(Пчелинцева Л. М., Пчелинцев С. В.) («Журнал российского права», N 4, 2001)
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОКАЗАНИИ ГРАЖДАНАМ, УВОЛЕННЫМ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, БЕЗВОЗМЕЗДНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ НА ПРИОБРЕТЕНИЕ ЖИЛЬЯ
Л. М. ПЧЕЛИНЦЕВА, С. В. ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцева Людмила Михайловна — профессор кафедры гражданского права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор.
Пчелинцев Сергей Владимирович — генерал — майор юстиции, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Оказание безвозмездной финансовой помощи военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, имеет свои особенности. Как установлено статьей 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года «О статусе военнослужащих» <*>, военнослужащим, имеющим общую продолжительность военной службы десять лет и более, осуществляющим строительство (покупку) индивидуальных жилых домов (квартир), при увольнении с военной службы оказывается безвозмездная финансовая помощь в пределах социальной нормы общей площади жилого помещения, устанавливаемой субъектами Российской Федерации (с учетом дополнительной площади жилого помещения, предоставляемой в соответствии с законодательством отдельным категориям военнослужащих и совместно проживающим с ними членам их семей). ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2332; 2000. N 1 (ч. II). Ст. 12; N 33. Ст. 3348.
Безвозмездная финансовая помощь может быть предоставлена данной категории граждан при следующих условиях: а) увольнение с военной службы произведено по одному из трех недискредитирующих оснований: по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; по состоянию здоровья; в связи с организационно — штатными мероприятиями; б) лица, претендующие на получение указанной финансовой помощи, не имеют жилых помещений для постоянного проживания или нуждаются в улучшении жилищных условий. Размер безвозмездной финансовой помощи устанавливается в зависимости от срока военной службы и составляет для граждан, уволенных с военной службы, имеющих общую продолжительность военной службы от 10 до 25 лет, — не менее 75 процентов, а имеющих общую продолжительность военной службы от 25 лет и более — 100 процентов стоимости строительства (покупки) индивидуальных жилых домов (квартир). В случае, если нуждающиеся в улучшении жилищных условий граждане, уволенные с военной службы, имеют в собственности квартиры или индивидуальные жилые дома, безвозмездная финансовая помощь предоставляется в размере стоимости части площади жилья, недостающей до установленной социальной нормы площади жилья, либо при условии передачи права собственности на эти жилые помещения федеральным органам исполнительной власти, предоставившим безвозмездную финансовую помощь. Важно, что безвозмездная финансовая помощь оказывается только один раз органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в избранном уволенными с военной службы гражданами постоянном месте жительства за счет и в пределах средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на жилищное строительство для этой категории граждан <*>. ——————————— <*> См.: Положение о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 604 (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2000 года и от 21 декабря 2000 года) // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2576; 2000. N 40. Ст. 3964; 2001. N 1. (ч. II). Статья 130, а также Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 года // СЗ РФ. 1998. N 37. Ст. 4627.
Конституцией Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72) регулирование жилищных отношений отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что в данной области действуют как федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, так и соответствующие акты субъектов Российской Федерации, которые в совокупности образуют единую нормативную правовую базу Российской Федерации по вопросам регулирования жилищных отношений <*>, что в полной мере относится и к правовому регулированию отношений, связанных с решением жилищной проблемы граждан, уволенных с военной службы. ——————————— <*> См.: Концепция развития жилищного законодательства // Журнал российского права. 2000. N 5/6. С. 72 — 74; Седугин П. И. Жилищное право. Учебник. М., 1997. С. 41 — 43; Кичихин А. Н., Марткович И. Б., Щербакова Н. А. Жилищные права. Пользование и собственность / Под ред. И. Б. Мартковича. М., 1997. С. 12 — 13; Сауль С. Н. Аспекты правового регулирования жилищных отношений субъектами Российской Федерации // Жилищное право. 1998. N 3. С. 14 — 22 и др.
В большинстве договоров о разграничении предметов совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не предусматривается дополнительно к положениям ст. 72 Конституции Российской Федерации решение вопросов обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы. Вопросы социальной защиты военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, отнесены к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь в некоторых субъектах Российской Федерации: Алтайском крае, Калининградской, Ленинградской, Тверской областях, Санкт — Петербурге. Наиболее предметно порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, уволенных в запас, определен ст. 4 Соглашения от 5 марта 1994 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в военной области, которой закреплено гарантированное предоставление жилья указанной категории лиц по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 314; 446; 465; 718; 726; 245.
Отдельные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации права на жилище гражданами, уволенными с военной службы, закреплены в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, положения которых основаны на действующем федеральном законодательстве об основаниях и условиях предоставления жилищных льгот уволенным в запас военнослужащим и членам их семей. Следует учитывать, что определяющими в регулировании жилищных отношений являются нормы, закрепленные в федеральном жилищном законодательстве. В том случае, если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, суд, исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, должен принять решение в соответствии с федеральным законом <*>. ——————————— <*> См.: пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 «О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // БВС РФ. 1996. N 1.
В то же время в современных условиях нельзя недооценивать нормотворческую деятельность органов законодательной и исполнительной власти на региональном уровне. В этой связи заслуживает всесторонней поддержки точка зрения о том, что «оптимизация соотношения федерального и регионального законодательства — необходимое условие совершенствования российской правовой системы. Правовая система федеративного государства включает в себя и систему правовых актов Федерации и ее субъектов. Их соподчинение, логическая взаимосвязь призваны обеспечивать стабильность правовой ситуации в стране и в конечном счете — устойчивость самой Федерации» <*>. ——————————— <*> Крашенинников П. В. Что ни хутор, то свой Карл Маркс (правовая реформа призвана конституционно упорядочить отношения внутри Федерации) // Российская газета. 1998. 27 окт. См. также: Чайка Ю. Я. Министерство юстиции России на современном этапе // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 4 — 5.
Принципиальные положения, послужившие основой для принятия в большинстве субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Волгоградской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кировской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Омской, Рязанской, Сахалинской областях, Чувашской Республике, Краснодарском крае и др.) <*> специальных нормативных актов по данному вопросу, были закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы» <**>, которым органам исполнительной власти субъектов Федерации предписывалось осуществить следующие мероприятия: ——————————— <*> См., напр.: Единый порядок оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим, уволенным с военной службы. Утвержден Постановлением главы Администрации Московской области от 12 апреля 1996 года // Информационный вестник Администрации Московской области. 1996. N 1; Закон Краснодарского края от 15 мая 1996 года «О дополнительных льготах военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей» // Кубанские новости. 1996. 28 мая; Постановление Совета Министров Республики Хакасия от 13 августа 1996 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы» // Вестник Хакасии. 1996. N 34; Постановление главы Администрации Волгоградской области от 5 сентября 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за нем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы» и др. <**> СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2576.
а) оказывать безвозмездную финансовую помощь в избранном постоянном месте жительства гражданам, уволенным с военной службы, осуществляющим строительство (покупку) жилья, за счет и в пределах средств федерального бюджета, выделяемых на жилищное строительство для этой категории граждан; б) разработать и утвердить формы и перечень документов, необходимых для принятия решения об оказании безвозмездной финансовой помощи гражданам, уволенным с военной службы; в) осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка и очередности предоставления безвозмездной финансовой помощи гражданам, уволенным с военной службы. Изучение нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации об оказании безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы, позволяет прийти к следующим основным выводам. 1. В большинстве законодательных и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации фактически повторены нормы, закрепленные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года. При этом лишь в некоторых регионах учтена собственная специфика жилищного рынка и необходимость решения вопроса обеспечения жильем уволенных с военной службы граждан как составной части жилищной проблемы в целом. Например, распоряжением Правительства Ленинградской области от 3 ноября 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы и состоящим на учете по улучшению жилищных условий в районах и городах Ленинградской области» установлено, что оказание безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы, осуществляется на тех же условиях, что и остальным жителям области, однако с двумя особенностями льготного характера: а) без учета среднемесячного совокупного дохода на члена семьи; б) вне зависимости от количества лет ожидания после постановки на учет по улучшению жилищных условий <*>. ——————————— <*> Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. N 11.
В нормативных актах некоторых субъектов РФ закреплены и отдельные иные особенности предоставления безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы. В частности, в Калининградской области установлено, что на эти цели может расходоваться только до 30 процентов общего объема денежных средств, поступающих из федерального бюджета на строительство жилья для этой категории граждан <*>. Постановлением главы Администрации Омской области со ссылкой на недостаточное финансирование из федерального бюджета оговорено, что несмотря на внедрение в области различных форм оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы, «наиболее целесообразной формой будет являться создание специализированных жилищно — строительных кооперативов военнослужащих, пользующихся установленными законодательством льготами» <**>. ——————————— <*> Пункт 1 Постановления главы Администрации Калининградской области от 4 января 1996 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, в Калининградской области». <**> Пункт 5 Постановления главы Администрации Омской области от 25 октября 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы».
С учетом сложившейся в Сахалинской области серьезной проблемы переселения с Курильских островов граждан, уволенных с военной службы, был предусмотрен первоочередной порядок выделения безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья именно этой категории граждан <*>. ——————————— <*> Пункт 5 Постановления губернатора Сахалинской области от 23 октября 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 1995. 2 ноября.
2. В большинстве субъектов Российской Федерации соответствующими нормативными актами определен перечень документов, необходимых для принятия органом исполнительной власти решения об оказании безвозмездной финансовой помощи гражданам, уволенным с военной службы (удостоверение о праве на льготы, справка с места жительства, справка о постановке на очередь нуждающихся в получении жилья, справка о сдаче жилья по месту увольнения с военной службы, выписка из приказа об увольнении с военной службы, решение органа местного самоуправления об отводе земли под строительство индивидуального жилого дома, договор купли — продажи жилья и др.). В некоторых субъектах Российской Федерации наряду с перечисленными выше документами, обязательными для получения безвозмездной финансовой помощи, требуется дополнительное представление таких специальных документов, как предварительный договор купли — продажи жилья, справка, подтверждающая платежеспособность получателя субсидии на оплату оставшейся стоимости жилья (25 проц.) при выделении финансовой помощи не в полном, а только в 75-процентном размере. В ряде субъектов Федерации (Калининградской, Калужской, Кировской областях, Чувашской Республике и др.) утверждены конкретные формы заявления претендента на получение безвозмездной финансовой помощи и других необходимых документов <*>. ——————————— <*> Пункт 4 Постановления главы Администрации Калининградской области от 4 января 1996 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, в Калининградской области»; пункт 1 Постановления Кабинета министров Чувашской Республики от 20 сентября 1995 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы» и др.
3. Порядок рассмотрения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления вопросов о предоставлении безвозмездной финансовой помощи гражданам, уволенным с военной службы, не обеспеченным жильем или нуждающимся в улучшении жилищных условий, весьма разнообразен. В большинстве субъектов Российской Федерации решение данной проблемы отнесено к компетенции органов местного самоуправления (глав городских и районных администраций), хотя в отдельных областях данный вопрос включен в полномочия областных администраций, которым главы органов местного самоуправления должны представлять соответствующие ходатайства и подтверждающие их документы <*>. Причем в Кировской области такое ходатайство должно быть проверено и поддержано Советом областной организации офицеров запаса. В некоторых регионах и городах даже созданы специальные постоянно действующие комиссии по рассмотрению ходатайств о предоставлении безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы <**>. ——————————— <*> Пункт 2 Положения о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Хакасия от 13 августа 1996 года; пункты 2 — 4 Постановления мэра города Иркутска от 24 октября 1996 года «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы». <**> Пункт 13 Положения о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, утвержденного Постановлением главы Администрации Калужской области от 22 августа 1996 года; пункт 3 Постановления Кабинета министров Чувашской Республики от 20 сентября 1995 года.
4. Существенное значение имеет определение размера безвозмездной финансовой помощи. В большинстве субъектов Российской Федерации в соответствующих нормативных актах этот размер либо не указан, либо аналогичен уровню, определенному нормативными правовыми актами Российской Федерации, что объективно свидетельствует об отсутствии в регионах дополнительных возможностей к увеличению размера этой помощи сверх норм, установленных федеральным центром. Характеризуя особенности региональных нормативных актов в данном вопросе, следует отметить, что, например, в Ленинградской области обязательно проведение специальной экспертизы стоимости жилых домов, а в Белгороде предусмотрены учет инфляционных процессов при расчете размера субсидии на строительство жилого дома, а также возможность оплаты отдельных счетов на строительные материалы, изделия, оборудование и инструменты, израсходованные на строительство жилого дома <*>. ——————————— <*> Пункты 20, 24 Положения о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, утвержденного Постановлением главы Администрации города Белгорода от 11 июля 1996 года.
С учетом специфики региона в Мурманской области специальные льготы в виде предоставления дополнительных субсидий предусмотрены для ветеранов военной службы, выезжающих из районов Крайнего Севера на постоянное место жительства за пределы области <*>. ——————————— <*> Пункт 2 ст. 5 Положения о порядке обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, ветеранов военной службы и членов их семей, утвержденного Постановлением Администрации Мурманской области от 28 апреля 1997 года.
В целом анализ показывает, что при определении размера безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы, учитывались стоимость строительства квартиры в многоквартирных домах (в ценах на момент ввода дома в эксплуатацию) или утвержденная в установленном порядке сметная документация стоимости строительства жилого дома (в ценах на момент утверждения проекта). Такой подход, хотя и соответствовал положениям соответствующих федеральных нормативных актов, однако не всегда обеспечивал возмещение в полном объеме понесенных затрат по строительству (приобретению) жилья. В этой связи представляется, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по данному вопросу целесообразно скорректировать, с тем чтобы размер безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья гражданам, уволенным с военной службы, исчислялся исходя из средней для каждого субъекта Федерации рыночной стоимости приобретения жилья (в расчете на 1 кв. метр общей площади), определяемой в установленном порядке. Такие изменения в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть внесены с учетом финансирования из федерального бюджета и уточнения положений нормативных правовых актов на федеральном уровне. Необходимые основания для этого возникли с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2000 года, которым внесены соответствующие изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3964.
Кроме уточнения порядка определения размера безвозмездной финансовой помощи данным Постановлением также конкретизировано, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывают безвозмездную финансовую помощь гражданам, уволенным с военной службы (за счет и в пределах средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на жилищное строительство для этой категории граждан), и, в свою очередь, предусматривают при формировании бюджетов средства, необходимые органам местного самоуправления на оказание финансовой помощи. Думается, что принятие указанного Постановления послужит основанием для совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам оказания безвозмездной финансовой помощи гражданам, уволенным с военной службы. В целом предусмотренная Федеральным законом о статусе военнослужащих и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации возможность получения безвозмездной финансовой помощи (субсидии) на строительство или покупку жилья, несмотря на несколько уменьшившееся ее значение после принятия Президентской программы «Государственные жилищные сертификаты» <*>, может и должна являться реальной формой решения жилищной проблемы граждан, уволенных с военной службы, которая продолжает оставаться острой. ——————————— <*> См.: Пчелинцева Л. М. Как регулируется обеспечение жильем военнослужащих // Журнал российского права. 1999. N 2. С. 83 — 94.
