менее был четко изложен порядок письменного декларирования перемещаемой через таможенную границу Российской Федерации валюты, явился не нормативный акт, а мало кому известное письмо работника Генеральной прокуратуры Российской Федерации (не опубликовано ни в одном их официальных источников) от 30 октября 2003 г. N 7/8-5959к-03. В ч. 5 этого документа сказано, что, по мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, «при единовременном вывозе физическими лицами (резидентом, нерезидентом) из Российской Федерации иностранной валюты в сумме, превышающей 3000 долларов США, подлежит обязательному декларированию вся вывозимая валюта». В этой же части письма прокурор заостряет внимание на том, что если будет выявлен факт нарушения указанного порядка декларирования, то предметом административного правонарушения будет являться вся сумма вывозимой иностранной валюты. То есть если у выезжающего из России гипотетического лица будет иметься долл. США 3001 и в ходе таможенного контроля будет установлено, что эта сумма не была внесена в декларацию, то к этому лицу может быть применено административное наказание в виде конфискации предмета правонарушения (то есть долл. США 3001) и штрафа до 6002 долларов США <*>. Учитывая, что 3000 долларов США не подлежат письменному декларированию, это явно чрезмерная мера воздействия! ——————————— <*> Наказание, предусмотренное за недекларирование, в соответствии со ст. 16.2 КоАП РФ.
Особого внимания заслуживает тот факт, что ГТК РФ без каких-либо разъяснений или комментариев направило это письмо в таможенные органы для руководства в работе! <*> Учитывая, что на местах подобные послания воспринимаются буквально, можно предполагать, что, несмотря на полное отсутствие у данного документа юридической силы, немало российских граждан стали его жертвами. Следует обратить внимание, что это не единичный случай, в таможенном деле Российской Федерации имеет место практика, при которой зачастую для должностных лиц таможенных органов документами наивысшей юридической силы являются письмо, телеграмма или устное распоряжение, полученные из вышестоящего таможенного органа. ——————————— <*> Письмо ГТК РФ от 19 ноября 2003 г. N 17-12/45410 (официально также не было опубликовано).
При этом уже неоднократно отмечалось, что оспаривать подобные письма в суде бесполезно, некоторые авторы обоснованно считают такие попытки борьбой с привидениями <*>. ——————————— <*> К примеру, см.: Широков С. В., Артемьев А. А. Новый статус таможенных платежей — потери для бюджета? // Налоговая политика и практика. 2004. N 9. С. 7.
Также очевидно, что рекомендации или распоряжения, содержащиеся в рассматриваемых документах, в подавляющем большинстве случаев занимают полярное направление интересам подвластных субъектов таможенных правоотношений. В данном случае логика руководства таможенных органов понятна: поскольку работа таможенных органов оценивается только величиной взысканных денежных средств, они, применяя все возможные средства, пытаются улучшить свои показатели. Создается впечатление, что за годы работы с применением изложенной практики таможенные органы на местах целиком утратили всякую инициативу и навыки использования в работе действующего законодательства. Корректность подобного отношения к делу вызывает большие сомнения. 4. Бывают ситуации, при которых отсутствуют необходимые нормативные документы для регулирования некоторых таможенных правоотношений. К примеру, ст. 68 Таможенного кодекса Российской Федерации предусматривает специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц. Понятно, что практическое применение этих процедур имеет большое значение для экономики России: ускоряется товарооборот через таможенную границу Российской Федерации, активизируются финансовые потоки, более динамично развивается отечественный бизнес и т. д. В свете проводимой административной реформы данные процедуры должны были быть своевременно установлены Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (далее — Минэкономразвития РФ). Несмотря на то что работать по «упрощенке» изъявили желание более 200 российских компаний (не считая зарубежных), долгое время необходимого нормативного акта разработано не было, то есть также задерживался и возможный экономический эффект <*>. В конце концов долгожданный приказ Минэкономразвития РФ, регулирующий порядок применения упрощенных процедур, вступил в силу только в конце первого квартала текущего года <**>. ——————————— <*> Подробнее см.: Палкина Н. Подножка упрощенным схемам // Экономика и жизнь. 2004. N 35. <**> См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 27 января 2005 г. N 9 «Об утверждении порядка установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц» // Российская газета. 2005. N 54.
Еще пример. На протяжении ряда лет в практике многих таможенных органов Российской Федерации (СЗТУ, УТУ, Екатеринбургская таможня, Кольцовская таможня и т. д.) имеет место проблема, связанная с предоставлением льгот при взимании НДС с лиц, ввозящих на таможенную территорию Российской Федерации отдельные категории медицинских товаров. Вкратце ситуацию можно охарактеризовать следующим образом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2002 г. N 19 «Об утверждении перечня важнейшей и жизненно необходимой медицинской техники, реализация которой на территории Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость» <*> утвержден перечень товаров, таможенное оформление которых может быть проведено с предоставлением льгот по уплате НДС. В письме ГТК РФ от 4 июня 2003 г. N 01-06/22880 «О взимании НДС при ввозе товаров на территорию РФ» <**> содержатся соответствующие инструкции о порядке применения указанного Постановления, буквальное исполнение которых должностными лицами таможен лишает подавляющее большинство участников ВЭД, специализирующихся на ввозе товаров медицинского назначения, возможности воспользоваться данными льготами. ——————————— <*> Российская газета. 2002. 23 января. <**> Таможенные ведомости. 2002. N 13.
В итоге возникает конфликт, выносимый на разрешение арбитражного суда. Как правило, решение выносится не в пользу таможенного органа. Несмотря на то что законность этих решений уже на протяжении последних двух лет подтверждается апелляционной и кассационной инстанциями, таможенные органы при начислении таможенных платежей упорно продолжают отказывать в предоставлении льгот <*>, то есть впустую тратят немалые силы и средства <**>. На основании неформального опроса должностных лиц некоторых таможенных органов и участников ВЭД выяснилось, что исправить ситуацию может только соответствующее постановление Правительства Российской Федерации, содержащее исчерпывающие разъяснения по вопросу предоставления льгот. ——————————— <*> Подробнее с практикой рассмотрения подобных дел можно ознакомиться, используя правовую информационную систему «КонсультантПлюс». К примеру, Постановление ФАС Уральского округа от 23 июля 2004 г. N Ф09-2905/04-АК; Постановление ФАС Уральского округа от 2 сентября 2004 г. N Ф09-3562/04-АК. <**> Дополнительно следует учесть, что в соответствии с Приказом ФТС России от 28 декабря 2004 г. N 448 «О мерах реагирования на принятие судебными органами судебных актов (судебных постановлений) не в пользу таможенных органов», руководители таможенных органов должны подвергать анализу каждое подобное решение суда, вынесенное не в пользу таможенного органа.
В сложившейся ситуации безынициативность ФТС РФ и Минэкономразвития РФ, наделенного в соответствии с п. 5.1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 <*>, полномочиями по внесению в Правительство Российской Федерации проектов нормативных правовых актов, удивляет. ——————————— <*> СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.
Все перечисленные моменты, безусловно, мешают таможенным органам четко выполнять возложенные на них функции, то есть, образно говоря, являются сорняками правового поля таможенного дела Российской Федерации. В настоящее время это поле может принести достойные плоды только при условии тщательной «прополки», которую в кратчайшие сроки обязаны провести органы, уполномоченные в данной области.
