(Риффель А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВРАЧА В РФ
А. В. РИФФЕЛЬ
Риффель А. В., кандидат медицинских наук, доцент кафедры Российского государственного социального университета, ведущий юрисконсульт ООО «Бытпласт», г. Москва.
В настоящее время в Российской Федерации установлен юридический статус широкого круга лиц (судья, прокурор, адвокат, сотрудник милиции), но не медицинских работников. Анализ законодательства о правах и обязанностях врачей, практики его применения приводит к выводу о необходимости разработки нового кодифицированного акта, определяющего их статус. В настоящее время во многих странах существуют законы, врачебные кодексы, уставы, которые четко регулируют права и обязанности врачей, их взаимоотношения с больными и их родственниками, с администрацией лечебных учреждений и с самими медицинскими работниками. В России сохраняется правовой вакуум в отношении правового положения медицинских работников, прежде всего врачей. Необходимость в принятии нового федерального закона с заполнением «черных дыр» в законодательстве назрела уже давно. Охрана здоровья граждан в Российской Федерации осуществляется медицинскими работниками: врачами, фельдшерами, медицинскими сестрами. Младший медицинский персонал (санитары) также является составной и неотделимой частью лечебного процесса. Именно им всем доверяется самое ценное, что у нас есть — жизнь и здоровье человека. Охрана этих личных и социальных ценностей является в соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 <1> профессиональной обязанностью медицинских работников. ——————————— <1> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Наиболее полно первые права и обязанности врачей были определены в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников» <2>. Данный Декрет установил наиболее важные профессиональные права медицинских работников (врача, зубного врача, фельдшера, акушерки, фармацевта и медицинской сестры), закрепил их право на профессиональную деятельность (определил порядок проверочного испытания для лиц, не занимавшихся профессиональной деятельностью более пяти лет) в условиях существующей государственной системы охраны здоровья, отрегулировал вопросы допуска к занятию медицинской деятельностью (перечень документов, послужных и медицинских списков), установил общие начала ответственности работников здравоохранения. Этот Декрет с изменениями и дополнениями действовал вплоть до 1 июля 1970 г., когда его сменили принятые Верховным Советом СССР 19 декабря 1969 г. Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении <3>. Принятие Основ в то время было, несомненно, прогрессивным шагом в деле кодификации законодательства о здравоохранении. Однако общедекларативные формулировки этого законодательного акта не позволяют считать его основным в определении правового положения и статуса врача. Так, например, в соответствии со ст. 14 Основ законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении основные профессиональные права и обязанности медицинских и фармацевтических работников, а также предоставляемые указанным работникам льготы устанавливаются законодательством СССР и законодательством союзных республик, а по отдельным специальностям — Министерством здравоохранения СССР. Законы же о здравоохранении союзных республик, в свою очередь, дословно воспроизводили текст союзного закона. То есть существовал некий замкнутый круг и правовой вакуум, который заполнялся ведомственными приказами, инструкциями и правилами. Так, например, в 1988 г. действовало около 5000 ведомственных нормативных актов, утвержденных Министерством здравоохранения СССР <4>. И ни один из них не определял правового положения врача. Сложилась ситуация, исходя из которой деятельность медицинского персонала регулировалась ведомственными приказами, а не законами. И осуществление врачебной деятельности регламентировалось больше этическими нормами, нежели законодательными. ——————————— <2> СУ РСФСР. 1924. N 88. Ст. 892. <3> Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N 52. С. 466; Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. N 31. С. 656. <4> См.: Гладун З. С. Правовое положение советского врача // Правоведение. 1991. N 5. С. 83.
Принятие Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. явилось практически революционной новацией в регламентации прав пациентов, но, однако, опять-таки не определило статус врача. Законодательно закрепленный путь, который должен пройти человек для осуществления профессиональной деятельности, закреплен в ст. 54 Основ. Так, право на занятие медицинской деятельностью в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в РФ, имеющие диплом и специальное звание, а также сертификат специалиста и лицензию на осуществление медицинской деятельности. Программа подготовки специалиста с высшим профессиональным образованием лечебного профиля занимает 6 лет. Сертификат специалиста выдается на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура 3 — 4 года, ординатура — 2 года), или (в редких случаях, для лиц, закончивших вуз до 1998 года) дополнительного образования (повышение квалификации — от 1 до 3 месяцев, специализация — около 6 месяцев), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан. Таким образом, подготовка специалиста лечебного профиля занимает в среднем 8 — 9 лет. Экзамен на подтверждение сертификата специалиста сдается 1 раз в 5 лет, т. е. если сертификат специалиста будет просрочен, то медицинский работник утрачивает право на занятие данным видом деятельности. Несомненным положительным моментом явилось то, что в Основах определена ответственность медицинских работников, осуществляющих свою деятельность в период обучения. Так, врачи в период их обучения (интернатура, ординатура, аспирантура, специализация) в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения имеют право на работу в этих учреждениях под контролем медицинского персонала, несущего ответственность за их профессиональную подготовку. Студенты высших и средних медицинских учебных заведений допускаются к участию в оказании медицинской помощи гражданам в соответствии с программами обучения под контролем медицинского персонала, несущего ответственность за их профессиональную подготовку. Законодатель довольно жестко установил ограничения для лиц, не занимавшихся своей профессиональной деятельностью. Врачи, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к практической медицинской деятельности только после прохождения переподготовки в соответствующих учебных заведениях или на основании проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских ассоциаций. Таким образом, ценность человеческой жизни в нашей стране законодательно подкреплена высокими требованиями, предъявляемыми к лицам, осуществляющим медицинскую деятельность в Российской Федерации. Статья 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь гарантировано ст. 41 Конституции Российской Федерации. Однако права пациентов реализуются не только надлежащим исполнением своих обязанностей всем персоналом медицинских учреждений, но и государственным обеспечением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и медицинских работников <5>. В настоящее время в соответствии со ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. медицинские работники в Российской Федерации имеют право на: ——————————— <5> См.: Риффель А. В. Юридические аспекты реализации прав врача // Закон и право. 2006. N 12 (40). С. 15 — 17.
1) обеспечение условий их деятельности в соответствии с требованиями охраны труда; 2) работу по трудовому договору (контракту), в том числе за рубежом; 3) защиту своей профессиональной чести и достоинства; 4) получение квалификационных категорий в соответствии с достигнутым уровнем теоретической и практической подготовки; 5) совершенствование профессиональных знаний; 6) переподготовку при невозможности выполнять профессиональные обязанности по состоянию здоровья, а также в случаях высвобождения работников в связи с сокращением численности или штата, ликвидации предприятий, учреждений и организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации; 7) страхование профессиональной ошибки, в результате которой причинен вред или ущерб здоровью гражданина, не связанный с небрежным или халатным выполнением ими профессиональных обязанностей; 8) беспрепятственное и бесплатное использование средств связи, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам, а также любого имеющегося вида транспорта для перевозки гражданина в ближайшее лечебно-профилактическое учреждение в случаях, угрожающих его жизни. Перечисленные права при сравнении с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников» и с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 г. значительно расширены, однако явно не соответствуют профессиональным требованиям, предъявляемым законодателем к медицинским работникам и не отражают весь груз ответственности, лежащий на их плечах. Почему же за столь долгий период существующая ситуация не разрешена? Ответить на этот вопрос нельзя однозначно. Предпосылок к этому много. Длительно существующее заблуждение, что врач, дав некую клятву, и так обязан нести ответственность за свою профессиональную деятельность, поэтому никаких особых прав для него устанавливать не надо, лишь в какой-то степени объясняет правовой вакуум в деятельности медицинских работников. В этом смысле клятва Гиппократа явилась как раз одним из основных источников этого. Однако вопреки распространенному заблуждению основная мысль клятвы — это не обещание врача больному в оказании помощи, а, по сути, обещание ученика учителю, научившему его врачебному мастерству: «…почитать научившего меня наравне с родителями, делиться с ним своим достатком и в случае надобности помогать ему в нуждах; его потомство считать своими братьями и его искусство, если они захотят его изучать, преподавать им безвозмездно и без всякого договора; наставления, устные уроки и все остальное в учении сообщать своим сыновьям, сыновьям своего учителя и ученикам, связанным обязательством и клятвой по закону медицинскому, но никому другому». И она не может являться мерилом юридической оценки деятельности врача, как и клятва врача, принимаемая выпускниками высших медицинских заведений в настоящее время <6>. Действительно, человек, избравший путь врачевания, взял на себя тяжкий груз ответственности за жизнь других людей, но при этом он не должен быть ущемлен в своих правах только из-за того, что он выбрал врачебную специальность. Другим моментом может служить еще одно заблуждение о высокой корпоративности, царящей среди врачебного персонала, поэтому установление статуса врача лишь усугубит существующее положение вещей и не решит ситуацию в здравоохранении. Однако рыночные условия жизни явно противоречат этому. Сейчас приходится говорить больше о конкуренции во врачебной среде, чем о корпоративности. ——————————— <6> Риффель А. В. Юридические аспекты клятвы Гиппократа // Правоведение. 2006. N 5 (268). С. 199.
Публикации последних лет по правовым вопросам деятельности медицинских работников в основном посвящены защите прав пациентов. Так, заведующий кафедрой уголовного права Академии МВД Республики Молдова кандидат юридических наук В. Флоря делает акцент на необходимости более строгого подхода к оценке деятельности медицинского персонала в России и в Молдове, в частности врачей-хирургов <7>. При этом правовое положение врача, к сожалению, выпадает из поля зрения автора. Кандидат юридических наук Д. В. Бондаренко, анализируя врачебные ошибки и критически оценивая деятельность медицинского персонала, все же отмечает, что «если в случае медицинской неудачи всю ответственность возлагать на медицинских работников, нас некому будет лечить. Мало кто рискнет взять в руки скальпель, если будет знать, что за спиной стоит судья, готовый удовлетворить иск против медицинского работника на крупную сумму» <8>. По мнению же профессора кафедры медицинского права Московской медицинской академии С. А. Корсакова, в основе деятельности любого врача лежат три кита: профессиональная подготовка, профессиональная этика и профессиональное законодательство <9>. Логично было бы поставить профессиональное законодательство на первое место, так как изначально необходимо прежде всего нормативно закрепить деятельность медицинского персонала, а уж потом решать вопросы профессиональной подготовки и этики, в противном случае медицинская деятельность становится уязвимой во всех отношениях. Отсутствие нормативно закрепленного правового статуса врача привело к снижению престижности этой профессии и оттоку кадров из этой области. В настоящий момент назрела необходимость в законе, который, во-первых, определил бы реальные права и обязанности врачей, а во-вторых, соответствовал бы уровню развития медицинской науки и закрепил положение врача в нашем обществе, содержал бы правовые механизмы точного и четкого регулирования и определения прав и обязанностей врачей и других медицинских работников. ——————————— <7> См.: Флоря В. Медицинское право как самостоятельная отрасль права // Медицинское право. 2004. N 1. С. 4. <8> См.: Бондаренко Д. В. К вопросу юридической ответственности медицинских работников // Медицинское право. 2006. N 4. С. 18. <9> См.: Корсаков С. А. О трудностях формирования медицинского права в России // http://www. med-pravo. ru/Articles/MedLawQuest/ProbFormingMedLaw. htm.
Действенным механизмом разрешения сложившейся ситуации, как представляется, является внесение дополнений в Закон — Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., в частности в главу X: «Права и социальная поддержка медицинских и фармацевтических работников» или принятие нового Федерального закона «О медицинской помощи», «О статусе медицинских работников здравоохранения», где будут закреплены права и обязанности медицинских работников. Их, как представляется, можно разделить на основные права и обязанности и дополнительные. В 90-х годах прошлого столетия З. С. Гладун предлагал для установления правового статуса советского врача ввести три группы таких прав и обязанностей: основные, специальные и должностные <10>. При этом предлагалось закрепить основные права и обязанности в Федеральном законе, специальные — в Приказах Минздрава СССР, должностные — в должностных инструкциях медицинского персонала. Представляется, что в настоящее время необходимо закрепление всех прав и обязанностей именно в федеральном законе, так как только это сразу позволит разрешить проблему правового вакуума врачебной деятельности, а не делегировать решение этого вопроса на ведомственном уровне. Именно эту позицию отстаивает заведующий кафедрой медицинского права Московской медицинской академии, член-корр. РАМН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор медицинских наук профессор Ю. Д. Сергеев. В своей монографии «Юридические основы деятельности врача» он сделал акцент на определении правового положения врача именно в федеральном законе. ——————————— <10> См.: Гладун З. С. Правовое положение советского врача // Правоведение. 1991. N 5. С. 83.
К основным правам в будущем федеральном законе следует отнести право на независимость, несменяемость при осуществлении профессиональной деятельности, право на льготную пенсию при непрерывном трудовом стаже 20 лет и более, право на защиту и страхование от врачебных ошибок и работу в пределах установленной продолжительности рабочего времени с разработанным механизмом их реализации. К числу основных обязанностей следует отнести оказание медицинской помощи везде и всегда лицам, нуждающимся в этом вне зависимости от их гражданства и социального статуса, ведомственной принадлежности, обязанность хранить врачебную тайну, принимать участие в освидетельствованиях и экспертизах, проводимых по требованию компетентных государственных органов, в частности органов следствия и дознания, суда. Дополнительные права должны быть установлены в зависимости от профессиональной принадлежности медицинских работников (для лиц хирургического и терапевтического профиля, лиц, осуществление деятельности которых связано с работой с профессиональными вредностями и особым контингентом больных), такие как право на досрочную (при непрерывном профессиональном стаже 15 лет и получении профессионального заболевания) пенсию, льготное санаторно-курортное лечение, отпуск в удобное для них время. Дополнительные обязанности также должны быть связаны с профессиональной деятельностью работников — такие как соблюдение правил асептики и антисептики, санитарно-эпидемиологического режима, прохождение медицинских осмотров в установленные сроки, повышение квалификации 1 раз в 2 года за счет средств работодателя. Подведем итоги. С момента принятия первого правового акта, регулирующего деятельность медицинского персонала, прошло более 80 лет. В течение этого периода законодателем установлены права пациентов при обращении за медицинской помощью, высокие требования к медицинскому персоналу, стоящему на защите конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации, однако не определен юридический статус российского врача. Разрешение правового вакуума в настоящий момент есть назревшая необходимость — это позволит изменить нынешнюю ситуацию в здравоохранении и закрепить положение врача в современном обществе. При этом наряду с установлением реальных прав врачей будут жестко закреплены обязанности медицинских работников, что наряду с предпринимаемыми государством мерами даст возможность действительной реализации гражданам своих прав в Российской Федерации.
