(Калинина Л. Е.) («Туризм: право и экономика», 2006, N 5)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ТУРИЗМА: ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННЫЕ ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ
Л. Е. КАЛИНИНА
Калинина Л. Е., г. Краснодар, ООО «Неолит», соискатель КГАУ.
Государственная политика в сфере туризма — это деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную <1>. Таким образом, государственную политику осуществляют законодательная, исполнительная и судебная власти. ——————————— <1> Конституция РФ // Российская газета. 1993. 25 дек.
В функции законодательной власти входит комплексная разработка законодательства в сфере туризма, если, конечно, этой же властью туризм будет рассматриваться в качестве национального приоритета. На исполнительную власть ложатся функции государственного управления. Состояние сегодняшней государственной политики в сфере туризма оставляет желать лучшего. Это обусловливается прежде всего отсутствием необходимого законодательства и комплексного подхода к влиянию государства на развитие отрасли. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в сфере туризма, является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который не соответствует сегодняшнему состоянию отрасли, не позволяет ей развиваться. Закрепленные в нем положения о том, что туризм является одним из приоритетных направлений национальной политики, являются декларативными и не поддерживаются законодательно. Новым толчком для этой отрасли может послужить Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <2>. Данный Закон предполагает создание туристско-рекреационных особых экономических зон. ——————————— <2> Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 8 июня.
Для того чтобы оценить значение указанного Закона, стоит рассмотреть и положения самого Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который является центральным актом законодательства Российской Федерации об особых экономических зонах <3>. В соответствии с ним могут приниматься иные законодательные и подзаконные акты, регулирующие соответствующие отношения. Одновременно с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был принят Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, внесший изменения в некоторые законодательные акты в связи с началом формирования российского законодательства об особых экономических зонах <4>. В нем перечислены основные законодательные акты, регламентирующие отношения в связи с деятельностью особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Среди корректируемых актов — Таможенный и Налоговый кодексы, Федеральные законы: «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». ——————————— <3> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127. <4> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ.
Закон прежде всего определил само понятие «особая экономическая зона». Это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Создание особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала Российской Федерации. Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности. На момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны земельные участки, образующие эту зону (в том числе земельные участки, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны, объектов жилищного фонда и на которых размещены такие объекты), могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан или юридических лиц. Земельные участки, образующие туристско-рекреационную особую экономическую зону, могут относиться к землям особо охраняемых территорий. На момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны на земельных участках, образующих эту зону, могут быть расположены объекты, находящиеся в государственной, муниципальной, частной собственности. При этом туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации. В отличие от промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон рассматриваемые зоны не имеют ограничения по площади. Туристско-рекреационные особые зоны могут располагаться на территории нескольких муниципальных образований или могут включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. При создании особой экономической зоны Правительство Российской Федерации определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на ее территории. На территории особой экономической зоны не допускается: 1) разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; 2) переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов; 3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. На начало августа 2006 г. в недавно созданном Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами лежало уже 30 заявок от субъектов РФ на создание туристско-рекреационных особых экономических зон, из них 3 — 4 региона получат такой статус. Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами на основе конкурсного отбора <5>. Организатором конкурса является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Конкурс проводится с 15 сентября по 13 октября 2006 г. на основании Приказа Минэкономразвития России от 31 июля 2006 г. N 212 «О проведении в 2006 году открытого конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа». ——————————— <5> Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3821.
Порядок подачи заявок на участие в конкурсе определен Правилами оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны <6>. Для участия в конкурсе претендент представляет следующие документы: сопроводительное письмо к заявке, имеющее типовую форму; заявку; прилагаемые к заявке сопроводительные документы. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 564 «Об утверждении Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3822.
Заявка должна содержать следующие сведения: а) технико-экономическое обоснование создания особой экономической зоны; б) характеристика социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, на территории которого предполагается создание особой экономической зоны; в) характеристика социально-экономического положения муниципального образования, на территории которого предполагается создание особой экономической зоны; г) стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с указанием планируемого вклада предполагаемой к созданию особой экономической зоны в реализацию указанной стратегии; д) перечень потенциальных резидентов особой экономической зоны, их краткая характеристика, а также направления деятельности; е) сведения о трудовых ресурсах субъекта Российской Федерации и муниципального образования, на территориях которых предполагается создание особой экономической зоны, и возможности их привлечения; ж) расчеты предполагаемых расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и внебюджетных источников, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны; з) перечень сопроводительных документов. К заявке прилагаются следующие сопроводительные документы: а) документ, определяющий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный для осуществления взаимодействия с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами, и копии его правоустанавливающих документов; б) документы, подтверждающие права собственности на земельные участки, на которых планируется создание особой экономической зоны (выписки из Единого государственного реестра земель, в том числе в форме кадастровых карт (планов) земельных участков); в) документы, подтверждающие права собственности на объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, на которых планируется создание особой экономической зоны; г) в случае если земельные участки, на которых планируется создание особой экономической зоны, и (или) расположенные на них объекты недвижимости находятся во владении и (или) пользовании юридических лиц, должны быть представлены их правоустанавливающие документы; д) документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и территориального планирования муниципального образования, на территориях которых предполагается создание особой экономической зоны; е) картографические материалы, характеризующие положение земельных участков, на которых планируется создание особой экономической зоны, в масштабе 1:20000 и 1:100000; ж) документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления обеспечить выполнение обязательств по созданию и функционированию определенного типа особой экономической зоны с указанием объемов предполагаемых расходов бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета, связанных с созданием и функционированием особой экономической зоны; з) паспорт участка, на котором предполагается создание особой экономической зоны, заполняемый по форме; и) проект соглашения о создании особой экономической зоны между Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, согласованный исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации. В течение 30 дней с даты принятия Правительством Российской Федерации решения о создании особой экономической зоны заключают соглашение о создании особой экономической зоны. Сторонами такого соглашения становятся Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона. Они определяют следующие основные параметры создания и функционирования особой экономической зоны: — объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета; — план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории; — комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования; — права на имущество, созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в соответствии с планом обустройства и материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории и расположенное в границах особой экономической зоны, а также на объекты инфраструктур этой зоны, расположенные на прилегающей к особой экономической зоне территории и непосредственно с ней связанные; — порядок управления объектами недвижимости и объектами инфраструктур, созданными за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и расположенными в границах особой экономической зоны, а также порядок эксплуатации и содержания таких объектов, в том числе осуществления их капитального ремонта; — порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, созданным за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и расположенным в границах особой экономической зоны, после прекращения существования особой экономической зоны; — порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны; — обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования; — обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования; — иные условия. Особая экономическая зона создается на 20 лет, при этом срок ее существования продлению не подлежит. Законодатель определяет случаи досрочного прекращения существования зоны, причем перечень является закрытым: если это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства; в течение трех лет с даты создания особой экономической зоны не заключено ни одного соглашения об осуществлении (ведении) туристско-рекреационной деятельности либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты; в течение трех лет подряд в особой экономической зоне ее резидентами не осуществляется туристско-рекреационная деятельность. На Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами возложены обязанности по разработке государственной политики в сфере создания и функционирования зон, а также управление ими. Агентство и его территориальные органы составляют единую централизованную систему управления особыми экономическими зонами. Финансирование расходов на его содержание, его территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета. В систему управления входят также наблюдательные советы особых экономических зон, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за реализацией планов, контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны. Органы управления особыми экономическими зонами выполняют ряд специфических функций, среди которых, например: — регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны и ведение реестра резидентов особой экономической зоны; — представление в Минэкономразвития России ежегодного отчета о результатах функционирования особых экономических зон; — контроль за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности; — функции заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета или передают выполнение этих функций в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон, акционерному обществу, 100% акций которого принадлежат Российской Федерации; — управление и распоряжение объектами недвижимости, расположенными на территории особой экономической зоны и находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании особой экономической зоны и т. д. Ключевым моментом в механизме правового регулирования отношений, складывающихся в особых экономических зонах, является наделение особым статусом резидента особой экономической зоны. Понятие резидента особой экономической зоны раскрывается в ст. 9 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Резидентами туристско-рекреационной особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель, коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона (на территории одного из муниципальных образований, если туристско-рекреационная особая экономическая зона расположена на территориях нескольких муниципальных образований), и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в порядке и на условиях, которые предусмотрены федеральным законом. Индивидуальный предприниматель или коммерческая организация признаются резидентами особой экономической зоны с даты внесения соответствующей записи в реестр резидентов особой экономической зоны. Органы управления особыми экономическими зонами вносят в реестр резидентов особой экономической зоны запись о регистрации указанного лица в течение трех дней с даты подписания с ним соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности. Органы управления особыми экономическими зонами выдают резиденту особой экономической зоны свидетельство, удостоверяющее регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны. Резидент туристско-рекреационной особой экономической зоны вправе осуществлять в особой экономической зоне только туристско-рекреационную деятельность в пределах, предусмотренных соглашением об осуществлении туристско-рекреационной деятельности. Под туристско-рекреационной деятельностью закон понимает деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристскую деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод. Лишение лица статуса резидента особой экономической зоны допускается только в судебном порядке в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», и влечет прекращение действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. Для организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере туризма на территории зоны, предполагаются немалые льготы: освобождение на пять лет от земельного и «имущественного» налогов, пониженная ставка единого социального налога — 14% с зарплаты до 280000 рублей в год, регионы смогут предоставить дополнительную 4-процентную льготу по налогу на прибыль, возможность режима свободной таможенной зоны; государство берет на себя обязанность по созданию транспортных инфраструктур и снижению административных барьеров (например, концентрация основных полномочий в Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами). Для того чтобы эти положения реализовались, должен быть принят закон о туристско-рекреационных зонах. Предполагается, что это будет в 2007 г. Значение реализации рассмотренных положений велико, так как уменьшается административное давление на организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере туризма, налоговое бремя, реализация закона положительно скажется на инвестиционном климате в сфере туризма.
Список используемых НПА
1. Конституция РФ // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 8 июня. 3. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127. 4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ. 5. Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3821. 6. Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 564 «Об утверждении Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3822.
