О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ДЕТЕЙ
В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю. Е. ЛАПИН
Лапин Ю. Е., кандидат медицинских наук, заведующий лабораторией правовых проблем охраны здоровья детей ГУ «Научный центр здоровья детей РАМН».
В рамках настоящего исследования государственная политика в области охраны здоровья детей рассматривается как законодательно закрепленный правовой механизм, обеспечивающий целенаправленную регуляцию общественных отношений для достижения полного осуществления права каждого ребенка на охрану здоровья. Выработка данного направления государственной политики предусмотрена в Постановлении XIV (77) сессии Общего собрания Российской академии медицинских наук «Научные основы охраны здоровья детей» (9 — 11 декабря 2004 г.) и является актуальной научной задачей.
В 2003 — 2007 гг. в Научном центре здоровья детей РАМН осуществлен комплекс работ по выработке Концепции государственной политики в области охраны здоровья детей.
По результатам изучения более ста нормативных правовых актов (законы, указы и распоряжения Президента РФ, акты Правительства РФ, акты министерств и ведомств), охватывающих вопросы охраны здоровья детей, было выделено 17 актов, в которых государственная политика определена в качестве механизма регуляции отношений в интересах детства.
Группировка указанных актов по способу реализации их вклада в формирование правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей позволила предложить следующую типологию, состоящую из четырех блоков (таблица).
Таблица
1. Акты, в которых охрана здоровья детей
зафиксирована как самостоятельное направление
государственной политики
Приказ Министерства здравоохранения Российской Федера —
ции и Российской академии медицинских наук от 24 октября
2003 г. N 506/92 «Об утверждении Программы «О мерах по
улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации
на 2004 — 2010 гг.» (по итогам Всероссийской
диспансеризации детей 2002 г.)»;
решение Коллегии Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации от 16 февраля
2005 г., протокол N 1, «О проекте Концепции охраны
здоровья детей в Российской Федерации до 2010 года и Плане
мероприятий по ее реализации»;
Программа социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы),
утвержденная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р
2. Акты, регулирующие государственную политику
в интересах детей, в которой охрана здоровья детей
представлена как ее компонент
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;
Федеральная целевая программа «Дети России» на
2007 — 2010 годы, утвержденная Постановлением Правитель —
ства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 172
«О Федеральной целевой программе «Дети России»
на 2007 — 2010 годы»
3. Акты, в которых вопросы охраны здоровья детей
рассматриваются в составе общей государственной
политики в области здравоохранения
Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1
«О медицинском страховании граждан в Российской
Федерации»;
Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1;
Постановление Правительства Российской Федерации от
5 ноября 1997 г. N 1387 «О мерах по стабилизации и
развитию здравоохранения и медицинской науки
в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ
«Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;
Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ
«О наркотических средствах и психотропных веществах»;
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ
«О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ
«О предупреждении распространения туберкулеза
в Российской Федерации»;
Постановление Правительства Российской Федерации
от 6 апреля 2004 г. N 153 «Вопросы Министерства здраво —
охранения и социального развития Российской Федерации»
4. Акты, регулирующие различные отраслевые
(нездравоохранительные) направления
государственной политики, в которых в той или иной мере
отражены вопросы охраны здоровья детей
Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г.
N 712 «Об основных направлениях государственной семейной
политики»;
Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об
утверждении Федеральной программы развития образования»;
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря
2001 г. N 197-ФЗ
Ниже приведены основные характеристики каждой группы элементов представленной типологии.
1. Охрана здоровья детей как самостоятельное направление
государственной политики
В нормативных правовых актах задача выработки государственной политики в области охраны здоровья детей (в качестве самостоятельного направления государственной политики) впервые была обозначена в Приказе Минздрава России и РАМН от 24 октября 2003 г. N 506/92. В этом акте, также впервые, данное направление государственной политики представлено как объект специального научного исследования.
В дальнейшем это положение было закреплено в решении Коллегии Минздрава России от 16 февраля 2005 г. «О проекте Концепции охраны здоровья детей в Российской Федерации до 2010 года и Плане мероприятий по ее реализации», в п. 1 которого установлено: «Считать охрану здоровья детей в Российской Федерации одним из направлений государственной политики». В решении Коллегии сформулирована цель указанного направления, заключающаяся в сохранении и улучшении здоровья детей, снижении заболеваемости, инвалидности, смертности, повышении качества и доступности медицинской помощи, социального обеспечения детей и образования, повышении уровня социальной адаптации и интеграции в современное общество детей с проблемами в состоянии здоровья, детей-инвалидов.
Установленный в рассмотренной группе актов «политический» уровень мер по охране здоровья детей отражен в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы).
Основной особенностью указанных актов является то, что государственная политика в области охраны здоровья детей рассматривается как результат взаимодействия трех сфер деятельности: здравоохранения, обеспечения прав ребенка и политики как функции власти. Такой синтез — непроизвольная импликация. Он отражает реальный процесс интеграции указанных макроэлементов общественной системы, результатом которого должно стать перенесение центра тяжести решений проблем охраны здоровья детей с секторального здравоохранительного на общегосударственный уровень путем целенаправленной мобилизации главного ресурса государства — его монополии на правовую регуляцию общественных отношений в интересах детства.
2. Вопросы охраны детского здоровья
в структуре государственной политики в интересах детей
В начале 90-х годов недостаточная эффективность системы правовой защиты детей была связана с тем, что в Российской Федерации отсутствовала единая государственная политика, направленная на комплексное решение всех проблем, связанных с детством. В дальнейшем этот пробел в определенной мере был восполнен принятием Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в котором охрана здоровья детей зафиксирована в качестве одного из основных компонентов государственной политики в интересах детей.
Необходимо отметить, что данный Закон по ряду его положений подвергался обоснованной критике специалистов. В частности, Закон не обеспечивал реализацию той нормы Конвенции о правах ребенка, которая ориентировала на максимальные усилия общества по обеспечению благосостояния детей (ст. ст. 4, 6, 9, 18, 23, 24 и др.), и устанавливал, что в Российской Федерации государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов (ст. 8), в том числе по бесплатному медицинскому обслуживанию детей, обеспечению их питанием в соответствии с минимальными нормами питания. И хотя с 1 января 2005 г. ст. 8 Закона утратила силу, тенденция минимизации затрат на цели охраны здоровья детей остается реальностью. Несмотря на указанный и ряд других пробелов в регуляции отношений, Закон является главной правовой основой выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.
Ко второму блоку рассматриваемой типологии отнесена также Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007 — 2010 годы [11], в которой охрана и укрепление состояния здоровья детей и подростков зафиксированы в качестве приоритетного направления государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации.
Приведенные данные показывают, что вопросы охраны здоровья детей являются неотъемлемым компонентом нормативных правовых актов высшего уровня (федеральный закон, постановление Правительства РФ), обеспечивающих права ребенка в России методами государственной политики. Вместе с тем в указанных актах в силу их всеобъемлющего характера конкретные механизмы осуществления прав детей на охрану здоровья указанными методами не зафиксированы, что актуализирует задачу выработки специального здравоохранительного направления государственной политики в интересах детей.
3. Охрана здоровья детей в структуре
государственной политики в области здравоохранения
Нормативные правовые акты, входящие в третий блок представленной типологии, формируют правовые основы государственной политики в области охраны здоровья детей опосредованно. Данная их функция осуществляется в форме родовидовых отношений в иерархии: «государственная политика в области здравоохранения — государственная политика в области охраны здоровья детей». Таким образом, первый элемент этой системы охватывает второй, и правовые основы первого являются правовыми основами второго.
Нормативным правовым актом, заложившим правовую основу для выработки государственной политики в области здравоохранения, стал Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». В данном Законе (ст. 11) регулируются отношения по одному из основных вопросов рассматриваемой проблемы, а именно использованию финансовых средств государственной и муниципальной систем здравоохранения, предназначенных для реализации государственной политики в области охраны здоровья населения.
В последующий период «финансовый» элемент государственной политики был дополнен положениями ряда других актов. Так, были регламентированы полномочия РФ в регуляции отношений в сфере здравоохранения, заключающиеся в установлении основ государственной политики в области охраны здоровья граждан, определении основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, проведении в Российской Федерации государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза, разработке и проведении в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
В трех из десяти нормативных правовых актов, включенных в третий блок представленной выше типологии, закреплено положение о том, что данные акты имеют статус правовых основ государственной политики по решению конкретных вопросов здравоохранения. Именно таким образом установлены правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности [19], правовые основы государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза.
В двух законах в отличие от остальных содержится отдельная статья, в которой в той или иной мере детализировано содержание соответствующих направлений государственной политики.
В ст. 4 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» государственная политика в области иммунопрофилактики раскрывается в понятиях доступности и бесплатности для граждан, социальной поддержки в случае поствакцинальных осложнений, программной деятельности, использования эффективных иммунобиологических препаратов, осуществления государственного контроля их качества, эффективности и безопасности, поддержки научных исследований, обеспечения современного уровня производства, поддержки отечественных производителей, подготовки кадров, применения методов статистической обработки данных, информационного обеспечения, международного сотрудничества, функции органов исполнительной власти.
В Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. 4) закреплено, что государственная политика в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ включает государственную монополию, лицензирование всех видов деятельности, координацию деятельности, приоритетность мер профилактики, антинаркотическую пропаганду, государственную поддержку научных исследований, привлечение негосударственных организаций, международное сотрудничество.
Существенным результатом анализа представленного блока нормативных правовых актов является полученное знание о системном взаимодействии различных здравоохранительных направлений государственной политики, а также представления об их внутренней структуре (финансирование, приоритеты, принципы, институциональные и другие меры). Полученные таким образом данные представляют интерес с точки зрения их использования при формировании основных направлений государственной политики в области охраны здоровья детей.
4. Отражение вопросов охраны здоровья детей
в нездравоохранительных секторах государственной политики
Как показало исследование, отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области охраны здоровья детей в определенной мере вынужденно компенсируется наличием отдельных норм, охватывающих вопросы детства, в других (нездравоохранительных) направлениях государственной политики.
Так, в Основных направлениях государственной семейной политики (1996 г.) установлено право детей на бесплатную медицинскую помощь (п. 20).
В Федеральной программе развития образования, являющейся организационной основой государственной политики РФ в области образования, содержится значительный объем мер по охране здоровья детей, среди которых: создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей с ограниченными возможностями здоровья; обеспечение общего образования детей с ограниченными возможностями здоровья; научно-методическое обеспечение начального профессионального образования и профессиональной подготовки обучающихся с ограниченными возможностями здоровья; обеспечение условий для получения обучающимися полноценного питания в столовых образовательных учреждений и т. д.
Вопросы регулирования охраны здоровья несовершеннолетних в процессе трудовой деятельности занимают заметное место в Трудовом кодексе. Не ставя задачу общей характеристики указанного нормативного правового акта, необходимо обратить внимание на то его положение, согласно которому установление «основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений» и «иных непосредственно связанных с ними отношений» относится к ведению федеральных органов государственной власти (ст. 6). Исходя из этой нормы, следует логичный вывод: наличие законодательно закрепленной в Трудовом кодексе государственной политики в сфере трудовых отношений предусматривает взаимодействие с равным по статусу (т. е. законодательно закрепленным) непосредственно связанным с ней направлением государственной политики в области охраны здоровья несовершеннолетних и реально инициирует ее создание. Этот вывод подтверждается содержащейся в ст. 210 Трудового кодекса нормой, согласно которой среди основных направлений государственной политики в области охраны труда первым в перечне этих направлений указано обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников, в том числе несовершеннолетних. Иначе говоря, Трудовой кодекс, в пределах своего правового поля, активно взаимодействует с правовой сферой охраны здоровья детей и актуализирует повышение ее статуса до уровня объекта государственной политики.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в федеральных нормативных правовых актах содержится необходимый объем норм, являющихся правовой основой не только для выработки, но и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей.
Вместе с тем, по нашим оценкам, решению этой задачи должно способствовать повышение значения сферы охраны здоровья детей во всем объеме государственной деятельности.
Напомним, что согласно нормам Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в указанных программах должны фиксироваться основные приоритеты развития страны. При этом Законом установлено (ст. 1), что указанные программы представляют собой комплексную систему «целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации». Анализ действующей Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), определяющей ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации, показал, что задачи по охране здоровья детей в них в необходимом объеме не отражены. Некоторые вопросы, учтенные в п. «д» раздела «Модернизация здравоохранения» Программы, не выходят за рамки секторальных медико-организационных мер (диспансеризация, медицинская помощь, наследственные и врожденные заболевания, репродуктивное здоровье, здоровье подростков и т. д.).
Для наиболее полного осуществления обязательств государства по решению проблем детства необходимо законодательно придать обеспечению прав детей на охрану здоровья высокий статус целевого ориентира социально-экономического развития Российской Федерации. Достижению этой цели будет способствовать внесение дополнения в п. 8 ст. 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», согласно которому государственная политика в области охраны здоровья детей закрепляется в качестве постоянного раздела программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Литература
1. Постановление XIV (77) сессии общего собрания Российской академии медицинских наук «Научные основы охраны здоровья детей» // Вестник Российской академии медицинских наук. 2005. N 8.
2. Шарапова О. В. Основные направления деятельности службы охраны материнства и детства // Педиатрия. 2004. N 5.
3. Яковлева Т. В. Законодательные аспекты охраны здоровья детей // Педиатрия. 2005. N 5.
4. Баранов А. А., Лапин Ю. Е. Формирование государственной политики в области здравоохранения в Российской Федерации: проблемы и решения // Вопросы современной педиатрии. 2006. N 6.
5. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации и Российской академии медицинских наук от 24 октября 2003 г. N 506/92 «Об утверждении Программы «О мерах по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2004 — 2010 гг.» (по итогам Всероссийской диспансеризации детей 2002 г.)».
6. Решение Коллегии Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16 февраля 2005 г., протокол N 1, «О проекте Концепции охраны здоровья детей в Российской Федерации до 2010 года и Плане мероприятий по ее реализации».
7. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 5. Ст. 589.
8. Сергеев Ю. Д. Становление и развитие медицинского права в современной России // Научные труды I Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Том. I. Москва, 25 — 27 июня 2003 г. / Под ред. проф. Ю. Д. Сергеева. М.: НАМП, 2003.
9. Конвенция о правах ребенка и реальности детства в России: Материалы первоначального доклада Российской Федерации Комитету по правам ребенка / Авторы-составители В. Д. Ермаков, А. С. Крылова, Ю. Е. Лапин, Е. М. Рыбинский. М.: Информпечать, 1993.
10. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3802.
11. Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007 — 2010 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 172 «О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 — 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 14. Ст. 1688.
12. Шарапова О. В. Охрана здоровья школьников в Российской Федерации // Педиатрия. 2006. N 3.
13. Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. С. 920.
14. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. С. 1318.
15. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650.
16. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2581.
17. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 150.
18. Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 38. Ст. 4736.
19. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.
20. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2581.
21. Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. N 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 21. Ст. 2460.
22. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».
23. Кодексы Российской Федерации: Выпуск 1. Трудовой кодекс. М.: ИНФРА-М, 2002.
24. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2871.
