(Парций Я. Е.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2003)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
О СТАНДАРТИЗАЦИИ И СЕРТИФИКАЦИИ В ОБЛАСТИ ТУРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ)
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 сентября 2003 года
Я. Е. ПАРЦИЙ
Парций Яков Ефимович, заслуженный юрист России.
1. Общие положения
Действующее законодательство в области туристической деятельности включает Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ (далее — Закон о туризме), а также принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные документы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку туристическая деятельность заключается в оказании соответствующих услуг гражданам-потребителям на договорной основе, на нее распространяется действие общих норм Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) и его специальных норм, регулирующих оказание возмездных услуг. Рассматриваемые отношения регулируются также аналогичными нормами Закона РФ «О защите прав потребителей». Согласно ст. 4 Закона о туризме государственное регулирование в данной области осуществляется многими способами, в частности путем осуществления стандартизации в туристской индустрии и сертификации туристского продукта. В ст. 5 Закона о туризме уточняется, что стандартизация должна охватывать кроме объектов туристской индустрии также туроператорскую и турагентскую деятельность. Из содержания и смысла ст. 4 и 5 Закона о туризме следует, что речь идет об установлении обязательных требований к упомянутым объектам стандартизации и об обязательной сертификации туристского продукта. Следует заметить, что сами объекты стандартизации и сертификации определены в упомянутых статьях неточно <*>. Фактически такими объектами являются непосредственно оказываемые услуги, а требования к туроператорам и к турагентам определяются в положениях о лицензировании их деятельности. В настоящее время действуют Положения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95. ——————————— <*> См. об этом: Парций Я. Е. Научно-практический комментарий Закона об основах туристской деятельности в Российской Федерации. Москва: Фонд «Правовая культура», 1998.
Стандартизация и сертификация, в том числе и туристических услуг, до 1 июля 2003 г. осуществлялись в соответствии с Законами РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» и принятыми во их исполнение постановлениями Правительства РФ, нормативными документами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (главным образом, Госстандарта России). Согласно ст. 47 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон), вступившего в силу 1 июля 2003 г., с этой даты утрачивают силу ряд законов, в том числе упомянутые законы о стандартизации и сертификации. Такое решение законодателя вызвано тем, что Закон кардинально изменил правовую природу стандартизации, установил новый порядок нормирования требований к продукции, процессам, работам и услугам, разделив их на две группы объектов: первая — объекты, на которые устанавливаются обязательные для применения и исполнения требования, вторая — объекты, требования к которым применяются и исполняются на добровольной основе. При этом установлена новая система документов, устанавливающих требования: технические регламенты — для установления обязательных требований, национальные стандарты и стандарты организаций — для установления требований, применяемых в добровольном порядке. В соответствии с этим для продукции, предусмотренной в технических регламентах, предусматривается проведение обязательного подтверждения соответствия (декларирование или обязательная сертификация). В отношении продукции, процессов, работ и услуг, требования к которым не установлены в технических регламентах, подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации на соответствие требованиям документов, применяемых в добровольном порядке. Государственный контроль за соблюдением этих требований не осуществляется. Туристические услуги, в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона, относятся ко второй группе объектов технического регулирования, т. е. к тем, на которые могут устанавливаться требования, применяемые и подтверждаемые только в добровольном порядке. Из этого следует, что должны считаться фактически утратившими силу положения Закона о туризме, касающиеся стандартизации и сертификации, а также все иные нормативные правовые акты и документы, предусматривающие обязательные требования к туристическим услугам и проведение в их отношении обязательной сертификации. Вместе с тем представляется, что решения, принятые законодателем в отношении нормирования требований и сертификации работ и услуг, являются ошибочными, поскольку при их осуществлении остается проблема обеспечения безопасности. А эти вопросы не могут решаться в добровольном порядке, они требуют государственного регулирования. В соответствие с Законом должны быть приведены отдельные нормы ГК РФ и Закона РФ «О защите прав потребителей», касающиеся вопросов нормирования требований к продукции, работам и услугам, а также правил подтверждения соответствия. В частности, это относится к ст. 474, 542 ГК РФ, где упоминаются государственные стандарты, а также к ряду статей Закона РФ «О защите прав потребителей» (понятие «стандарт» в преамбуле, п. 5 ст. 4, п. 4 ст. 7, п. 2 и 3 ст. 10, ст. 26, 38, 42, 45).
2. О стандартизации услуг
Закон определяет стандартизацию как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленную на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. Первое, что обращает на себя внимание в данном понятии, — направленность стандартизации работ и услуг только на повышение их конкурентоспособности, одним из способов которого является повышение уровня обслуживания. В отношении продукции, кроме этого, обозначена еще и другая цель стандартизации — достижение упорядоченности ее производства и обращения. Понятие стандартизации претерпело принципиальное изменение по сравнению с определением этого понятия в Законе РФ «О стандартизации» — из него исключен нормативный (обязательный) характер этой деятельности и упоминание о ее направленности на обеспечение безопасности соответствующих объектов, а также качества продукции, работ и услуг. Указанные изменения отражают новое место стандартизации в условиях рыночной экономики. Однако в определении данного понятия также, как в понятии стандарта, отсутствует указание на главную цель стандартизации в этих условиях, отличающую ее от деятельности по установлению обязательных требований. Некоторый свет на понимание существа стандартизации в условиях рыночной экономики проливает указание в понятии на ее роль как средства повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. Эта цель может быть достигнута в том случае, если стандарты будут разрабатываться для отражения в них прогрессивных требований, основанных на достижениях науки и техники. Это и должно являться главной целью стандартизации. Поэтому цели стандартизации, провозглашенные в ст. 11 Закона (повышение уровня безопасности и др.), следует рассматривать и как основные направления работы. Необходимо отметить, что внешне перечень целей стандартизации в Законе о стандартизации и в Законе во многом совпадает, иногда даже текстуально. Однако в главном они расходятся принципиально. Например, если в Законе о стандартизации первой целью указано обеспечение безопасности соответствующих объектов, то в Законе — повышение уровня их безопасности. В последней формулировке отражен новый характер деятельности по стандартизации — разработка перспективных требований, превышающих достигнутый уровень. Говоря о конкретных целях стандартизации, определенных в ст. 11 Закона, следует обратить внимание на отсутствие среди них цели обеспечения качества продукции, работ и услуг, которая упомянута в Законе о стандартизации. Кстати, об обеспечении качества продукции, работ и услуг во всем тексте Закона упомянуто лишь однажды в ст. 17, регулирующей вопрос о стандартах организаций. Это обстоятельство отражает уже принятый ранее безусловно правильный подход законодателя к этому понятию, который исключает вопросы качества продукции, работ, услуг (т. е. вопросы об их потребительских свойствах, кроме вопросов безопасности) из сферы государственного регулирования. Говоря о целях стандартизации и ее новой роли, следует обратить внимание на отсутствие в Законе нормы, определяющей содержание национальных стандартов. Это содержание определяется целями стандартизации. Вместе с тем надо отметить, что поскольку стандартизация является деятельностью по разработке рекомендаций, предусмотренные в ст. 11 Закона ее цели не следует считать исчерпывающими. В ст. 12 Закона сформулированы принципы осуществления работы по стандартизации. Указанный в качестве первого принцип добровольного применения стандартов по существу определяет также юридический статус стандартов как документов, не имеющих обязательного характера. В связи с этим возникает вопрос: является ли сама стандартизация добровольной деятельностью граждан или организаций или имеет какую-то государственно-правовую основу, независимо от того, что ее результат — национальные стандарты — не имеет обязательного характера, не является нормативными документами. Безусловно, разработка проекта национального стандарта — дело сугубо добровольное. Вместе с тем следует отметить, что в Законе имеются положения, которые однозначно свидетельствуют: стандартизация является функцией государства, несмотря на добровольность применения стандартов. К ним могут быть отнесены положения ст. 14 Закона о возложении на Национальный орган РФ по стандартизации представительства РФ в международных организациях по стандартизации, участие в их работе и обеспечение учета интересов РФ при разработке международных стандартов. Эти функции имеют безусловно государственный характер. В связи с этим их выполнение согласно п. 2 ст. 14 Закона Правительство РФ возлагает на определенный орган исполнительной власти. При решении поставленного вопроса необходимо также учитывать положение п. «р» ст. 71 Конституции РФ об отнесении к ведению РФ стандартов и эталонов, метрической системы и исчисления времени. Из этого следует, что установление стандартов, т. е. стандартизация, является функцией государства. Напомним, что действующая Конституция РФ принималась в условиях, когда стандартизация являлась безусловно государственной функцией, а определенные требования государственных стандартов имели общеобязательную силу. Уместно поставить вопрос: не противоречит ли упомянутому положению Конституции РФ придание национальным стандартам статуса необязательных документов? Представляется, что не противоречит. Понятие предмета ведения РФ означает только отнесение регулирования того или иного вопроса к компетенции именно РФ, а не к ведению субъектов РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов. Придание национальным стандартам статуса необязательных документов не исключает их из круга вопросов, регулируемых государством в лице соответствующих органов РФ. Вопрос о правовом статусе стандартов не относится к категории предметов ведения РФ и ее субъектов. Статус стандартов может изменяться в зависимости от потребностей и состояния социально-экономической обстановки в государстве. Из всего сказанного следует, что стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер и порядок ее осуществления должен регулироваться государством в соответствии с упомянутой нормой Конституции РФ. Несмотря на добровольный характер применения национальных стандартов, законодатель все же определяет некоторые принципы, которыми обязаны руководствоваться разработчики стандартов, что является реализацией полномочий РФ, определенных Конституцией РФ. Национальные стандарты, играя роль рекомендаций, являются документами, разработанными по правилам, определенным государством, и, таким образом, опирающимися на его авторитет. Поэтому государству небезразлично содержание национальных стандартов. Изложенные в ст. 12 Закона принципы условно можно разделить на две группы. Первая группа — принципы, направленные на недопущение в стандартах необоснованных ограничений свободы предпринимательства путем установления завышенных или дополнительных требований, не отвечающих целям стандартизации, определенным в ст. 11 Закона. Вторая группа — принципы технического характера: — разработка национальных стандартов, как правило, на основе международных стандартов, за исключением случаев, указанных в Законе; — недопустимость установления требований, противоречащих основополагающим требованиям технических регламентов (речь идет именно о противоречии, а не о прогрессивном повышении требований); — установление требований, обеспечивающих единообразие применения стандартов. В связи с целями и принципами осуществления деятельности по стандартизации возникает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст. 11 и 12 Закона, а также правил разработки национальных стандартов. В соответствии с законодательством РФ, как известно, применяются три вида ответственности: гражданско-правовая, административная и уголовная. Два последних вида ответственности возможны при совершении виновных противоправных (незаконных) действий (бездействия), ответственность за которые предусмотрена в Кодексе РФ об административных правонарушениях или в Уголовном кодексе РФ. При этом к уголовной ответственности могут быть привлечены только физические лица. Поскольку нарушение целей и принципов стандартизации объективно реализуется в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, т. е. устанавливающими общеобязательные правила, применение за эти действия указанных видов ответственности представляется невозможным. Вместе с тем несомненно, что добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению вреда лицу, применившему национальный стандарт. Представляется, что в этом случае можно говорить о применении гражданско-правовой ответственности, а именно деликтной (внедоговорной) ответственности в соответствии с ГК РФ. При этом причинителем вреда должен выступать орган, утвердивший национальный стандарт, если он по закону может нести такую ответственность. Закон не только принципиально изменил правовой статус стандартов, но также упразднил некоторые категории стандартов, предусмотренных Законом РФ «О стандартизации». Закон установил только две категории стандартов: национальный стандарт и стандарт организации. Название «национальный стандарт» отражает негосударственный (т. е. необязательный) статус этого документа, но указывает на возможность его применения на всей территории РФ. Стандарт организации по существу заменил стандарты предприятий, научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений, предусмотренных Законом РФ «О стандартизации». С юридической точки зрения все указанные стандарты являлись документами одного уровня и статуса, что и было учтено в Законе. Следует отметить принципиальное различие правовой природы национальных стандартов и стандартов организаций. Первые являются по существу рекомендациями общероссийского масштаба, а вторые — локальными нормативными правовыми актами, обязательными для применения всеми работниками организации, их утвердившей. Из этого вытекает возможность применения ответственности за несоблюдение требований стандартов организации в соответствии с трудовым законодательством РФ. В связи с установлением Законом новых категорий стандартов следует особо подчеркнуть отсутствие среди них такой категории, как стандарт отрасли. Правовой статус и необходимость существования такого документа и ранее вызывали определенные вопросы. В новых условиях функционирования экономики Правительство РФ обоснованно взяло курс на упразднение отраслевых министерств и ведомств, которые утверждали стандарты отраслей, либо на существенное сокращение их прав в отношении предприятий. Однако упомянутые решения Закона не всегда воспринимаются с должным пониманием. Некоторые федеральные органы исполнительной власти продолжают принимать отраслевые стандарты. Понять (но не оправдать) поведение этих органов можно. Но почему Минюст РФ регистрирует такие документы, объяснить сложно. Согласно п. 2 ст. 15 Закона национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области. Процедуры разработки и утверждения национальных стандартов определены в ст. 16 Закона. Следовательно, правила стандартизации могут охватывать вопросы, не решенные в Законе, в частности правила построения, изложения, оформления, учета, изменения национальных стандартов. В части применения национальных стандартов Законом решен только вопрос об их ненормативности (добровольности применения) и некоторые другие вопросы общего характера. Однако Законом, естественно, не решены технические вопросы применения, например: порядок отражения в стандартах организаций показателей национального стандарта, где и как должны быть обозначены его показатели, применяемые в данной продукции (работах, услугах), какие именно показатели используются и др. К этим вопросам примыкает вопрос о порядке применения знака соответствия национальным стандартам. Очевидно, такие вопросы также могут быть предметом правил стандартизации. Вместе с тем следует отметить, что Закон практически не решил вопрос о юридической силе правил стандартизации. В этой связи необходимо уяснить, что Закон, излагая принципы стандартизации, указывает на добровольность применения стандартов, но не других документов в области стандартизации, указанных в ст. 13 Закона. Из этого следует вывод, что если хозяйствующий субъект добровольно принял решение о применении национального стандарта, то правила его применения, установленные в правилах стандартизации, становятся для него обязательными. Иное решение вопроса может только привести к дезорганизации работы по применению стандартов. Разумеется, субъект, добровольно принявший решение о применении стандарта, вряд ли будет нарушать правила его применения. Но если это случится, никакие меры ответственности перед государством за это не могут быть установлены и применены. Закон не содержит прямой нормы об органе, уполномоченном утверждать правила стандартизации. Представляется, что этим органом является национальный орган по стандартизации. В п. 2 ст. 15 Закона содержится правило о применении национального стандарта независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления связанных с нею процессов, осуществления работ и услуг, видов или особенностей сделок и лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Аналогичная норма о применении технических регламентов содержится в п. 6 ст. 7 Закона. В соответствии с концепцией Закона в этой норме не упоминаются работы и услуги, обязательные требования к которым не подлежат установлению в технических регламентах. Смысл указанных правил в отношении технических регламентов заключается и основан на том, что они обладают всеобщей и универсальной обязательностью. Это означает, в частности, что требования технических регламентов обязательны для продукции, независимо от того, изготовлена она в РФ или произведена и импортирована из другой страны для использования в РФ. Требования технических регламентов обязательны для процессов эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации продукции, произведенной в РФ, и в том случае, если упомянутые процессы осуществляются за пределами РФ, если иное не предусмотрено международным контрактом. Несоблюдение требований технических регламентов в этих случаях может быть основанием для освобождения российских изготовителей и продавцов по международным контрактам от ответственности за возникший в результате этого вред. В отношении национальных стандартов упомянутые правила имеют двоякий смысл, определяемый добровольным характером применения этих документов. С одной стороны, если принято решение о применении национального стандарта, его показатели должны применяться российскими субъектами в соответствии с правилами п. 2 ст. 15 Закона. С другой стороны, буквальное толкование этих правил может привести к выводу о том, что они являются по существу ничем не ограниченным разрешением на применение норм национальных стандартов не только российскими гражданами и организациями, но и зарубежными компаниями. Между тем разработка национального стандарта связана с определенными материальными и финансовыми затратами на научно-исследовательские, проектные и иные работы, с вопросами авторства и т. п. Представляется необходимым дополнить Закон соответствующей нормой, учитывающей интересы РФ и российских организаций. Согласно ст. 13 Закона к документам в области стандартизации относятся также применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации. Законом (п. 3 ст. 15) установлено, что общероссийские классификаторы — нормативные документы, распределяющие информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим) и являющиеся обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией. Порядок разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов устанавливается Правительством РФ. Из приведенного определения следует: в отличие от других документов в области стандартизации общероссийские классификаторы имеют обязательный характер; классификация — определенный порядок распределения информации в данном классификаторе; все вопросы, связанные с общероссийскими классификаторами, отнесены к компетенции Правительства РФ. Из определения не совсем понятно, кто устанавливает классификацию. По смыслу Закона этот вопрос также должен быть решен Правительством РФ. В связи с вопросом о классификации следует обратить внимание на Положение о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения (далее — Положение), утвержденное Приказом Минэкономразвития России от 21 июня 2003 г. N 197 (зарегистрировано Минюстом РФ 21 августа 2003 г. N 4996), т. е. после принятия и вступления в силу Закона. В преамбуле Приказа отмечено, что он издан в соответствии с Концепцией развития туризма в РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 954-р. Однако в Концепции говорится лишь о необходимости наделения федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по разработке и принятию новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, в том числе регулирующих вопросы классификации гостиничных средств размещения. Насколько мне известно, эта идея еще не воплотилась в конкретное решение Правительства РФ. Более того, сама Концепция, одобренная до принятия Закона, должна быть приведена в соответствие с его нормами в этой части. При этом должно быть учтено правило п. 3 ст. 4 Закона о том, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. К этому следует добавить, что по своему содержанию Положение не является классификацией, а, как видно из п. 1.2 и других, является положением о системе добровольной сертификации гостиниц, разработанным с нарушением требований Закона. В свете изложенного представляется, что Положение не подлежит применению как противоречащее требованиям Закона. Вместе с тем следует сказать, что содержащиеся в Положении материалы могут быть использованы при дальнейшей работе в данной области. Анализ ст. 17 Закона позволяет сделать следующие выводы. Стандарт организации является основным локальным нормативным актом, в котором закрепляются потребительские показатели оказываемых туристических услуг, включая требования по безопасности, а также меры и способы, обеспечивающие их соблюдение. Принятие стандарта организации не исключает разработку необходимых технических документов, детализирующих нормы стандарта. При разработке стандарта необходимо учитывать, что Законом не допускается установление в технических регламентах или других документах обязательных требований к услугам. Вместе с тем в стандарте должны быть учтены общие и другие положения Закона РФ о защите прав потребителей, относящиеся к услугам. Стандарт организации, оказывающей туристические услуги, должен приниматься туроператором, имеющим лицензию на оказание соответствующих услуг. Для турагентов, взаимодействующих с ним, требования стандарта являются обязательными. В договорах с потребителями услуг следует ссылаться на стандарты организации, устанавливающие требования к ним. Использование стандарта организации другими лицами возможно только с разрешения данной организации.
3. Подтверждение соответствия туристических услуг
Согласно Закону подтверждение соответствия — документальное удостоверение соответствия продукции и иных объектов технического регулирования требованиям, установленным для них в соответствующих документах, определенных Законом. Установленные Законом правила подтверждения соответствия в значительной мере основаны на выдержавших испытание временем нормах Закона РФ «О сертификации продукции и услуг». В частности, сохранено разделение на добровольное и обязательное подтверждение соответствия, являющееся следствием установления требований к объектам технического регулирования в документах, имеющих обязательный государственный статус, или в документах рекомендательного (договорного) характера. Разумеется, в правилах подтверждения соответствия отражены новеллы, внесенные Законом в решение вопросов технического регулирования. Главной из них является исключение из объектов обязательного подтверждения соответствия работ и услуг, подтверждение соответствия которых теперь может осуществляться только в добровольном порядке. Изложенные в ст. 18 Закона цели подтверждения соответствия являются общими для всех объектов технического регулирования независимо от их принадлежности к объектам обязательного или добровольного подтверждения соответствия. Все цели подтверждения соответствия в конечном счете имеют единую направленность — придать потребителям продукции, работ и услуг уверенность в соответствии их показателей соответствующим документам, указанным изготовителем, продавцом или исполнителем. Изложенные в п. 1 ст. 19 Закона принципы подтверждения соответствия распространяются как на обязательную, так и на добровольную формы подтверждения. На обе указанные формы распространяется и норма п. 2 ст. 19 о разработке и применении подтверждения соответствия в равной мере независимо от страны (места) происхождения продукции, осуществления процессов, работ и услуг, видов сделок и их участников. Норма п. 2 аналогична упомянутым нормам в отношении применения технических регламентов, национальных стандартов и стандартов организаций. Смысл этой нормы в отношении подтверждения соответствия состоит в том, что установленные Законом правила подтверждения соответствия распространяются на любые объекты технического регулирования, в том числе на ввозимую в РФ продукцию, изготовленную за рубежом, на процессы, работы и услуги, осуществляемые за пределами РФ, на договоры всех видов, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы их сторон. Проведение добровольной сертификации в условиях рыночной экономики приобретает важное значение в конкурентной борьбе, поскольку заявленные исполнителем услуг их характеристики подтверждаются независимой и компетентной организацией. Закон сохранил (разумеется, с учетом новых решений) принципиальные положения осуществления добровольной сертификации, предусмотренные Законом о сертификации, в частности осуществление подтверждения по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. В соответствии с новой системой документации, установленной Законом, добровольная сертификация проводится на соответствие национальным стандартам, стандартам организаций, а также на соответствие характеристикам услуг, предусмотренным системами добровольной сертификации или договорами. В этой связи следует отметить, что два последних документа ранее в законодательстве не предусматривались. С другой стороны, в указанный перечень документов, на соответствие которым проводится добровольная сертификация, не включены ТУ, рецептуры и подобные им технические документы, хотя ранее они в законодательстве упоминались. Объектами добровольной сертификации могут быть любые объекты технического регулирования, на которые указанными в Законе документами установлены соответствующие требования, кроме объектов, на которые утверждаются технические регламенты. В отличие от Закона о сертификации, Закон не содержит указания об осуществлении добровольной сертификации специальным органом по добровольной сертификации, входящим в систему добровольной сертификации, а ограничивается только перечислением его функций. Закон также не воспроизводит положения Закона о сертификации, которыми было определено, что органом по добровольной сертификации может быть юридическое лицо, образовавшее систему добровольной сертификации, а также юридическое лицо, взявшее на себя эти функции по договору с создателем системы добровольной сертификации. Тем не менее на существование органа по добровольной сертификации прямо указано в п. 1 ст. 21 Закона. В этих условиях представляется, что вопрос об органе по сертификации и порядке его деятельности может быть решен в правилах функционирования системы добровольной сертификации на основе положений Закона. Закон не содержит каких-либо специальных требований к форме собственности и организационно-правовой форме юридического лица, выполняющего функции органа по добровольной сертификации. При этом необходимо иметь в виду, что деятельность органа по добровольной сертификации является коммерческой и, следовательно, на юридическое лицо, взявшее на себя функции указанного органа, распространяются соответствующие правила ГК РФ. Кроме того, необходимо учитывать, что, согласно принципам технического регулирования (ст. 3 Закона), органы по сертификации должны быть независимы от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей продукции, работ и услуг; их функции не могут выполняться органами государственного контроля (надзора) и органами по аккредитации. Если обратиться к понятию органа по сертификации, определение которого дано в ст. 2 Закона, то необходимо отметить, во-первых, что оно носит общий характер, т. е. распространяется на органы по сертификации независимо от формы последней. Во-вторых, определено, что органом по сертификации может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке, т. е. аккредитация является обязательным условием функционирования любого органа по сертификации. Между тем Закон не содержит никаких конкретных указаний на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации и порядок ее осуществления, в то время как в отношении органа по обязательной сертификации на это указано прямо (ст. 26). Из этого следует, что либо «забыли» указать на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации, либо «забыли» в определении понятия «орган по сертификации» указать, что оно относится только к органу по обязательной сертификации. Если к сказанному добавить, что согласно п. 2 ст. 31 Закона, которая регулирует вопросы аккредитации органов по сертификации независимо от системы сертификации, в которой они функционируют, первым принципом аккредитации является добровольность ее проведения, то станет ясно, что вопрос запутан совершенно. Представляется, что в условиях усиления роли добровольной сертификации, понятие органа по сертификации, данное в Законе и предусматривающее аккредитацию любых органов по сертификации, является правильным. К этому следует добавить, что одним из принципов технического регулирования, охватывающего и добровольную сертификацию, является единство системы и правил аккредитации. Аккредитация органов по добровольной сертификации тем более необходима, поскольку перечень ее объектов столь разнообразен, что без специализации органов обойтись невозможно. В этой связи необходимо уточнить формулировки Закона в отношении аккредитации органов по сертификации, исходя из понимания принципа добровольности ее проведения как отсутствия принуждения к занятию сертификацией. Если же соответствующим лицом добровольно принято решение осуществлять деятельность органа по сертификации — оно должно пройти аккредитацию. Функции органа по добровольной сертификации в Законе в основном не претерпели изменений по сравнению с Законом РФ о сертификации. В связи с функциями органа по добровольной сертификации необходимо отметить следующее. Закон не содержит никаких предписаний о форме и содержании сертификата соответствия или о порядке их установления. Этот вопрос может быть решен постановлением Правительства РФ либо в рамках системы добровольной сертификации на основании рекомендаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Предоставление заявителям права на применение знака соответствия данной системы добровольной сертификации осуществляется в соответствии с договором о проведении сертификации, одним из условий которого указанное право является. Основания приостановления или прекращения действия сертификата соответствия Законом не определены. В принципе такими основаниями могут быть те или иные нарушения правил системы добровольной сертификации или условий договора о проведении сертификации. Конкретные основания и порядок приостановления или прекращения действия сертификата соответствия должны быть определены в правилах данной системы добровольной сертификации, с которыми заявитель должен быть ознакомлен. Порядок создания и функционирования систем добровольной сертификации претерпел существенные изменения по сравнению с Законом о сертификации. Во-первых, согласно Закону создать систему добровольной сертификации может не только юридическое лицо, но также и индивидуальный предприниматель или оба указанных субъекта. Это изменение еще раз подчеркивает предпринимательский характер этой деятельности. Так же, как это было отмечено в отношении органа по сертификации, Закон не содержит каких-либо требований к форме собственности и организационно-правовой форме юридического лица, создающего систему добровольной сертификации. К такому юридическому лицу применимы те же ограничительные требования, которые упомянуты в отношении органа по добровольной сертификации. Во-вторых, в Законе отсутствует обязательное требование о регистрации системы и знака соответствия в специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области сертификации в установленном им порядке. Законом такой орган вообще не предусмотрен. Система добровольной сертификации может считаться созданной при выполнении требований п. 2 ст. 21 Закона. Особое внимание необходимо обратить на установление перечня сертифицируемых объектов и их характеристик. Заключенный договор на проведение добровольной сертификации объектов, не предусмотренных документами системы сертификации, может быть признан судом недействительным, как заключенный с нарушением специальной правоспособности лица, осуществляющего функции органа по сертификации (ст. 173 ГК РФ). Правила выполнения работ в системе, кроме определения организационных основ, должны, очевидно, включать схемы сертификации, порядок идентификации и оценки объектов сертификации, форму сертификата соответствия, порядок его выдачи, приостановления или прекращения действия и т. д. Среди участников системы главная роль принадлежит органам по сертификации и испытательным лабораториям. Именно они заключают с заявителями соответствующие договоры, выполняют работы и несут ответственность за надлежащее выполнение условий договоров. Поэтому их правовое положение в системе и порядок деятельности должны быть подробно определены. Если упомянутые органы не совпадают с создателями системы сертификации, то должны быть определены условия отношений между этими участниками системы. Вопрос о регистрации систем добровольной сертификации изложен в п. 3 ст. 21 Закона таким образом, что может толковаться по-разному. Выражение «может быть зарегистрирована» возможно толковать как указание на необязательный, добровольный характер регистрации, поскольку при ее обязательности принято писать «подлежит регистрации» или «регистрируется». Но указанное выражение во взаимосвязи с п. 4 данной статьи можно понимать и как условие обязательной регистрации о предоставлении на регистрацию определенных в п. 3 документов, непредставление которых является основанием для отказа в регистрации. Представляется, что правильным является последнее толкование вопроса. Согласно п. 4 ст. 21 Закона отказ в регистрации системы добровольной сертификации допускается только в случаях непредставления документов, предусмотренных в п. 3, или совпадения наименования системы, или изображения знака соответствия с ранее зарегистрированными. Полагаю, что в этом случае создатель системы вправе вновь обратиться за регистрацией после устранения указанных причин. Таким образом, отказ в регистрации системы добровольной сертификации в связи с выбором объектов сертификации и их характеристик, несовершенством правил выполнения работ, определением участников системы и по другим причинам, связанным с существом работы, Законом не предусмотрен. Однако вызывает серьезные сомнения возможность регистрации системы добровольной сертификации в случае нарушения принципов технического регулирования и принципов подтверждения соответствия, например, в случае включения в перечень объектов, подлежащих сертификации, таких, которые подлежат обязательному подтверждению соответствия, или несоблюдения требований к органам по сертификации, или нарушения иных требований законодательства. В этой связи необходимо отметить, что установленный в п. 4 перечень оснований для отказа в регистрации системы является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в Закон. Порядок судебного обжалования отказа в регистрации системы добровольной сертификации определяется в зависимости от юридического статуса участников и правовой природы отношений, возникающих между ними при регистрации. Как уже отмечалось, создателями системы добровольной сертификации могут быть юридические лица и индивидуальные предприниматели. Регистрирующий орган является федеральным органом исполнительной власти. Предметом жалобы является уведомление об отказе в регистрации, которое, согласно Закону, должно содержать основания отказа. Уведомление должно быть квалифицировано как решение государственного органа по делу, возникшему из административных правоотношений в связи с предпринимательской деятельностью жалобщика. Согласно ст. 29 АПК РФ такие дела подведомственны арбитражным судам. В силу ст. 34 АПК РФ они подлежат рассмотрению в первой инстанции арбитражными судами субъектов РФ. Порядок рассмотрения дел данной категории определен в гл. 22 и 24 АПК РФ. Общие особенности рассмотрения в суде первой инстанции дел, возникающих из административных правоотношений, установлены в ст. 189 АПК РФ. Согласно этой статье такие дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными разделом III этого Кодекса. Заявления подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности, предусмотренным в гл. 4 АПК, если в разделе III этого Кодекса не установлено иное. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). При этом заявитель вправе предоставлять суду доказательства незаконности актов, решений и действий. Если доказательства, представляемые государственными, иными органами и должностными лицами, будут признаны судом неубедительными, требования заявителя должны быть удовлетворены, независимо от оценки представленных им доказательств. Согласно ст. 197 АПК такие дела могут стать предметом рассмотрения арбитражного суда, если эти акты затрагивают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Если иной срок не установлен федеральным законом, заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. При рассмотрении дела арбитражный суд, помимо вопросов наличия полномочий у соответствующего органа на принятие таких решений, совершение оспариваемых действий устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли эти решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В случае если эти обстоятельства судом не установлены, а оспариваемое решение (действие) соответствует закону или иному нормативному правовому акту, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Копия решения суда в пятидневный срок направляется заявителю, в государственные органы и иным лицам, принявшим решение. В гл. 24 АПК ничего не сказано о порядке и сроке обжалования решений суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов и лиц. Это означает, что в данном случае должны применяться общие правила обжалования решений, установленные в ст. 180, 181 и разделе VI АПК. Согласно Закону знаки соответствия применяются только для маркировки объектов технического регулирования, прошедших добровольную сертификацию на соответствие требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Порядок применения знака соответствия устанавливается соответственно в правилах системы добровольной сертификации или в документах национального органа по стандартизации. Оба указанных порядка являются обязательными для заявителей как условия договора о добровольной сертификации. В случае применения знака соответствия без проведения добровольной сертификации в установленном Законом порядке и без разрешения органа по сертификации виновное лицо может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда имущественным интересам на основании ст. 1064 ГК РФ. Незаконное применение знака соответствия при реализации товаров, работ и услуг является по существу способом обмана приобретателей относительно потребительских свойств указанных объектов и нарушением их прав на получение достоверной информации о реализуемом товаре, работе, услуге. Указанные действия в отношении граждан могут повлечь административную ответственность индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц на основании ст. 14.7 (обман потребителей) или 14.8 (нарушение иных прав потребителей) КоАП РФ в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Обман потребителей (населения) в значительном или крупном размере влечет уголовную ответственность виновных лиц на основании ст. 200 УК РФ.
4. Выводы
Закон вступил в силу с 1 июля 2003 г. в отношении работ и услуг в полном объеме. Это обстоятельство позволяет сделать следующие выводы. В связи с утратой силы Закона РФ «О стандартизации», установлением в Законе новой системы стандартизации и перечня документов, применяемых в этой области, с 1 июля 2003 г. фактически утрачивает силу система документации, предусмотренная ст. 6 Закона о стандартизации. Разработка новых аналогичных документов не допускается. С указанной даты фактически утрачивают силу обязательные требования к работам и услугам, поскольку требования к этим объектам могут устанавливаться только как выполняемые на добровольной основе. В связи с тем что Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» утратил силу с 1 июля 2003 г., обязательное подтверждение соответствия работ и услуг прекращается и они исключаются из объектов государственного контроля (надзора). Подтверждение соответствия работ и услуг с указанной даты осуществляется в порядке и в случаях, установленных Законом. Положения нормативных актов РФ, документы федеральных органов исполнительной власти о создании систем обязательной сертификации и их деятельности фактически утрачивают силу, поскольку их создание Законом не предусмотрено. С 1 июля 2003 г.: — подлежат применению в области технического регулирования понятия, установленные Законом. Понятия и их определения, установленные ранее в нормативных актах РФ, а также в терминологических и других государственных стандартах, могут применяться в переходный период (до вступления в силу соответствующих технических регламентов) только, если они служат целям, предусмотренным в п. 1 ст. 46, и не предусмотрены в ст. 2 Закона; — до официального внесения изменений или отмены положений федеральных законов, указов президента РФ, постановлений Правительства РФ, касающихся сферы регулирования Закона прямо или косвенно, указанные положения могут применяться только, если они не противоречат нормам Закона. Особенно это касается объектов государственного контроля, прав и обязанностей контролирующих органов; — нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (за исключением предусмотренных в ст. 5 Закона) с указанной даты должны рассматриваться как рекомендации и в кратчайшие сроки должны быть официально переведены в эту категорию либо отменены.
