(Калинин Г. И.) («Административное и муниципальное право», 2013, N 11)
К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ БИОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ВЕТЕРИНАРИИ
Г. И. КАЛИНИН
Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела, Управление Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.
В последние два десятилетия перед Российской Федерацией остро встала проблема организации противодействия террористической угрозе в различных ее проявлениях. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов. Однако с практической реализацией данного полномочия возникли проблемы. Территориальные управления Россельхознадзора вынуждены были самостоятельно решать эту задачу и разрабатывать методику надзора за указанными объектами. Для таких опасных объектов, которые могут подвергнуться террористической атаке, осуществление контроля и надзора за ними раз в три года и более недостаточно. Неясно, что следует понимать под особо опасными организмами. Применение санитарных правил в этом случае не совсем корректно. В ветеринарном законодательстве понятие «физическая защита», а также ее критерии применительно к объектам ветеринарного надзора отсутствуют. Следует четко регламентировать порядок осуществления данного вида надзора.
On the issue of organization of fight against terrorism and biological security guarantees in the veterinary sphere G. I. Kalinin
In last two decades the Russian Federation faced the problem of fighting terrorist threat in its various dimensions. The Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Supervision supervises physical protection of the sources of especially dangerous organisms. However, there are problems with practical implementation in this sphere. Territorial Divisions of the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Supervision have to solve this problem independently and develop the method for supervision over the said objects. Control and supervision once every three years over dangerous objects, which may be attacked by terrorists, is obviously not sufficient. It is also not clear what should be understood as especially dangerous organisms. Use of sanitary regulations in such cases is not altogether correct. The veterinary legislation has no definition of physical protection and no criteria for its application to the objects of veterinarian supervision. There is need for clear procedural regulation of this type of supervision.
В последние два десятилетия перед Российской Федерацией остро встала проблема организации противодействия террористической угрозе в различных ее проявлениях. В связи с этим Правительством РФ в 2008 г. издано Постановление, которым определены пределы компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, в области противодействия терроризму <1>. В соответствии с п. 4 данного Постановления Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции). ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г N 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, в области противодействия терроризму» (в ред. Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2011 г. N 48) // СЗ РФ. 2008. 12 мая. N 19. Ст. 2172; СЗ РФ. 2011. 14 февраля. N 7. Ст. 979.
Однако с практической реализацией данного полномочия у Россельхознадзора и его территориальных управлений возникли проблемы. Само Постановление Правительства РФ N 333 не содержало в себе механизма осуществления такого вида надзора, соответствующий порядок (регламент) не принят и до сих пор, никаких разъяснений от Россельхознадзора в территориальные управления по этому вопросу на момент принятия Постановления не поступало. Тем не менее тема противодействия терроризму настолько серьезна, что не могла не привлечь внимание органов прокуратуры. Так, Управление Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея дважды получало представления об устранении нарушений действующего законодательства, касающиеся ненадлежащего осуществления данных полномочий: в 2010 г. — от прокуратуры Краснодарского края <2>, а в 2011 г. — от Генеральной прокуратуры РФ <3> (в соответствии с п. 11 Порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <4>, прокурорский надзор за рядом аспектов деятельности межрегиональных (окружных) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями, осуществляют управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах). ——————————— <2> См.: Представление Прокуратуры Краснодарского края от 26.05.2010 N 27-6-2010 об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму // http://www. prokuratura-krasnodar. ru. <3> См.: Представление Генеральной прокуратуры РФ от 01.03.2011 N 41/7-5-1 об устранении нарушений федерального законодательства // http://genproc. gov. ru. <4> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 августа 2010 г. N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с изм. от 28.11.2012) // Законность. 2010. N 11; изменения официально не опубликованы.
Территориальные управления Россельхознадзора вынуждены были самостоятельно решать эту задачу и разрабатывать методику надзора за указанными объектами. Во-первых, поскольку иное не определено, надзор за организациями, осуществляющими работу с особо опасными микроорганизмами, может осуществляться только в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ <5>, т. е. в плановом порядке — не чаще одного раза в три, а фактически — в четыре года, поскольку для включения объекта в план проверок необходимо, чтобы три года с момента его последней проверки уже истекли. Для таких опасных объектов, которые могут подвергнуться террористической атаке, осуществление контроля и надзора за ними раз в четыре года — явно недостаточно. ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции Федерального закона от 12 ноября 2012 г. N 191-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. 29 декабря. N 52 (ч. I). Ст. 6249; Российская газета. 2012. 14 ноября. N 262.
Во-вторых, было неясно, что следует понимать под особо опасными организмами. Ветеринарный Перечень карантинных и особо опасных болезней животных <6> был отменен <7>. В настоящее время действует Сводный перечень опасных и карантинных болезней животных государств — членов Таможенного союза <8> (без всякой приставки «особо»). Выход был найден в медицинском законодательстве, хотя для ветеринарной отрасли это не совсем правильно. При анализе Санитарно-эпидемиологических правил СП 1.3.1285-03 «Безопасность работы с микроорганизмами I — II групп патогенности (опасности)» <9> можно сделать косвенный вывод о том, что они фактически отождествляют возбудителей особо опасных инфекций и микроорганизмы I — II групп патогенности, хотя прямого упоминания об этом нет. ——————————— <6> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 17 мая 2005 г. N 81 «Об утверждении Перечня карантинных и особо опасных болезней животных» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 6 июня. N 23 (утратил силу). <7> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 9 марта 2011 г. N 62 «Об утверждении Перечня заразных и иных болезней животных» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2011. 11 июля. N 28. <8> Решение Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 г. N 455 «О проектах документов в сфере применения ветеринарных мер Таможенного союза» // http://www. tsouz. ru. 2010. 22 ноября. <9> См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 апреля 2003 г. N 42 «О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил СП 1.3.1285-03» (в ред. Постановления Главного госсанврача от 12 мая 2010 г. N 55) // Российская газета. 2003. 20 июня. N 119/1 (специальный выпуск); Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 26 июля. N 30.
И наконец, в-третьих, совершенно непонятно было, что именно, соблюдение положений каких нормативно-правовых актов следует проверять при осуществлении надзора за особо опасными в ветеринарном отношении объектами, что следует понимать под термином «физическая защита» таких объектов. В ветеринарном законодательстве понятие «физическая защита», а также ее критерии применительно к объектам ветеринарного надзора отсутствуют. Россельхознадзор в своем разъяснении <10> предложил в данном случае использовать ГОСТ Р 52551 «Системы охраны и безопасности. Термины и определения» <11>, этот стандарт содержит только общее определение термина «инженерные средства физической защиты» (средства физической защиты инженерные — технические средства (преграды, барьеры, инженерные конструкции), препятствующие своими физическими свойствами несанкционированному проникновению на объект и/или в охраняемую зону (на часть территории, в здание, строение, сооружение, помещение)), но — не применительно к поднадзорным Россельхознадзору объектам. В стандарте отсутствуют и количественно-качественные критерии определения достаточности средств физической защиты, а также — методы контроля и надзора за ее осуществлением. ——————————— <10> См.: письмо Россельхознадзора от 22 июня 2010 г. N ФС-НВ-2/7438 // http://www. rsn. krasnodar. ru. <11> См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52551-2006 «Системы охраны и безопасности. Термины и определения» (утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 6 июня 2006 г. N 106-ст) // Официальное издание Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. М.: Стандартинформ, 2006.
Поэтому в данном случае сотрудникам территориальных управлений Россельхознадзора при проверках ветеринарных лабораторий пришлось в очередной раз идти по пути метода проб и ошибок. При осуществлении надзора были применены уже упомянутые Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 1.3.1285-03 «Безопасность работы с микроорганизмами I — II групп патогенности (опасности)», что не совсем правильно, поскольку надзор за выполнением санитарных правил должен осуществлять Роспотребнадзор, а не государственная ветеринарная служба. Однако этот документ содержит хоть какие-то указания на средства охраны и защиты лабораторий, например п. 2.3.14 — о решетках на окнах цокольного и первого этажей, плотно закрываемых запираемых дверях «заразной» зоны лаборатории и т. д. Возможность использования сотрудниками Россельхознадзора данных Санитарных правил при осуществлении надзора за ветеринарными лабораториями (в т. ч. и за их физической защитой) впоследствии подтвердилась судебной практикой на самом высоком уровне <12>, т. е. в данном случае судебным органам опять пришлось взять на себя недоосуществленные регулирующие функции органов законодательной и (прежде всего) исполнительной власти. Следует сказать, что нарушения при проверках ветеринарных лабораторий органами Россельхознадзора выявлялись неоднократно <13>. ——————————— <12> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 августа 2011 г. N ВАС-10778/11 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» (заявитель — Государственное учреждение Краснодарского края «Управление ветеринарии города Новороссийска», административный орган — Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея) // СПС «Гарант Эксперт 2010» (документ не опубликован). <13> См. например: Калинин Г. И. Результаты осуществления государственного ветеринарного надзора в форме проверок в Краснодарском крае в 2012 г. // Административное право и практика администрирования. 2013. N 2. С. 72 — 80; URL: http://www. e-notabene. ru/al/article_647.html.
Такой подход к настолько серьезному вопросу, как антитеррористическая деятельность, со стороны центральных органов государственного управления ветеринарией совершенно недопустим. Для улучшения ситуации в данной области с точки зрения нормативно-правового регулирования и управления необходимо ввести в Закон РФ «О ветеринарии» <14> такие понятия, как «особо опасная болезнь» и «физическая защита особо опасных в ветеринарном отношении объектов», возможно — расширить перечень таких объектов, поскольку среди объектов государственного ветеринарного надзора имеются и другие источники потенциальной опасности. Следует принять административный регламент о порядке осуществления данного вида надзора. При этом данный порядок должен быть жестче, а периодичность — чаще, нежели те, что прописаны в Федеральном законе N 294-ФЗ. ——————————— <14> См.: Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» (в редакции Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 17 июня. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2011. 25 июля. N 30 (ч. I). Ст. 4590.
Библиографический список
1. Постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. N 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» (в ред. Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2011 г. N 48) // СЗ РФ. 2008. 12 мая. N 19. Ст. 2172; СЗ РФ. 2011. 14 февраля. N 7. Ст. 979. 2. Представление Прокуратуры Краснодарского края от 26.05.2010 N 27-6-2010 об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму. // http://www. prokuratura-krasnodar. ru. 3. Представление Генеральной прокуратуры РФ от 01.03.2011 N 41/7-5-1 об устранении нарушений федерального законодательства // http://genproc. gov. ru. 4. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 августа 2010 г. N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с изм. от 28.11.2012) // Законность. 2010. N 11; изменения официально не опубликованы. 5. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции Федерального закона от 12 ноября 2012 г. N 191-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. 29 декабря. N 52 (ч. I). Ст. 6249; Российская газета. 2012. 14 ноября. N 262. 6. Приказ Минсельхоза РФ от 17 мая 2005 г. N 81 «Об утверждении Перечня карантинных и особо опасных болезней животных» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 6 июня. N 23 (утратил силу). 7. Приказ Минсельхоза РФ от 9 марта 2011 г. N 62 «Об утверждении Перечня заразных и иных болезней животных» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. 11 июля. N 28. 8. Решение Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 г. N 455 «О проектах документов в сфере применения ветеринарных мер Таможенного союза» // http://www. tsouz. ru. 2010. 22 ноября. 9. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 апреля 2003 г. N 42 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 1.3.1285-03» (в ред. Постановления Главного госсанврача от 12 мая 2010 г. N 55) // Российская газета. 2003. 20 июня. N 119/1 (специальный выпуск); Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 26 июля. N 30. 10. Письмо Россельхознадзора от 22 июня 2010 г. N ФС-НВ-2/7438 // http://www. rsn. krasnodar. ru. 11. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52551-2006 «Системы охраны и безопасности. Термины и определения» (утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 6 июня 2006 г. N 106-ст) // Официальное издание Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. М.: Стандартинформ, 2006. 12. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 августа 2011 г. N ВАС-10778/11 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» (заявитель — Государственное учреждение Краснодарского края «Управление ветеринарии города Новороссийска», административный орган — Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея) // СПС «Гарант Эксперт 2010» (документ не опубликован). 13. Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» (в редакции Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 17 июня. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2011. 25 июля. N 30 (ч. I). Ст. 4590. 14. Калинин Г. И. Результаты осуществления государственного ветеринарного надзора в форме проверок в Краснодарском крае в 2012 г. // Административное право и практика администрирования. 2013. N 2. С. 72 — 80. URL: http://www. e-notabene. ru/al/article_647.html.
References (transliteration)
1. Postanovlenie Pravitel’stva RF ot 4 maya 2008 g. N 333 «O kompetencii federal’nyh organov ispolnitel’noi vlasti, rukovodstvo deyatel’nost’yu kotoryh osushestvlyaet Pravitel’stvo Rossiiskoi Federacii, v oblasti protivodeistviya terrorizmu» (v red. Postanovleniya Pravitel’stva RF ot 4 fevralya 2011 g. N 48) // SZ RF. 2008. 12 maya. N 19. St. 2172; SZ RF. 2011. 14 fevralya. N 7. St. 979. 2. Predstavlenie Prokuratury Krasnodarskogo kraya ot 26.05.2010 N 27-6-2010 ob ustranenii narushenii zakonodatel’stva o protivodeistvii terrorizmu // http://www. prokuratura-krasnodar. ru. 3. Predstavlenie General’noi prokuratury RF ot 01.03.2011 N 41/7-5-1 ob ustranenii narushenii federal’nogo zakonodatel’stva // http://genproc. gov. ru. 4. Prikaz General’noi prokuratury RF ot 11 avgusta 2010 g. N 313 «O poryadke formirovaniya organami prokuratury ezhegodnogo svodnogo plana provedeniya planovyh proverok yuridicheskih lic i individual’nyh predprinimatelei» (s izm. ot 28.11.2012) // Zakonnost’. 2010. N 11; izmeneniya oficial’no ne opublikovany. 5. Federal’nyi zakon ot 26 dekabrya 2008 g. N 294-FZ «O zashite prav yuridicheskih lic i individual’nyh predprinimatelei pri osushestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipal’nogo kontrolya» (v redakcii Federal’nogo zakona ot 12 noyabrya 2012 g. N 191-FZ) // SZ RF. 2008. 29 dekabrya. N 52 (ch. I). St. 6249; «Rossiiskaya gazeta». 2012. 14 noyabrya. N 262. 6. Prikaz Minsel’hoza RF ot 17 maya 2005 g. N 81 «Ob utverzhdenii Perechnya karantinnyh i osobo opasnyh boleznei zhivotnyh» // Byulleten’ normativnyh aktov federal’nyh organov ispolnitel’noi vlasti. 2005. 6 iyunya. N 23 (utratil silu). 7. Prikaz Minsel’hoza RF ot 9 marta 2011 g. N 62 «Ob utverzhdenii Perechnya zaraznyh i inyh boleznei zhivotnyh» // «Byulleten’ normativnyh aktov federal’nyh organov ispolnitel’noi vlasti». 2011. 11 iyulya. N 28. 8. Reshenie Komissii Tamozhennogo soyuza ot 18 noyabrya 2010 g. N 455 «O proektah dokumentov v sfere primeneniya veterinarnyh mer Tamozhennogo soyuza» // http://www. tsouz. ru. 2010. 22 noyabrya. 9. Postanovlenie Glavnogo gosudarstvennogo sanitarnogo vracha RF ot 15 aprelya 2003 g. N 42 «O vvedenii v deistvie sanitarno-epidemiologicheskih pravil SP 1.3.1285-03» (v red. Postanovleniya Glavnogo gossanvracha ot 12 maya 2010 g. N 55) // «Rossiiskaya gazeta». 2003. 20 iyunya. N 119/1 (special’nyi vypusk); Byulleten’ normativnyh aktov federal’nyh organov ispolnitel’noi vlasti. 2010. 26 iyulya. N 30. 10. Pis’mo Rossel’hoznadzora ot 22 iyunya 2010 g. N FS-NV-2/7438 // http://www. rsn. krasnodar. ru. 11. Nacional’nyi standart RF GOST R 52551-2006 «Sistemy ohrany i bezopasnosti. Terminy i opredeleniya» (utv. prikazom Federal’nogo agentstva po tehnicheskomu regulirovaniyu i metrologii ot 6 iyunya 2006 g. N 106-st) // Oficial’noe izdanie Federal’nogo agentstva po tehnicheskomu regulirovaniyu i metrologii. M.: Standartinform, 2006. 12. Opredelenie Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 31 avgusta 2011 g. N VAS-10778/11 «Ob otkaze v peredache dela v Prezidium Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiiskoi Federacii» (Zayavitel’ — Gosudarstvennoe uchrezhdenie Krasnodarskogo kraya «Upravlenie veterinarii goroda Novorossiiska», administrativnyi organ — Upravleniya Federal’noi sluzhby po veterinarnomu i fitosanitarnomu nadzoru po Krasnodarskomu krayu i Respublike Adygeya) // SPS «Garant Ekspert 2010» (dokument ne opublikovan). 13. Zakon RF ot 14 maya 1993 g. N 4979-1 «O veterinarii» (v redakcii Federal’nogo zakona ot 18 iyulya 2011 g. N 242-FZ) // Vedomosti SND i VS RF. 1993. 17 iyunya. N 24. St. 857; SZ RF. 2011. 25 iyulya. N 30 (ch. I). St. 4590. 14. Kalinin G. I. Rezul’taty osushestvleniya gosudarstvennogo veterinarnogo nadzora v forme proverok v Krasnodarskom krae v 2012 g. // Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2013. N 2. S. 72 — 80. URL: http://www. e-notabene. ru/al/article_647.html.
