В. Борисенко, председатель Балтийского флотского военного суда, кандидат юридических наук.
В 2000 году военными судами рассмотрено более 3 тыс. жалоб военнослужащих по жилищным вопросам. Не уменьшилось их количество и в 2001 году. Каковы же причины, порождающие жалобы военнослужащих, как законодательно урегулированы вопросы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей и какие проблемы возникают в судебной практике по данной категории дел?
Право военнослужащих и членов их семей на жилище закреплено в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Существенная гарантия этого права при увольнении с военной службы содержится в ч. 2 ст. 23 названного Закона. Она предусматривает, что военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы без предоставления им жилых помещений по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с оргштатными мероприятиями.
В то же время достижение военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе, состояние здоровья или организационно — штатные мероприятия, будучи законными и обусловленными в силу ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» основаниями к увольнению военнослужащих с военной службы, делают невозможным, как правило, дальнейшее ее прохождение этими военнослужащими. Следовательно, по Закону они подлежат увольнению. Однако на практике их увольнение становится невозможным, поскольку зачастую нет перспективы предоставления таким военнослужащим жилых помещений из-за их отсутствия. Оставление же таких военнослужащих на военной службе вопреки их желанию является незаконным, поскольку нарушает их предусмотренное ч. 1 ст. 37 Конституции РФ право на свободу труда и выбора рода деятельности и профессии. В результате они обращаются за защитой в военные суды.
Разрешение этой проблемы возможно в двух направлениях. Это либо обеспечение увольняемых по соответствующим основаниям военнослужащих жилыми помещениями по нормам, предусмотренным жилищным законодательствам, либо создание условий для скорейшего его получения, что позволило бы своевременно уволить их с военной службы.
Ситуация с обеспечением жилыми помещениями военнослужащих потребовала создания необходимых условий в законодательном порядке. Каким же образом решается эта проблема?
В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей жилые помещения предоставляются по нормам и в порядке, которые предусмотрены как федеральными законами, так и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет государственного или муниципального жилого фонда, закрепленного за Министерством обороны РФ (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба).
Министру обороны согласно Положению о Министерстве обороны РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. (с изменениями от 25 марта 2000 г.), предоставлено полномочие издавать правовые и нормативные правовые акты, а значит, устанавливать порядок обеспечения военнослужащих жильем. Такой порядок содержится в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ, утвержденной Приказом Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. Приказ зарегистрирован 7 июня 2000 г. в Министерстве юстиции РФ, с этого времени вступил в законную силу и подлежит неукоснительному исполнению.
Согласно п. 12 Инструкции от 15 февраля 2000 г. военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно — штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Таким военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди.
Эти положения Инструкции были неоднозначно восприняты при их практической реализации. Некоторые судьи полагают, что ее нормы о закреплении за указанной категорией военнослужащих права на внеочередное предоставление жилых помещений противоречат Жилищному кодексу РСФСР. Но согласно п. 4 ст. 37 этого Кодекса вне очереди жилые помещения предоставляются гражданам в случаях, предусмотренных жилищным законодательством. В силу ст. 3 ЖК к такому законодательству отнесены, наряду с Жилищным кодексом, также и иные акты жилищного законодательства.
Кроме того, в судебной практике возник вопрос о распространении положений ч. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и п. 12 Инструкции от 15 февраля 2000 г. на военнослужащих, досрочно увольняемых с военной службы в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении них условий контракта. Анализ положений ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» показывает, что на таких военнослужащих распространяются права и льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о статусе военнослужащих, уволенных с военной службы в связи с организационно — штатными мероприятиями. Из этого следует, что они также должны обеспечиваться жилыми помещениями в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и п. 12 Инструкции от 15 февраля 2000 г.
Между тем до настоящего времени в иных федеральных органах исполнительной власти, где законом предусмотрена военная служба (Федеральная пограничная служба, Внутренние войска и т. д.), вопрос обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, увольняемых по указанным основаниям, четко не урегулирован нормативными правовыми актами этих ведомств. Это вызывает определенные трудности в правоприменительной практике военных судов по судебной защите жилищных прав военнослужащих этих ведомств.
Учитывая, что Федеральный закон «О статусе военнослужащих» закрепляет за военнослужащими, независимо от их ведомственной принадлежности, право на жилище, вопросы порядка обеспечения их жилыми помещениями, в том числе и внеочередного их предоставления, должны найти четкое урегулирование в новом Жилищном кодексе РФ.
Допускаются нарушения прав военнослужащих и в силу недостаточно четкого законодательного регулирования вопроса о моменте, с которого военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по одному из названных оснований, приобретают право на внеочередное получение жилых помещений. Правильное установление этого обстоятельства имеет существенное значение для определения места того или иного военнослужащего в списках на внеочередное получение жилого помещения.
Из ст. 33 Жилищного кодекса РСФСР усматривается, что в ней есть общие нормы о том, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в списки на получение жилых помещений.
Граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки. Из этого следует, что и военнослужащие должны обеспечиваться жилыми помещениями по спискам внеочередников, исходя из времени включения их в эти списки жилищными комиссиями. При этом они имеют преимущественное право перед другими военнослужащими, внеочередниками, включенными в отдельные списки позднее их. Преимуществом перед другими внеочередниками, принятыми на учет и включенными в соответствующие списки ранее их, они не пользуются.
Представляется, что право на включение в список на внеочередное получение жилых помещений указанных военнослужащих возможно лишь при наступлении определенных условий. Каковы же они? В соответствии с п. 3 ст. 10 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г., военнослужащий, у которого истекает предельный возраст пребывания на военной службе, не менее чем за шесть месяцев до его истечения должен определиться: либо он изъявляет желание проходить военную службу сверх этого срока, для чего должен подать по команде рапорт, либо желает уволиться, для чего подается рапорт или сообщается в ходе беседы, о чем делается запись в листе беседы. Таким образом, в любом случае волеизъявление военнослужащего должно быть им четко и однозначно выражено. Только после этого жилищная комиссия части вправе по заявлению военнослужащего своим решением включить его в списки на получение жилого помещения вне очереди.
Военнослужащие, признанные военно — врачебной комиссией негодными либо ограниченно годными к военной службе (подп. «в», «г» п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»), подлежат увольнению с военной службы по состоянию здоровья. Они также по их заявлению включаются жилищной комиссией части в списки на получение жилых помещений вне очереди. Военнослужащие, которым командир официально объявил о предстоящем досрочном увольнении с военной службы в связи с организационно — штатными мероприятиями, с этого момента приобретают право на подачу соответствующего заявления в жилищную комиссию части на внеочередное обеспечение жильем.
Таким же правом должны быть наделены и военнослужащие, увольняемые с военной службы в связи с нарушением в отношении них условий контракта (подп. «а» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). При этом они могут быть по их заявлениям включены жилищными комиссиями части в списки на получение жилых помещений вне очереди:
а) с момента подписания соответствующими командирами (начальниками) приказа об их увольнении (в тех случаях, когда решение об этом принимается добровольно, без судебного решения);
б) после вступления в силу решения суда, обязывающего соответствующих командиров (начальников) уволить военнослужащего по этому основанию.
Следовательно, во всех случаях основанием для жилищных комиссий воинских частей на включение военнослужащих в списки на внеочередное получение жилых помещений является их волеизъявление, изложенное в заявлениях. Этот факт должен признаваться судами основополагающим юридически значимым обстоятельством при рассмотрении жилищных споров военнослужащих.
Как уже отмечалось, жилые помещения в силу ст. 33 ЖК РСФСР предоставляются гражданам, в том числе и военнослужащим, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.
Из содержания ст. 32 ЖК видно, что право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохраняется за гражданами, в том числе и за военнослужащими, до получения ими жилого помещения. Они снимаются с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в случаях выезда на другое постоянное место жительства после прекращения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если состоят на учете по месту работы. Между тем в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право на труд реализуется военнослужащими посредством прохождения ими военной службы по контракту. Согласно ст. 4 Положения о прохождении военной службы контракт заключается военнослужащим с Министерством обороны РФ (федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба). При этом на военнослужащего возлагается обязанность проходить военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.
Таким образом, на все время действия контракта военнослужащие, реализуя свое право на труд, находятся в соответствующих правоотношениях не с конкретной воинской частью, а в целом с Министерством обороны РФ, другим федеральным органом исполнительной власти, где предусмотрена военная служба. При переводе их для дальнейшего прохождения военной службы из одной воинской части в другую, в том числе и с переездом в другой населенный пункт, они своих правоотношений с военным ведомством, с которым заключен контракт, не утрачивают. Именно с учетом этого и в соответствии с ч. 2 п. 28 Инструкции от 15 февраля 2000 г. военнослужащие, состоящие на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), направленные в установленном порядке к новому месту военной службы из одной воинской части в другую, дислоцированную в том же гарнизоне, подлежат включению в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) со времени принятия их на учет и включения в указанные списки по предыдущему месту военной службы в этом гарнизоне. Как правило, в его границы входят по несколько населенных пунктов, и военнослужащий переезжает из одного в другой, меняя тем самым свое постоянное место жительство.
Решение данного вопроса в отношении военнослужащих, перемещаемых по военной службе только в пределах гарнизона, не основано на единстве статуса всех военнослужащих в вопросе права на жилище. Получается, что военнослужащие, которые за все время службы перемещаются в пределах одного гарнизона, наделяются преимущественным правом по отношению к тем военнослужащим, которые направляются к новому месту службы из других гарнизонов, в том числе отдаленных, с неблагоприятными климатическими условиями и т. п.
Поэтому необходимо установить в законодательном порядке, что военнослужащие, состоящие на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), направленные к новому месту службы, подлежат включению в списки очередников на улучшение жилищных условий со времени принятия их на учет и включения в указанные списки по предыдущему месту военной службы. Данные о времени первичного включения военнослужащих в списки очередников могут отражаться в их личных делах и учитываться при разрешении их жилищных вопросов.
