(Бараненкова И. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 6)
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА В «НОВОМ ОБЛИКЕ» ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. БАРАНЕНКОВА
Бараненкова И. В., преподаватель Московского государственного строительного университета.
Федеральным от 9 апреля 2009 г. N 57-ФЗ законом «О внесении изменений в Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» Федеральный закон «Об обороне» дополнен ст. 11.1, согласно пункту 1 которой «управление объединения, управление соединения и воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться юридическим лицом в форме федерального бюджетного учреждения». Зачем понадобился такой Закон? Как отмечалось в прессе, принятие вышеназванного Закона позволяет «становиться юридическими лицами не только отдельным воинским частям, которые организационно не входят в состав объединения (соединения) Вооруженных Сил Российской Федерации или расположены на значительном удалении от их штабов и ведут самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность, но и управлению объединений и соединений Вооруженных Сил Российской Федерации». При этом предполагается, что «статус юридического лица позволит командиру более рационально распоряжаться имуществом, которое находится в оперативном управлении воинских подразделений, эффективнее расходовать бюджетные средства, выделяемые на национальную оборону и безопасность, а также повысит личную ответственность должностных лиц Вооруженных Сил за принимаемые решения и эффективность деятельности объединений, соединений и воинских частей со статусом юридического лица, воинской части, отправляющейся на новое место дислокации, вероятно, уже проще будет и свой детский сад определить в надежные руки, и даже целый военный городок, а не бросить их на разрушение» <1>. Такое объяснение вызывает недоумение, прежде всего потому, что и до вступления в силу Федерального закона от 9 апреля 2009 г. N 57-ФЗ ни одним нормативным актом не было запрещено наделять военные организации статусом юридического лица, рационально распоряжаться имуществом, эффективно расходовать бюджетные средства и т. д. И наоборот, трудно согласиться с тем, что со статусом юридического лица воинской части «проще будет и свой детский сад определить в надежные руки, и даже целый военный городок», так как бюджетное учреждение не имеет права распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом. Это запрещено ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, а Федеральным законом от 9 апреля 2009 г. N 57-ФЗ никаких изменений в конструкцию права оперативного управления, а следовательно, и в правомочия военных организаций по распоряжению имуществом внесено не было. ——————————— <1> Шкель Т. Новое лицо для военных // Российская газета. 2009. 15 янв.
Так что же нового на самом деле привнес вышеназванный Закон в правовое положение военных организаций? Пункт 1 введенной в Федеральный закон «Об обороне» ст. 11.1 фактически не определяет перечень военных организаций, которые отныне могут стать юридическими лицами, а всего лишь указывает те виды организаций, на которые распространяется действие нового Закона, главные новации которого изложены в п. п. 2 и 3 ст. 11.1. При этом, как представляется, законодатель не совсем оправданно ограничил круг военных организаций, на которые распространяется действие нового Федерального закона, отнеся к ним только такие категории организаций, как «управление объединения, управление соединения и воинская часть» и не упомянув такого вида военной организации, как, например, соединение. Вероятно, законодатель полагал, что достаточно наделить статусом юридического лица управление соединения (объединения), чтобы это управление могло, выступая от имени и в интересах всего соединения (объединения), обеспечить финансово-хозяйственные потребности всех входящих в соединение (объединение) организаций. Вместе с тем государственная регистрация в качестве юридических лиц неполного состава соединения (объединения), когда в качестве юридического лица регистрируется только орган управления организации (соединения или объединения), а не вся организация целиком, в результате приводит к тому, что гражданско-правовой статус воинских частей и подразделений, входящих в состав соединения (объединения), но, естественно, не входящих в штатный состав управления, остается неопределенным. Наделение организации статусом юридического лица означает, помимо всего прочего, обособление организации в договорных (и иных обязательственных отношениях), обособление ее имущества от имущества иных организаций, обособление ее личного состава. Заключать от имени такого юридического лица договоры, иными способами приобретать и исполнять права и обязанности, пользоваться имуществом, принадлежащим такой организации, могут только его структурные подразделения (в нашем случае — структурные подразделения управления соединения). В то же время организация, не входящая в состав какого-либо юридического лица, формально вообще не может вести какую-либо финансово-хозяйственную деятельность, так как она не существует в качестве субъекта гражданско-правовых (договорных, имущественных и т. п.), трудовых, налоговых, гражданско-процессуальных, арбитражно-процессуальных правоотношений. Таким образом, в случае наделения статусом юридического лица не самого соединения, а управления соединения воинские части и подразделения, входящие в состав соединения (но не в состав управления соединения), не имеют права заключать договоры ни от чьего имени (в том числе от имени управления), получать и использовать доверенности, использовать имущество, труд гражданского персонала, получать и использовать денежные средства, платить налоги и т. п. В случае же наделения статусом юридического лица, помимо управления соединения, еще и входящих в состав соединения воинских частей (подчиненных управлению соединения) соединение превращается в некую совокупность юридических лиц, с гражданско-правовой точки зрения ничем между собой не связанных. Такой подход, решая, казалось бы, проблему их гражданско-правового статуса, на самом деле создает правовые проблемы, затрудняющие их финансово-хозяйственную деятельность, так как, став самостоятельными субъектами гражданских правоотношений, такие организации не смогут правомерно передавать имущество друг другу. Бюджетные учреждения не имеют права распоряжаться закрепленным за ними на праве оперативного управления имуществом. Это, как отмечалось ранее, прямо запрещено ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации. Иными словами, из одного полка в другой нельзя будет передать никакого имущества. А управление соединения (дивизии) не сможет заключать договоры в интересах подчиненных (входящих в состав дивизии полков) и передавать им что-либо из имеющегося у него имущества. Как представляется, более целесообразным было бы наделять статусом юридического лица все соединение в целом, а не превращать его в некую совокупность юридических лиц. И хотя ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне» этого формально прямо и не запрещает (так как содержит формулировку «могут являться юридическим лицом», что не мешает наделять указанным статусом иные военные организации), все иные организации, помимо прямо указанных в названном Законе, «выпадают» из сферы его действия. Весьма важной новацией стало то, что согласно п. 2 ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне» решение о создании в качестве юридических лиц указанных военных организаций (при их сформировании), а также об их реорганизации или ликвидации принимается Министром обороны Российской Федерации. Таким образом, Министр обороны Российской Федерации наделен законодателем уникальными правомочиями, отличающими его от большинства иных руководителей федеральных органов исполнительной власти, правомочия которых в отношении создания подведомственных учреждений жестко регламентируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. N 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», согласно которому решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации. Причем проект такого решения, подготавливаемый соответствующим федеральным органом исполнительной власти, должен быть согласован с Министерством имущественных отношений Российской Федерации (в настоящее время — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом), Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Учитывая то, что правомочия Министра обороны Российской Федерации в отношении создания, реорганизации и ликвидации указанных военных организаций установлены вышеназванным Федеральным законом, распространение на них Постановления N 71 теперь исключено. Это представляется весьма обоснованным, так как устраняет абсурдную ситуацию, когда проведение организационно-штатных мероприятий стратегического уровня, связанных с созданием и переформированием объединений, соединений и воинских частей, изменением структуры Вооруженных Сил Российской Федерации, должно было предварительно согласовываться с целым рядом «гражданских» федеральных органов исполнительной власти. Новый Закон позволит оперативно принимать указанные решения, что особенно актуально в условиях перманентного реформирования. Это не только важно в условиях формирования «нового облика» Вооруженных Сил Российской Федерации, но и даст возможность при необходимости оперативно менять состав группировок войск в случае возникновения (усиления) угроз военной безопасности на определенных направлениях. Согласно п. 3 ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне» «в случае переформирования (расформирования) объединения, соединения или воинской части Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется реорганизация (ликвидация) соответствующего юридического лица». Практическое значение данной нормы состоит в том, что законом прямо предписывается обязательность сочетания организационно-штатных мероприятий с реорганизационными или ликвидационными процедурами, что позволит избегать ранее допускавшихся ошибок в правоприменительной практике. Вместе с тем предусмотренная п. 1 ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне» возможность наделения статусом юридического лица не всей организации (объединения или соединения), а лишь их органов управления в данном случае способна породить абсурдную ситуацию. В частности, переформирование дивизии, при котором часть (или даже все) входящих в нее полков, являющихся юридическими лицами, переводятся в состав другого соединения, никаких гражданско-правовых последствий не должно повлечь, так как такое переподчинение не изменяет и не прекращает гражданско-правового статуса ни полков, ни управления дивизии. Иными словами, необходимости не будет ни в реорганизации, ни в ликвидации. Но вышеназванный Закон никаких исключений для указанных случаев не предусматривает, формально предписывая обязательную реорганизацию или ликвидацию во всех случаях переформирования. Согласно п. 4 ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне» «управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации в качестве юридических лиц действуют на основании общих положений, утверждаемых Министром обороны Российской Федерации». Это, несомненно, одно из наиболее важных положений данного Федерального закона. Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрено, что по общему правилу учредительным документом учреждения является устав, утвержденный собственником, однако учреждения могут действовать и на основании общего положения об учреждениях данного вида, но только при условии, если это предусмотрено законом <2>. Впервые в современном отечественном законодательстве право на использование в качестве учредительных документов общего положения об организациях данного вида было реализовано в отношении военных организаций внутренних войск. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» органы управления внутренними войсками, соединения, воинские части, военные образовательные учреждения высшего профессионального образования и учреждения внутренних войск в гражданско-правовых отношениях выступают в качестве организаций. Указанные организации могут быть юридическими лицами, регистрация которых осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Соединения и воинские части действуют на основании общего положения, утверждаемого министром внутренних дел Российской Федерации. На основании указанной нормы, Приказом МВД России от 15 ноября 2003 г. N 884 <3> было утверждено Общее положение о соединении и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. ——————————— <2> Аналогичная норма содержится и в ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», которая также устанавливает в качестве учредительных документов учреждений устав и решение собственника о создании учреждения. <3> Приказ МВД России от 15 ноября 2003 г. N 884 «Об утверждении Общего положения о соединении и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2003 г. Регистрационный номер 5269).
До настоящего времени определение правового положения значительной части военных организаций было затруднено тем, что учредительные документы многих военных организаций зачастую утверждались неуполномоченными лицами, не всегда соответствовали законодательству как по форме (например, вместо устава используются различные «положения» <4>), так и по содержанию (которое не всегда соответствует требованиям, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации, иными нормативными актами). ——————————— <4> По мнению В. В. Манова, «положения о главных и центральных управлениях, утверждаемые Министром обороны Российской Федерации и регулирующие их военно-административный статус, с точки зрения гражданского права являются учредительными документами, которые определяют гражданскую правоспособность этих управлений» (см.: Манов В. В. Воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации как участник гражданских правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 50).
Разработка и принятие общих положений о воинских частях определенного вида и иных военных организациях позволят значительно упорядочить их гражданско-правовое положение, финансово-экономическую деятельность, защиту прав и законных интересов военных организаций. Теперь военные организации будут действовать на основании единых (хочется надеяться — тщательно проработанных) учредительных документов. Кроме того, следует отметить, что наделение Министра обороны Российской Федерации правом самостоятельно утверждать общие положения о военных организациях позволит оперативно вносить изменения в учредительные документы, своевременно приводя их в соответствие с динамично изменяющимся законодательством и потребностями правоприменительной практики. До настоящего времени любые изменения во все уставы учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации (так же как и иных ведомств, за исключением внутренних войск) должны были согласно требованиям вышеупомянутого Постановления Правительства Российской Федерации N 71 в обязательном порядке проходить согласование с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и Министерством финансов Российской Федерации. Учитывая огромное количество учреждений, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, можно представить себе объем работы. Теперь военным организациям не придется каждый раз самостоятельно разрабатывать и регистрировать изменения в учредительные документы, зачастую подолгу не только согласовывая формулировки с иными федеральными органами исполнительной власти, но и «оттачивая» их при регистрации в территориальных органах ФНС России. Однако до этого военным юристам предстоит решить задачу, каким образом «перевести» военные организации со старых учредительных документов (индивидуальных уставов) на новые (общие положения). Наиболее целесообразным представляется осуществить эту процедуру в форме приведения учредительных документов соответствующих военных организаций в соответствие с законом. Как представляется, общее положение об учреждениях Вооруженных Сил Российской Федерации данного вида должно содержать <5>: ——————————— <5> См. подробнее: Бараненков В. В. Юридическая личность военных организаций: Моногр. М., 2008. С. 202 — 204.
— цели, предмет, виды деятельности военных учреждений данного вида; — сведения об органе или органах, осуществляющих полномочия собственника имущества военных учреждений данного вида; — наименование органа военных учреждений данного вида (командир, командующий, начальник, руководитель и т. п.); — порядок назначения на должность руководителей военных учреждений данного вида, а если они не являются военнослужащими — также порядок заключения с ними, изменения и прекращения трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; — конкретный перечень видов деятельности, приносящей доходы, которую разрешено осуществлять военным учреждениям данного вида, и сведения о порядке распределения и использования доходов военных учреждений данного вида от указанной деятельности. В то же время одного общего положения в качестве учредительного документа вряд ли будет достаточно для конкретизации особенностей юридической личности указанных военных организаций. Именно поэтому учредительными документами учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации, наряду с положением об учреждениях данного вида, должны быть решения об их создании, в которых целесообразно конкретизировать индивидуальные особенности юридической личности отдельных учреждений, для чего каждое такое решение должно содержать: — полное и сокращенное открытое наименование военного учреждения; — указание места нахождения военного учреждения и (или) его почтового адреса; — общее положение о военных учреждениях данного вида, на основании которого будет действовать создаваемое военное учреждение; — дополнительный перечень видов деятельности, приносящей доходы, которую разрешено осуществлять создаваемому военному учреждению, и сведения о порядке распределения и использования доходов военного учреждения от указанной деятельности; — перечень филиалов и представительств, входящих в состав создаваемого военного учреждения. Таким образом, решение о создании учреждения Вооруженных Сил Российской Федерации, действующего на основании общего положения о военных учреждениях данного вида, позволит индивидуализировать каждое такое учреждение <6>. ——————————— <6> Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением Л. Н. Сморчковой о том, что решение собственника о создании учреждения было указано в числе учредительных документов ошибочно (см.: Сморчкова Л. Н. Имущество учреждения: правовой режим и проблемы использования. М., 2005. С. 20).
В целом анализ содержания ст. 11.1 Федерального закона «Об обороне», введенной Федеральным законом от 9 апреля 2009 г. N 57-ФЗ, показывает, что введенные законодателем новации (при всех отмеченных недостатках) могут быть весьма полезны для упорядочения гражданско-правового положения военных организаций при их умелом применении.
