Новости по юриспруденции: законы, суды, финансы, недвижимость, кризис, аналитика, бизнес, в мире и т.п.
Из практики формирования стандарта по ведению дел в судах и участию в судебных заседаниях для юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения
ИЗ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ СТАНДАРТА ПО ВЕДЕНИЮ ДЕЛ В СУДАХ
И УЧАСТИЮ В СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЯХ ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ОТДЕЛА
РЕГИОНАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА (ДЕПАРТАМЕНТА) ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
П. К. ШАПОВАЛОВА, К. А. ШАПОВАЛОВ
Шаповалова Полина Константиновна, государственный советник 1-го класса, г. Сыктывкар.
Шаповалов Константин Альбертович, начальник отдела стандартизации и экспертизы качества медицинской помощи Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Коми «Республиканский медицинский информационно-аналитический центр», доктор медицинских наук, профессор, г. Сыктывкар.
Проведен анализ структуры 172 судебных споров, в которых принимали участие сотрудники юридического отдела Министерства здравоохранения Республики Коми (ЮрО МЗ РК), и 1634 судебных заседаний с целью формирования регионального стандарта. Использовались методические подходы: системный, комплексный, динамический, процессный, количественный, административный и ситуационный. Государственное задание находится на первом количественном этапе своего формирования, и следует ожидать других качественных показателей, которые будут влиять на итоговую оценку выполнения государственным бюджетным учреждением здравоохранения государственных услуг (видов работ). Количественные показатели регионального стандарта для формирования объема государственного задания юридического отдела министерства (департамента) здравоохранения включают ежегодное участие не менее чем в 86 судебных спорах, из которых преобладающая часть (87,22 +/- 3,60%) идет в Верховном суде РК, Арбитражном суде РК и городском суде столицы с ежедневной нагрузкой — 0,35 судебного спора, ежемесячной — 7,17; и предполагает ежегодное участие в 326,80 судебных заседаний, в том числе ежедневно — 1,31, ежемесячно — 27,23. Структура занятости сотрудников ЮрО в судебных заседаниях в течение календарного года носит неравномерный характер. В течение пяти лет квартальная нагрузка последовательно увеличивалась в 2,19 раза с 44,50 до 97,25 судебных заседаний и достигала максимума в IV квартале (30,23 +/- 2,54%), превышая среднегодовую, а показатели II квартала — в 1,47 раза. Каждое полугодие число судебных заседаний колебалось от 89,00 (2007 г.) до 297 (2010 г.).
From the practice of formation of a standard for conducting cases in courts and participation in judicial sessions for a juridical department of the regional ministry (department) of healthcare
P. K. Shapovalova, K. A. Shapovalov
The analysis of the structure of the 172 litigation, which was attended by members of the legal Department (ID) of the Ministry of Health of the Republic of Komi (MH RK) and 1634 hearings. Were used methodological approaches: a systematic, comprehensive, dynamic, process-oriented, quantitative, administrative and situational. The state assignment is on the first quantitative stage of its forming and should be expected to other, qualitative indicators, which will affect the final evaluation of the execution of the state budget institution of public health services (types of activities). Quantitative indicators of the regional standard for the formation of the volume of the state task of the ID of the Ministry (Department) of Health include annual participation in not less than 86 court disputes, of which the majority (87.22 +/- of 3.60%) is in the Supreme Court of the RK, the Arbitration Court of the RK and city Court of the capital with daily load — 0.35 of judicial disputes, the monthly — includes 7.17; annual participation in 326.80 sessions of the court, including daily was 1.31, a monthly 27.23. The structure of employment of the employees of the ID, in the court sessions during a calendar year has been uneven. Within five years of quarterly load consistently increased at 2.19 times with 44.50 to 97.25 of judicial sessions and reached its peak in the fourth quarter (30.23 +/- of 2.54%), surpassing the annual average, and the indicators of the second quarter — at 1.47 times. Every six months the number of court sessions ranged from 89 (2007) up to 297 (2010).
Key words: legal Department, the Regional Department of Health, the state budgetary institution of health care, litigation, court hearings, the structure, the load, the regional standard, the state assignment, the state service (type of work).
Введение. Для создания эффективной правовой системы в здравоохранении необходима консолидация действий как юридического, так и врачебного сообщества. Формирование объективной и независимой оценки правовой деятельности в сфере здравоохранения, качественная организация труда и повседневной деятельности юриста-специалиста, юридического отдела или подразделения требуют разработки научно обоснованных показателей, нормативов и стандартов каждого вида юридических работ и профессионального усовершенствования в структуре подготовки юристов, специализирующихся на правовом обеспечении медицинских учреждений. Переход бюджетных учреждений на новые формы финансирования предусматривает выполнение государственного задания каждым из них. Одним из шагов для обеспечения системного подхода к решению поставленной задачи является разработка регионального стандарта по ведению дел в судах и участию в судебных заседаниях сотрудников юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения для формирования контрольных показателей государственного задания государственных бюджетных учреждений в соответствии Постановлением Правительства Республики Коми (РК) от 31 декабря 2010 г. N 512 «О формировании государственного задания в отношении государственных учреждений РК и финансовом обеспечении выполнения государственного задания и признании утратившими силу некоторых решений Правительства РК (в ред. Постановлений Правительства РК от 29.04.2011 N 169, от 07.02.2012 N 36, от 02.08.2012 N 327)» [1]. Юридической службе государственного бюджетного учреждения здравоохранения повседневная практика диктует выполнение поставленных условий. Все виды выполняемых работ становятся государственными услугами, и для них устанавливается количественное государственное задание.
Государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами казенного учреждения, бюджетного учреждения или автономного учреждения. Показатели государственного задания, указанные в ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, используются при составлении проекта регионального бюджета на очередной финансовый год и плановый период для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ), составления бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного задания бюджетным учреждением или автономным учреждениям [2].
Невыполнение государственного задания является основанием для изменения государственного задания и его финансового обеспечения. Выявление невыполнения государственного задания осуществляется на основании мониторинга и (или) контроля его выполнения.
Материалы и методы. Проведен анализ структуры 172 судебных споров, в которых принимали участие сотрудники юридического отдела Министерства здравоохранения Республики Коми (ЮрО МЗ РК) в 2010 — 2011 гг., и 1634 судебных заседаний — в 2007 — 2011 гг. с целью формирования стандарта по ведению дел в судах и участию в судебных заседаниях для юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения для определения количественных показателей объема государственного задания. Впервые предложена методика комплексного подхода к изучению работы юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения как учреждения государственной службы; дана количественная характеристика ведения дел в судах и участия в судебных заседаниях как самостоятельного вида деятельности; предложен единый порядок их регистрации и учета; обоснован региональный норматив этого вида деятельности для формирования объема ежегодного государственного задания. При работе над материалом использовались методические подходы: системный, комплексный, интеграционный, функциональный, динамический, процессный, нормативный, количественный, административный и ситуационный. Методы анализа включали: исторический, аналитический и сравнения. Для анализа применялись приемы: группировки, абсолютных и относительных величин, средних величин, динамических рядов, сплошных и выборочных наблюдений, детализации и обобщения. Поскольку государственное задание государственного бюджетного учреждения на выполнение отдельных видов работ (государственных услуг) измеряется в абсолютных показателях, использованы соответствующие статистические методики, позволяющие получить достоверные результаты с вероятностью 95 — 99%.
Результаты. Государственные учреждения здравоохранения Республики Коми в 2010 г. являлись участниками 78 судебных споров. ЮрО МЗ РК осуществлял их правовое сопровождение в качестве истца, ответчика или соответчика. Преобладающая часть из них (88,46 +/- 3,61%) рассматривалась в Верховном Суде РК (16,67 +/- 4,22%), Арбитражном суде РК (39,74 +/- 5,44%) и Сыктывкарском городском суде РК (32,05 +/- 5,28%). Чуть более десятой части (по 1 — 2) — в Воркутинском, Вуктыльском, Интинском городских и Княжпогостском, Корткеросском, Троицко-Печорском и Усть-Куломском районных судах РК. Участие в заседаниях судов республиканских городов и районов является самым затратным по времени занятости сотрудников. Например, чтобы попасть на заседание Воркутинского городского суда, необходимо выехать из г. Сыктывкара за двое суток и примерно столько же времени потратить на обратный путь, т. е. сотрудник будет отсутствовать 4 — 5 рабочих дней. Как известно из практики, заседание может не состояться и (или) быть перенесенным не по вине ЮрО МЗ РК. В то же время для участия в заседаниях Верховного Суда РК, Арбитражного суда РК и Сыктывкарского городского суда РК затрачивается десять — двадцать минут пешеходного движения. В среднем ежемесячно рассматривалось до 6,50 судебных споров, ответчиком или соответчиком в которых был МЗ РК, ежедневная нагрузка составила 0,31.
В следующем, 2011 г. сотрудники ЮрО представляли интересы МЗ РК в 94 судебных спорах. Из них в Верховном Суде РК рассматривалось 11,71 +/- 3,32%, Арбитражном суде РК — 56,39 +/- 5,11% и Сыктывкарском городском суде РК — 18,11 +/- 3,97%, что по удельному весу сопоставимо с 2010 г. (81, 86,7%). Остальные проходили в Ухтинском, Воркутинском, Вуктыльском, Интинском, Усинском городских, Железнодорожном судебных участках г. Сосногорска и Эжвинском, Княжпогостском, Троицко-Печорском и Сысольском районных судах РК. Два судебных спора рассматривались в высших инстанциях — Верховном Суде РФ и Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа РФ. В среднем ежемесячно рассматривалось до 7,83 судебных споров, ответчиком или соответчиком в которых был МЗ РК, ежедневная нагрузка достигла 0,38. Абсолютный прирост в 2011 г. составил +16, темп прироста — 20,51%, а темп роста — 120,51%. Таким образом, за два года количество судебных споров, в которых МЗ РК является ответчиком или соответчиком, возросло в 1,21 раза. Преобладающая часть судебных исков (87,22 +/- 3,60%) рассматривалась в Верховном Суде РК (13,96 +/- 3,73%), Арбитражном суде РК (48,84 +/- 5,39%) и Сыктывкарском городском суде РК (24,92 +/- 3,28%). И только десятая часть — в районных судах РК. Ежедневная нагрузка достигала — 0,35, ежемесячная — 7,17 судебных споров [5]. Ожидаемое удвоение этого вида деятельности ЮрО может произойти через 5 лет (2016 г.).
Само по себе число судов в течение года не является исчерпывающим информационным показателем. Не менее важно ежегодное количество судебных заседаний, которое отражает не только занятость юристов, но и необходимость подготовки, ознакомления с материалами находящегося в производстве дела. Поэтому детально проведен анализ структуры судебных заседаний (табл. на стр. 18).
Таблица
Структура занятости сотрудников юридического отдела
Министерства здравоохранения Республики Коми в судебных
заседаниях в динамике в течение календарного года
в 2007 — 2011 гг. (в абсолютных числах и P +/- m%)
Месяц/Год 2007 2008 2009 2010 2011 2007 — 2010 Ежегодно
Темп роста (в %) 149,44 123,68 143,46 82,42 499,00 124,75
Число рабочих 249 250 249 249 249 249,25 249,25
дней в году
Число судебных 0,71 1,06 1,32 1,90 1,56 6,55 1,31
заседаний в 1
рабочий день
Еще одним важным показателем работы ЮрО как структурного подразделения регионального департамента здравоохранения является подготовка отзывов на исковые заявления, в которых ответчиком или соответчиком является МЗ РК. Их число не является постоянным, но иногда возникает ситуация массовой подачи исковых заявлений работников здравоохранения. Например, за период с июля по ноябрь 2010 г. ЮрО МЗ РК было подготовлено 7773 отзыва на исковые заявления о перерасчете заработной платы с учетом установленного МРОТ. Также юристы отдела приняли участие в рассмотрении Верховным Судом РК 21 кассационной жалобы на решения городских судов РК о взыскании заработной платы с учетом МРОТ. Такого объема работы не было в другие годы рассматриваемого периода, поэтому трудно провести сравнительный анализ. Но сам факт почти восьми тысяч отзывов за пять месяцев говорит о высокой интенсивности труда юристов по их подготовке [4].
За пять лет количество судебных заседаний выросло 2,19 раза. В среднем в 2011 г. за 2 рабочих дня с участием сотрудников ЮрО МЗ РК проводилось 3 судебных заседания. А это означает, что ежедневно 1 или 2, а в некоторые дни 3 — 4 из 4 юристов находятся в судах, и их другие функциональные обязанности ложатся на двух (нередко на одного при наличии отпускников или заболевших) сотрудников. Участие в судебных заседаниях является объективной реальностью, даты и количество их назначений не зависят от ЮрО МЗ РК, поэтому является обязательной, не подлежащей плановому регулированию и требующей постоянной мобилизации сотрудников функцией. При сохранении среднегодового темпа прироста числа судебных заседаний в 24,75% и темпа роста в 124,75% через 4 года (2015 г.) можно ожидать удвоения числа судебных заседаний. Для определения динамики показателей в течение пяти лет использованы традиционные статистические методики: абсолютный прирост, темп прироста, темп роста, которые объективно показывают, что количественное удвоение объема судебных дел и, соответственно, судебных заседаний произойдет через три-четыре года. То есть превышение контрольных показателей государственного задания будет в два и более раза. А возрастет ли соответственно заработная плата и (или) в два раза будет увеличен штат сотрудников? Настоящее исследование впервые дает ответ на чисто организационный вопрос: каков реальный объем государственного задания отдельного вида деятельности ЮрО МЗ РК? Что с ним произойдет в ближайшем будущем и перспективе? В то время как органы исполнительной власти не дают определенной трактовки этого положения.
Анализ структуры занятости сотрудников ЮрО МЗ РК в судебных заседаниях в течение календарного года в динамике в 2007 — 2011 гг. выявил неравномерную нагрузку по месяцам года с максимальным ростом в 1,93 раза в октябре (12,17 +/- 1,81%) по сравнению с минимальным январем (6,30 +/- 1,34%), а также августом (9,98 +/- 1,66%), мартом (9,67 +/- 1,63%) и ноябрем (9,49 +/- 1,62%). Сотрудники ЮрО МЗ РК ежемесячно в течение пяти лет принимали участие в 27,23 судебных заседаниях. Этот показатель превышался в марте (31,60), августе (32,60), октябре (39,80), ноябре (31,00) и декабре (28,00).
Ежегодно квартальная нагрузка последовательно увеличивалась в 2,19 раза с 44,50 до 97,25 судебных заседаний, составляя в среднем 81,70. Квартальная нагрузка статистически достоверно достигает максимума в IV квартале (30,23 + 2,54%), превышая среднегодовой показатель, а по сравнению со II кварталом — в 1,47 раза. Каждое полугодие сотрудники ЮрО МЗ РК принимали участие от 89,00 (2007 г.) до 297 (2010 г.) судебных заседаний, что в среднем составило 163,40. Первое полугодие всегда было относительно спокойным. Интенсивность судебных заседаний в первой половине года колебалась от 72 (2007 г.) до 175 (2010 г.). Картина лишь однажды изменилась в 2011 г., когда их число увеличилось до 217. Средний показатель числа судебных заседаний первого полугодия (146,60) последовательно превышался с 2009 по 2011 г. При сравнительном анализе второго полугодия установлено, что средний показатель 180,20 был значительно превышен в 2010 г. (297,00) и, соответственно, повлиял на его рост. Распределение ежегодной нагрузки по полугодиям подтверждает перегрузку заключительной части года в 1,23 раза. Показатели среднегодовой нагрузки могут стать основой нормативных показателей при планировании работы в последующие годы. Разработанный стандарт является статистически достоверным с доверительными интервалами (P < 0,01) и (P < 0,001).
Обсуждение. Цель и направленность государственного задания как инструмента заключается в том, чтобы более точно и эффективно планировать деятельность государственных учреждений с позиции оказываемых услуг и корректировать объемы бюджетных ассигнований в соответствии с этой деятельностью, а не обязательством содержать и поддерживать функционирование учреждения [3]. Государственное задание является количественным показателем объема выполняемых государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственным бюджетным учреждением, и выражается в абсолютных числах. Оно не учитывает времени, затраченного на выполнение работ, их сложность, неоднократность и повторяемость действий при достижении единственного результата. Известно, что количество судебных споров для государственного учреждения на следующий год невозможно не только предсказать, но даже определить, сколько из находящихся на рассмотрении дел будет не закончено в текущем году. Количественный подход к объему государственного задания и его бюджетному финансированию не предполагает академического решения проблемы, т. е. использования других методик (всесторонняя оценка качества работы, своевременность или задержка исполнения, разбор типичных для здравоохранения судебных дел и, наоборот, нестандартных, требующих специальной длительной подготовки, участия группы юристов, привлечения специалистов-экспертов, коллегиального и (или) административного разбора возникающих ошибок и т. д.). Количественный подход к решению любого вопроса или проблемы имеет хорошо известные недостатки.
Порядок взаимоотношений МЗ РК с органами судебной власти строго определен: Министр здравоохранения может без доверенности выступать его представителем в суде и вправе совершать от его имени все процессуальные действия, предусмотренные процессуальным законодательством. Полномочия иных представителей МЗ РК определяются в доверенности, визируемой начальником юридического отдела и подписываемой министром здравоохранения РК. Представители МЗ РК определяются руководителями структурных подразделений МЗ РК на основании ходатайства начальника юридического отдела МЗ РК. Руководитель структурного подразделения МЗ РК докладывает министру здравоохранения РК (заместителю министра здравоохранения РК) о результатах рассмотрения дела в суде. В случае удовлетворения судом требований, предъявленных к МЗ РК (кроме требований, связанных с долговыми обязательствами РК), руководитель соответствующего структурного подразделения МЗ РК в установленном порядке незамедлительно докладывает министру здравоохранения РК о принятом решении, представляет предложения о мерах по его выполнению, а в случае необходимости — об обжаловании решения суда.
Министр здравоохранения РК в установленном Правительством РК порядке информирует о судебных спорах с участниками органов исполнительной власти заместителей главы РК (в соответствии с распределением обязанностей), Администрацию Главы РК и Правительства РК. Исполнение судебных актов по искам к РК о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) МЗ РК или его должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами РК актов, не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам, а также исполнение судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РК (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств республиканского бюджета РК) осуществляется в порядке и сроки, установленные Бюджетным кодексом РФ. Для формирования объема государственного задания разработаны форма структуры судебных заседаний (Шаповалова П. К., 2006) и форма учета структуры судебных исков (Шаповалова П. К., 2009). Разработанные региональные стандарты являются объективными показателями для определения государственного задания по ведению дел в судах и участию в судебных заседаниях для юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения.
Полученные результаты дают общую количественную характеристику лишь одного вида деятельности юридического отдела министерства (департамента) здравоохранения, а именно ведения дел в судах. Сформированы первичные количественные показатели для формирования регионального стандарта объема государственного задания.
В настоящее время государственное задание является неким «индикатором», в который орган исполнительной власти не вкладывает оснований для перспективного развития или пересмотра, а именно ежегодного увеличения или удвоения в течение ближайших двух-трех лет. Он не предусматривает и значительного увеличения целевых бюджетных субсидий при изменении государственного задания на выполнение государственных услуг (видов работ). Не запланировано и изменение штатного расписания при значительном росте государственных услуг. Можно предположить, что, как только встанет вопрос об увеличении целевых бюджетных субсидий или штатного расписания, появится обилие качественных показателей, которые будут строго регламентировать результаты всех видов работ, например ведение дел в судах. Сразу возникнет вопрос: сколько судов проиграно, по каким причинам, сколько судебных заседаний не состоялось и (или) было перенесено, по каким причинам?
Показатели, характеризующие качество государственной услуги, требуют своего обоснования и других методологических подходов. Наступает следующий этап государственной программы модернизации здравоохранения, его оптимизация.
Выводы. 1. Государственное задание находится на первом количественном этапе своего формирования, и следует ожидать других, качественных показателей, которые будут влиять на итоговую оценку выполнения государственным бюджетным учреждением здравоохранения государственных услуг (видов работ).
2. Региональный стандарт для формирования объема государственного задания юридического отдела министерства (департамента) здравоохранения включает ежегодное участие не менее чем в 86 судебных спорах, из которых преобладающая часть (87,22 +/- 3,60%) в Верховном Суде РК, Арбитражном суде РК и городском суде столицы. Ежедневная нагрузка достигает 0,35 судебных споров, ежемесячная — 7,17.
3. Региональный стандарт для формирования объема государственного задания юридического отдела министерства (департамента) здравоохранения включает участие не менее чем в 326,80 судебных заседаниях, в том числе ежедневно -1,31, ежемесячно — 27,23, ежеквартально — 81,70, каждое полугодие — 163,40. Структура занятости сотрудников ЮрО в судебных заседаниях в течение календарного года носит неравномерный характер по месяцам года с максимальным ростом в 1,93 раза в октябре по сравнению с минимальным в январе, а также августе, марте и ноябре.
4. В течение пяти лет квартальная нагрузка последовательно увеличивалась в 2,19 раза с 44,50 до 97,25 судебных заседаний и достигала максимума в IV квартале (30,23 + 2,54%), превышая среднегодовую, а показатели II квартала — в 1,47 раза. Каждое полугодие число судебных заседаний колебалось от 89,00 (2007 г.) до 297 (2010 г.).
5. Резко повышают интенсивность работы сотрудников ЮрО разовые, не повторяющиеся виды работ, объем которых невозможно предусмотреть в связи с форс-мажорными обстоятельствами. Так, при неправомерном изменении МРОТ в течение пяти месяцев было подготовлено 7773 отзыва на исковые заявления. Одновременно юристы отдела приняли участие в рассмотрении Верховным Судом РК 21 кассационной жалобы на решения городских судов РК.
ЛИТЕРАТУРА
1. Постановление Правительства Республики Коми от 31 декабря 2010 г. N 512 «О формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Коми и финансовом обеспечении выполнения государственного задания и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Коми (в ред. Постановлений Правительства РК от 29.04.2011 N 169, от 07.02.2012 N 36, от 02.08.2012 N 327)» // Информационно-правовой портал «Гарант».
2. Положение о формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Коми и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (в ред. Постановлений Правительства РК от 29.04.2011 N 169, от 02.08.2012 N 327). Утверждено Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2010 г. N 512 // Информационно-правовой портал «Гарант».
3. Государственное (муниципальное) задание: опыт, проблемы, решения. Практическое пособие / Под ред. В. Сидоренко. М., 2011. С. 21.
4. Шаповалова П. К. Ведение дел в судах как вид деятельности юридического отдела регионального министерства (департамента) здравоохранения / П. К. Шаповалова, К. А. Шаповалов. Сыктывкар, 2011. 11 с.
5. Шаповалова П. К. Ведение дел в судах и участие в судебных заседаниях / П. К. Шаповалова, К. А. Шаповалов // Организационные вопросы деятельности юридического отдела учреждений здравоохранения: Монография. Сыктывкар, 2012. С. 212 — 227.
