(Калинин Г. И.) («Административное право и процесс», 2012, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТЧУЖДЕНИЯ ЖИВОТНЫХ И ИЗЪЯТИЯ ПРОДУКТОВ ЖИВОТНОВОДСТВА ПРИ ЛИКВИДАЦИИ БОЛЕЗНЕЙ ЖИВОТНЫХ
Г. И. КАЛИНИН
Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.
В настоящее время в Российской Федерации сложилась сложная эпизоотическая ситуация по африканской чуме свиней. В этой связи остро встает вопрос о правовом регулировании возмещения ущерба, понесенного гражданами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, о размере стоимости отчужденных животных или изъятых продуктов животноводства. Эти расходы могут стать серьезным бременем для региональных бюджетов. Выплата компенсации должна быть поставлена в зависимость от соблюдения владельцами животных ветеринарного законодательства.
The gaps in the normative legal regulation of the alienation of animals and removal of products of animal husbandry in the elimination of animal diseases G. I. Kalinin
At present time complicated epizootic situation on the african swine fever is in the Russian Federation. In regard of it there is a sharp question about the legal regulation of compensation for the damage suffered by the citizens as a result of alienation of the animals or removal of products of animal husbandry, in the amount of the value of the rest of the animals or seized livestock products. These costs may become a serious burden for regional budgets. The payment of compensation should be contingent on the compliance by the owners of the animals of the veterinary legislation.
В 2006 г. в связи со сложной эпизоотической обстановкой в мире и в России в целях предупреждения и ликвидации болезней животных и обеспечения безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства на основании Закона Российской Федерации «О ветеринарии» <1> Правительство Российской Федерации утвердило Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных <2>. Пунктом 9 этих Правил предусмотрено, что граждане и юридические лица имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, в размере стоимости отчужденных животных или изъятых продуктов животноводства в соответствии с порядком расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных на эти цели. В то время никто и не думал, что данный документ сыграет гораздо более серьезную роль в проведении мероприятий против другого опасного заболевания животных — африканской чумы свиней (далее — АЧС), которая, кстати, была включена в Перечень болезней, при которых допускается отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства <3>, только в 2009 г. <4>. ——————————— <1> Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» (в ред. ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590. <2> Постановление Правительства РФ от 26 мая 2006 г. N 310 «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2502. <3> Приказ Минсельхоза РФ от 22 июня 2006 г. N 184 «Об утверждении Перечня болезней, при которых допускается отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства» // Бюл. норматив. актов федер. органов исполн. власти. 2006. N 30. <4> Приказ Минсельхоза РФ от 13 февраля 2009 г. N 60 «О внесении изменения в Приказ Минсельхоза России от 22 июня 2006 г. N 184» // Там же. 2009. N 13.
В советское время вопрос об изъятии животных и продуктов животноводства решался просто. Товарные животные принадлежали государству либо колхозам, субсидируемым государством. С личной же собственностью граждан никто особо не церемонился, хотя при отчуждении животных у граждан их также выкупали (например, при той же АЧС, согласно п. 4.3, 5.2.2 Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней <5>), хотя и не по рыночным, а по т. н. государственным ценам. Тем не менее это компенсировалось серьезными социальными гарантиями, в частности, ветеринарная помощь в Советском Союзе была бесплатной <6>. ——————————— <5> Инструкция о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней (утверждена Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 21 ноября 1980 г.) // Информ. база в области ветеринар. права «Помощник» (документ не опубликован). <6> Ветеринарный устав Союза ССР (утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 22 дек. 1967 г. N 1142) // СП СССР. 1968. N 1. Ст. 2.
В современной же России конституционно гарантировано, что право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Однако в 90-е годы эпизоотическая ситуация была еще относительно благополучна, да и бюджетных средств на компенсацию тогда бы просто не хватило. И только ухудшение обстановки по ряду заболеваний животных во второй половине двухтысячных годов заставило обратить внимание на вопросы отчуждения, изъятия и компенсации. Основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них акта об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных установленной формы, подписанного членами специальной комиссии, и копии решения руководителя исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации об организации и проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства. Размер подлежащего возмещению ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, определяется субъектом Российской Федерации на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены; в остальных случаях размер указанного ущерба определяется на основании рыночной стоимости отчужденных животных и изъятых продуктов животноводства. Граждане и юридические лица — владельцы животных, подлежащих отчуждению, и продуктов животноводства, подлежащих изъятию, обязаны оказывать содействие при проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства; в случае нарушения их прав при проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства вправе обжаловать действия должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Например, в Краснодарском крае, где АЧС регистрируется с 2008 г., а в 2010 г. ситуация с данным заболеванием приняла чрезвычайный характер (только с начала 2011 г. вспышки АЧС произошли в Курганинском, Гулькевичском, Лабинском, Тбилисском, Крыловском, Абинском, Щербиновском, Красноармейском (дважды), Тимашевском (самая крупная — на предприятии, где содержалось 39 тыс. голов свиней) районах, в январе 2012 г. второй угрожаемой зоной по АЧС признан весь край). В качестве возмещения ущерба владельцам животных из бюджета края выплачено более 140 млн. рублей. За 2011 г. и январь 2012 г. отчуждено и убито более 130 тыс. голов свиней. Всего с момента регистрации первой вспышки АЧС на территории края общее поголовье свиней в регионе сократилось на треть (с 1 млн. 200 тыс. до 800 тыс. голов) <7>. ——————————— <7> На Кубани объявили войну АЧС: новости экономики // Новости@Mail. ru: http:// news. mail. ru/ inregions/ south/23/6989345/.
Парадокс ситуации с нормативно-правовым регулированием вопроса отчуждения животных заключается в том, что владельцы животных имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения, в любом случае. Право на возмещение ущерба возникает в сам момент изъятия и при этом никоим образом не ставится в зависимость от добросовестности владельца, т. е. от того, соблюдал ли он ветеринарные правила или допускал нарушения, которые в конечном счете и спровоцировали возникновение эпизоотии. Хотя, согласно ст. 13 и 16 Закона РФ «О ветеринарии», владельцы животных, производители продуктов животноводства обязаны соблюдать ветеринарные требования, прямой связи между соблюдением ими законодательства и правом на компенсацию нет. Получается, что исполнять ветеринарное законодательство как раз менее выгодно, чем получить компенсацию за отчуждение животных. Проще отделаться небольшим штрафом (максимальный размер штрафа для юридического лица по ст. 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил» — сто тысяч рублей), а потом получить компенсацию, чем тратить денежные средства на строительство дезбарьеров, санпропускников, ограждений ферм, оплату государственных ветеринарных услуг и т. д. Соответствующая ст. 249 Уголовного кодекса РФ «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» также не работает, практики по ней просто нет. Отрадно, что последними изменениями в эту статью само распространение эпизоотии по неосторожности уже признано тяжким последствием, что позволяет надеяться на положительную правоприменительную практику данной статьи и соответствующий эффект. Что же касается самих нарушений, то только за 11 месяцев 2011 г. Управлением Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея было проверено 899 свиноводческих объектов и мясоперерабатывающих предприятий (половина всех проверок в области ветеринарного надзора). На 441 объекте выявлены нарушения, с 20 объектов снят статус предприятий закрытого типа, деятельность 7 объектов по решениям судов приостановлена. Сумма штрафов при этих проверках составила около 1,6 млн. рублей (всего в области ветеринарного надзора — более 5 млн. рублей) <8>. ——————————— <8> Показатели работы Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея за 2011 г. // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея: http://rsn. krasnodar. ru/ content/section/76/.
К примеру, на двух свинотоварных фермах ООО «Гранит» Крыловского района Краснодарского края, на которых вспышка АЧС произошла в августе 2011 г., по результатам эпизоотического обследования с целью выявления причин возникновения заболевания и путей заноса возбудителя были выявлены следующие нарушения Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий <9> и других ветеринарных правил: несоблюдение режима предприятия закрытого типа, в т. ч. отсутствие разделения предприятия на изолированные зоны (производственную, административно-хозяйственную, хранения и приготовления кормов), несоблюдение санитарно-защитных разрывов между фермами и населенным пунктом, отсутствие сплошного огораживания, нарушения в работе дезбарьера и санпропускника, возможность входа и въезда на территорию посторонних лиц и транспорта, наличие на территории фермы бродячих животных, отсутствие дезковриков перед входами в корпуса и др.; нарушение правил дезинфекции, наличие неконтролируемых хозяйственных связей между фермами и ферм — с территориями, ранее неблагополучными по АЧС. Данные нарушения и признаются наиболее вероятными причинами возникновения заболевания в хозяйстве. ——————————— <9> Ветеринарно-санитарные правила для специализированных свиноводческих предприятий (утверждены Главным управлением ветеринарии и Государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 4 нояб. 1986 г.) // СПС «Гарант Эксперт 2010» (документ не опубликован).
Тем не менее ООО «Гранит» имеет право на компенсацию за изъятое и уничтоженное поголовье свиней на сумму 58 млн. 940 тыс. рублей. Кроме того, населению Крыловского сельского поселения, признанного первой угрожаемой зоной, за изъятых на личных подворьях свиней выплачено более трех с половиной миллионов рублей. Данные факты общеизвестны, поскольку Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности края как распорядитель бюджетных ассигнований, выделенных из резервного фонда Администрации Краснодарского края на выплату компенсаций, подал в Арбитражный суд иск к ООО «Гранит». Цена иска составляет 3 587 255,92 рублей (сумма компенсаций, выплаченных населению) <10>. Ведь действующее на настоящий момент законодательство предоставляет только одну законную возможность лишить нарушителя компенсации — взыскание в порядке регресса. Данный судебный процесс является первым такого рода в России. Однако он обещает быть долгим и еще неизвестно, в чью пользу закончится. ——————————— <10> Определение Арбитражного суда Краснодарского края от 21 дек. 2011 г. по делу N А32-47695/2011. Истец: Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края. Ответчик: ООО «Гранит», с. Шевченковское Крыловского р-на // Сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Картотека дел: http:// kad. arbitr. ru/ 7icHd46184bf — lc5f — 45e2- a5bb — e65b26759917.
В связи с вышеизложенным видится необходимым внесение дополнений в Закон РФ «О ветеринарии» и изменений в Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, которые бы поставили вопрос выплат компенсаций в зависимость от добросовестности владельцев животных и лиц, занятых оборотом продуктов животного происхождения, от соблюдения ими ветеринарных правил. Кроме того, необходимо срочное принятие Правил содержания свиней на личных подворьях граждан (по аналогии с таковыми Правилами для птиц <11>), которые сейчас просто отсутствуют, чтобы применять их в том числе для решения вопроса о выплате компенсаций в случае, если очаг АЧС возник не на ферме, а в населенном пункте, в частном дворе. ——————————— <11> Приказ Минсельхоза РФ от 3 апр. 2006 г. N 103 «Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа» // Бюл. норматив. актов федер. органов исполн. власти. 2006. N 19.
