(Савин И. Г.) («Право в Вооруженных Силах», 2010, N 6)
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ
И. Г. САВИН
Савин И. Г., начальник юридической службы Рязанского высшего воздушно-десантного командного училища (ВИ), кандидат юридических наук, подполковник юстиции.
Право на жилище — одно из социальных прав человека, относящихся ко второму поколению прав человека. К первому поколению относятся права личные и политические, а также часть экономических (право на частную собственность, свободу экономической деятельности и свободу контракта). Признание этих прав началось с эпохи буржуазных революций в Европе и Америке. На формирование представлений о первом поколении прав определяющее влияние оказала философия либерализма. Отличительной особенностью прав первого поколения считается то, что все они опираются на негативную концепцию свободы, в рамках которой свобода понимается как отсутствие принуждения, возможность действовать по собственному выбору, не подвергаясь вмешательству со стороны других <1>. ——————————— <1> Берлин И. Две концепции свободы // Современный либерализм: Ролз, Берлин, Дворкин, Кимлика, Сэн-дел, Тейлор, Уолдрон. М., 1988. С. 19 — 29.
Ко второму поколению относят часть экономических прав (право на труд, на справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы, на отдых и др.), а также социальные и культурные права. Идейными вдохновителями этого поколения прав стали социалисты и новые либералы (Т. Х. Грин, Л. Т. Хобхауз, Дж. А. Хобсон, в России — П. И. Новгородцев, Б. А. Кистяковский, С. И. Гессен и др.), настаивавшие на необходимости пересмотра негативной концепции свободы <2>. ——————————— <2> Малинова О. Ю. Три поколения прав человека [URL: http://www. pchela. ru/podshiv/43/generation. htm].
Решающую роль в признании прав второго поколения сыграл СССР, который — не в последнюю очередь из идеологических и политических соображений — неизменно настаивал на включении прав второго поколения в международно-правовые документы. С конца 40-х гг. XX в. гордость социализма — социально-экономические права внезапно превратились в неотъемлемые права человека, их второе поколение <3>. ——————————— <3> Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 649.
В результате права второго поколения сначала нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека, а затем были закреплены в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах <4>. ——————————— <4> URL: http://www. umn. edu/humanrts/instree/Rb2esc. html
Признание прав второго поколения означало существенные изменения в концепции прав человека. В основе этих изменений лежало позитивное понимание свободы как реальной возможности осуществления своей воли наравне с другими людьми. Обладание свободой, понимаемой таким образом, предполагает не просто отсутствие принуждения со стороны других людей, но и наличие определенных возможностей, в частности материальных ресурсов, — в противном случае человек зачастую не может воспользоваться своим правом. Как указано выше, право человека на жилище нашло отражение и в нормативных правовых актах международного права. Так, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека определяет, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи». Статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливает, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии». В соответствии со ст. 16 Европейской социальной хартии «для обеспечения необходимых условий полного развития семьи — основной ячейки общества Стороны обязуются содействовать экономической, юридической и социальной защите семейной жизни путем выплаты семейных пособий, налоговых льгот, строительства семейного жилья, пособий для новобрачных и иных подходящих мер» <5>. ——————————— <5> URL: http://www. yabloko. ru/Themes/Social/hartia-3.html
Согласно позиции Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам аспекты права человека на жилище включают в себя: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения расходов; пригодность для проживания; местонахождение; адекватность с точки зрения культуры. В конституциях социалистических стран право на жилище начало провозглашаться с 60-х гг. XX в. и понималось как право на получение от государства комфортабельного и отвечающего потребностям человека жилища. Так, ст. 44 Конституции СССР устанавливала, что граждане СССР имеют право на жилище и «это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Рассматриваемое право нашло отражение и в Конституции Российской Федерации (ст. 40), устанавливающей, что право на жилище является правом каждого и означает запрет произвольно лишать человека жилища, а также юридическую возможность малоимущих и иных указанных в законе граждан, нуждающихся в жилье, получить его бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Согласно этой же ст. 40 органы государственной власти и местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство. Таким образом, очевидно, что нормы Конституции Российской Федерации сводят указанное право к трем юридическим возможностям: — стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением; — содействие государства в улучшении жилищных условий; — обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды. Как видно, в первую очередь обращается внимание на «постоянное», «устойчивое» пользование имеющимся жилым помещением, т. е. на то, что «жилье неприкосновенно». Обоснованы и суждения относительно содействия государства в улучшении жилищных условий. Но обойдены или комментируются иначе выражения «реальная или гарантированная возможность получения», «государство гарантирует» и т. п., которые в недавнем прошлом относили к самой сути права на жилище. Исходя из вышеизложенного основным отличием положений, закрепленных в Конституции СССР и Конституции Российской Федерации, является гарантированная государством возможность гражданину получения бесплатного жилья. В Конституции Российской Федерации право на бесплатное получение жилья по установленным нормам от государства (или местных органов власти) гарантируется только малоимущим нуждающимся в жилье гражданам. Возможность бесплатного получения жилья устанавливается и для «иных указанных в законе граждан». Именно к такой категории граждан и относятся военнослужащие. Право на жилище военнослужащих закреплено ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе военнослужащих). В отличие от других категорий немалоимущих граждан в соответствии с указанной статьей данного Закона «государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Основными условиями получения военнослужащими в собственность жилья от государства являются: 1) признание их в установленном законом порядке нуждающимися в жилых помещениях (это не распространяется на военнослужащих, являющихся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих); 2) увольнение с военной службы, при условии наличия на момент увольнения общей (календарной) продолжительности военной службы 20 лет и более; 3) увольнение с военной службы, если на момент увольнения военнослужащего с военной службы он имеет общую (календарную) продолжительность военной службы 10 лет и более, при условии что основаниями для увольнения явились (являются): а) достижение предельного возраста пребывания на военной службе, б) состояние здоровья, в) организационно-штатные мероприятия. В целом под правом на жилище военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, следует понимать юридическую возможность (право): а) получения жилья на определенных Законом о статусе военнослужащих льготных условиях за счет средств федерального бюджета; б) вступления в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы; в) получения земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов; г) приобретения жилья в собственность с использованием государственных жилищных сертификатов и субсидии (безвозмездной финансовой помощи); д) безвозмездного получения в собственность занимаемых ими жилых помещений в соответствии с действующим законодательством; е) стабильного обладания имеющимся жильем, включая право владения, пользования и распоряжения жильем <6>. ——————————— <6> Пчелинцева Л. Право на жилище военнослужащих // Отечественные записки. 2002. N 8.
Военнослужащие имеют особый статус, так как их служба связана с определенными трудностями и лишениями. Поэтому государство предоставляет им дополнительные гарантии и компенсации. Так, п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих устанавливает трехмесячный срок со дня прибытия на новое место военной службы военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, для обеспечения его и совместно проживающих с ним членов его семьи служебным жилым помещением по установленным нормам. В случае отсутствия указанных жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих или по их желанию выплачивают денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений. На настоящий момент размер такой компенсации установлен: — в городах Москве и Санкт-Петербурге — 15000 руб.; — в других городах и районных центрах — 3600 руб.; — в прочих населенных пунктах — 2700 руб. Указанные размеры денежной компенсации повышаются на 50% в случае совместного проживания с военнослужащим трех и более членов семьи <7>. ——————————— <7> Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2008 г. N 653).
Принципы обеспечения жильем военнослужащих, уволенных или увольняемых с военной службы, путем предоставления жилищных сертификатов изложены в Федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты». Данный вид жилищного обеспечения существует с 1998 г. За прошедшие годы программа неоднократно меняла свой статус: изначально имела статус президентской программы, затем стала федеральной целевой программой и, наконец, перешла в разряд отдельной подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг. Программа предусматривает, что право на получение безвозмездной субсидии (государственного жилищного сертификата) имеют нуждающиеся в улучшении жилищных условий военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы, и граждане, уволенные с военной службы, имеющие общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 10 лет и более, основаниями для увольнения с военной службы которых являются (явились) достижение ими предельного возраста пребывания на военной службе, или состояние здоровья, или организационно-штатные мероприятия. Совершенно новым направлением в реализации права военнослужащих на жилище с 2005 г. является участие военнослужащих, проходящих службу по контракту, в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих (далее — НИС). Военнослужащим — участникам НИС выделяются денежные средства на приобретение жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» и изданными во исполнение этого Закона иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Закон предоставляет возможность приобретения военнослужащим жилья в собственность с использованием инструментов ипотечного кредитования в любое время по истечении трех лет участия в НИС, не дожидаясь окончания срока службы. Если военнослужащий — участник НИС не приобретает жилье в период прохождения военной службы или по ее окончании, он имеет право при возникновении права на использование накоплений, учтенных на его именном накопительном счете, получить накопленные средства и использовать их по своему усмотрению как на приобретение жилья, так и на иные цели. Размеры ежегодных начислений на именные накопительные счета НИС не зависят от количества членов семьи военнослужащего, его должности, воинского звания и региона прохождения военной службы, наличия ученой степени и других факторов. Накопления для жилищного обеспечения законодательно подпадают под определение одного из видов довольствия военнослужащего наряду с денежным, вещевым и продовольственным, при расчете которых не учитывается состав семьи. Категории военнослужащих, являющихся участниками НИС, установлены вышеуказанным Законом и Федеральным законом «О статусе военнослужащих». При этом некоторые категории военнослужащих становятся участниками НИС при наступлении определенных юридических фактов независимо от их желания. Таким образом, основной особенностью осуществления военнослужащими права на жилище является установленная законом гарантия обеспечения военнослужащего государством: а) жилым помещением на весь период прохождения им военной службы (либо выплата компенсации за наем (поднаем) жилья в случае невозможности обеспечения); б) жилым помещением, передаваемым данному военнослужащему в собственность, при условии достижения военнослужащим установленной законом продолжительности военной службы (а иногда, в дополнение к этому, и при наличии определенных оснований увольнения с военной службы).
