О некоторых вопросах реализации гарантий погребения погибших (умерших) военнослужащих (в части возмещения расходов на изготовление и установку надгробных памятников)

(Старцун В. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2006, N 2)

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ ПОГРЕБЕНИЯ ПОГИБШИХ (УМЕРШИХ) ВОЕННОСЛУЖАЩИХ (В ЧАСТИ ВОЗМЕЩЕНИЯ РАСХОДОВ НА ИЗГОТОВЛЕНИЕ И УСТАНОВКУ НАДГРОБНЫХ ПАМЯТНИКОВ)

В. Н. СТАРЦУН

В. Н. Старцун, преподаватель кафедры военного права Военного университета, кандидат юридических наук, подполковник юстиции.

Россия всегда заботилась о своих защитниках как мать, от рождения до самой смерти. Так, в «Вестнике военного духовенства» за 1882 г. написано: «Брат царев, Его Императорское Высочество, Великий князь Владимир Александрович приказал выработать правила о погребении воинов по создании воинских кладбищ, где Воин будет погребен с особой торжественностью и почетом, приличествующим защитнику Веры, Царя и Отечества» <*>. Во имя живых, во славу отеческой заботы об армии были разработаны структура воинских погребений по родам войск, ритуал самих похорон с оказанием воинских почестей умершему, увековечением заслуг его перед Отечеством. ——————————— <*> Белавенцев А., Сазонов А. К истории военных кладбищ // www. reguiem. ru.

Действующее военно-социальное законодательство в этом смысле осталось верным традициям. В силу ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления. В числе указанных социальных гарантий указанным Законом определена забота государства о погребении военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. В соответствии с п. 7 ст. 18 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гарантии погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями <*>, устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Так, содержание этих гарантий определено в ст. 11 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» <**> от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ. В их числе — обязанность государства нести расходы, связанные с изготовлением и установкой надгробий умершим (погибшим) военнослужащим. Названной нормой Закона установлено, что оплата этих расходов производится за счет средств министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых умерший (погибший) проходил военную службу (военные сборы, службу). Нормы расходов на изготовление и установку надгробий погибшим (умершим) военнослужащим определяются Правительством Российской Федерации. ——————————— <*> Далее — погибшие (умершие) военнослужащие. <**> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.

В частности, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации «О нормах расходов денежных средств на погребение погибших (умерших) военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы (службы), а также на изготовление и установку надгробных памятников» от 6 мая 1994 г. N 460 установлены следующие нормы расходов денежных средств на изготовление надгробных памятников (плиты или стелы, постамента, цветника) и их установку за счет средств федеральных органов исполнительной власти, в которых погибший (умерший) проходил военную службу (военные сборы, службу), в зависимости от последнего места ее прохождения: 1) до 8000 руб. — погибшим (умершим) военнослужащим, проходившим военную службу по призыву, курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения контракта <*>, гражданам, призванным на военные сборы, участникам Великой Отечественной войны, в том числе инвалидам Великой Отечественной войны (кроме проходивших службу в действующей армии в качестве военнослужащих); ——————————— <*> К этой же категории отнесены курсанты и слушатели учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

2) до 12000 руб. — остальным погибшим (умершим) военнослужащим и гражданам, определенным в п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 460. В числе этих лиц: — военнослужащие, проходившие военную службу по контракту; — погибшие (умершие) граждане, уволенные с военной службы <*> по достижении предельного возраста пребывания на военной службе (службе), по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и имевшие общую продолжительность военной службы (службы) 20 и более лет; ——————————— <*> А также службы в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и органах налоговой полиции с должностей начальствующего состава; должностные лица таможенных органов, умершие после окончания службы в таможенных органах вследствие увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученных в связи с исполнением ими должностных обязанностей.

— ветераны военной службы; — участники Великой Отечественной войны, в том числе инвалиды Великой Отечественной воины, ветераны боевых действий, независимо от общей продолжительности военной службы (службы). В Министерстве обороны Российской Федерации порядок возмещения расходов на изготовление и установку надгробий погибшим (умершим) военнослужащим установлен Инструкцией о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников, которая утверждена Приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 ноября 2000 г. N 500. Согласно п. 41 названной Инструкции оплата расходов на изготовление и установку надгробных памятников, заказываемых для увековечения памяти погибших (умерших) военнослужащих, производится военными комиссариатами субъектов Российской Федерации по месту погребения или учета за счет средств, выделяемых на пенсионное обеспечение. Оплата расходов на погребение, изготовление и установку надгробных памятников за счет средств Министерства обороны Российской Федерации производится при условии прохождения погибшими (умершими) военной службы (работы) на дату смерти в Вооруженных Силах, а в отношении лиц, уволенных с военной службы, — при условии их последнего увольнения с военной службы (работы) из Вооруженных Сил. За счет Министерства обороны Российской Федерации производится также оплата погребения, изготовления и установки надгробных памятников участникам войны, в том числе инвалидам войны, не проходившим военную службу и не работавшим в федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (служба). Имеет специфику порядок возмещения расходов на изготовление и установку надгробных памятников на могилах Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы из числа военнослужащих. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке изготовления и сооружения надгробий на могилах Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 21 марта 1994 г. N 217 эти расходы осуществляются органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований за счет средств местных бюджетов, с последующим возмещением этих расходов из средств федерального бюджета. В п. 41 вышеназванной Инструкции содержится перечень документов, которые должны быть представлены заявителями в военный комиссариат для производства оплаты изготовления и установки надгробий погибшим (умершим) военнослужащим (гражданам, уволенным с военной службы): — заявление на имя военного комиссара; — счета (квитанции, квитанции к приходному ордеру или другие документы, подтверждающие оплату выполненных работ, либо договор (заказ), заключенный с предприятием либо организацией на изготовление и установку надгробного памятника (с приложением прейскуранта выполняемых работ)) <*>; ——————————— <*> Факт выполнения работ обычно подтверждается подписанными родственниками погибших (умерших) военнослужащих наряд-заказами формы «БО-13(01) ритуал» о приемке работ (утверждена письмом Министерства финансов Российской Федерации от 11 апреля 1997 г. N 16-00-27-15).

— свидетельство о смерти погибшего или умершего; — справка о месте захоронения погибшего (умершего); — удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т. п. погибшего (умершего). На практике перечень документов, которые потребуются от родных погибшего (умершего) для реализации гарантии по изготовлению и установке надгробия, может быть несколько шире. Так, в специализированной организации, которая изготавливает и устанавливает надгробные памятники, заказчикам предложат заключить договор на выполнение соответствующих работ. Одновременно с заключением договора может быть предложено подписать заявление на имя соответствующего военного комиссара с просьбой возместить расходы на изготовление и установку надгробия и перечислить их в качестве аванса на счет исполнителя. Кроме того, при заключении договора организация-исполнитель в зависимости от статуса погибшего (умершего) может предложить дополнительно представить: — заверенную нотариусом копию свидетельства о смерти; — военный билет и его копию (или красноармейскую книжку и ее копию); — документ, подтверждающий родство с погибшим (умершим) и его копию: для жены (мужа) умершего (умершей) — свидетельство о браке, для детей — свидетельство о рождении; — документ, являющийся основанием для выдачи удостоверения участника войны (при отсутствии записей в военном билете об участии в Великой Отечественной войне в составе действующей армии); — на умерших до 1 января 1998 г. — справку из финансового отделения военного комиссариата о неполучении денежной компенсации на изготовление надгробного памятника; — пенсионное удостоверение пенсионера Министерства обороны Российской Федерации; — заверенную выписку из приказа по части об исключении из списков личного состава; — паспорт заказчика <*>. ——————————— <*> Перечень документов приводится в соответствии с информацией, размещенной на сайте www. vmk-moskva. ru.

Следует заметить, что вопрос о перечне документов, предоставляемых для оплаты изготовления и установки надгробий погибшим (умершим) военнослужащим, явился предметом внимания Верховного Суда Российской Федерации. Решением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2001 г. N ВКПИ 01-26 признана незаконной (недействующей) со дня принятия редакция пункта вышеназванной Инструкции в части, обязывающей граждан предоставлять в военный комиссариат заверенную копию свидетельства о смерти погибшего (умершего) и позволяющей требовать ее нотариального удостоверения, а также в части, обязывающей граждан представлять в военный комиссариат удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т. п. погибшего (умершего) и позволяющей изымать у граждан указанные документы. Однако в силу сложившейся практики возмещения расходов на изготовление и установку надгробий погибшим (умершим) военнослужащим, по мнению автора, при возможности, следует удовлетворять просьбы соответствующих ритуальных организации. Это будет способствовать ускорению процесса изготовления и установки надгробий. Логика здесь вполне очевидна — расходование бюджетных средств требует тщательного контроля. После производства оплаты ритуальных услуг, изготовления и установки надгробных памятников подлинные экземпляры свидетельства о смерти, удостоверения участника войны либо удостоверения ветерана военной службы и т. д. погибшего (умершего) возвращаются родственникам, а их копии, заверенные в установленном порядке военным комиссаром, остаются в делах военного комиссариата субъекта Российской Федерации (п. 43 вышеназванной Инструкции). Важно знать, что в соответствии с п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 460 Министерству обороны Российской Федерации и другим федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (служба), предписано определять качественные параметры и требования к ритуально-похоронной продукции и надгробным памятникам, заказываемым для увековечения памяти погибших (умерших) граждан, порядок погребения и оплаты ритуальных услуг, а также изготовления и установки надгробных памятников. В соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации «О совершенствовании организации работы по ритуально-похоронному обеспечению погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы» от 22 декабря 2002 г. N 490 эта обязанность возложена на Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, которому в соответствии с п. 3 вышеназванного Приказа было предписано разработать порядок определения качественных параметров и требований к надгробным памятникам, заказываемым для увековечения памяти погибших (умерших) военнослужащих. Эти параметры были доведены до сведения военных комиссариатов указанием Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации от 14 февраля 2002 г. N 328/162. Требования по установлению параметров надгробий обоснованы тем, что в практике реализации соответствующей гарантии погребения военнослужащих имели место факты изготовления и установки за счет средств Министерства обороны Российской Федерации некачественных надгробных памятников (из мраморной крошки, металла, пластмассы), завышения стоимости их изготовления и установки, следовательно, незаконного расходования бюджетных средств на эти цели. Это обстоятельство было отмечено в директиве Министра обороны Российской Федерации «О совершенствовании работы по ритуально-похоронному обеспечению и увековечению памяти погибших (умерших) военнослужащих, участников войны, ветеранов военной службы и боевых действий» от 30 декабря 2001 г. N Д-38. Названное обстоятельство имело и еще одно следствие. Со стороны военных комиссаров стали нередкими случаи отказов в выплате компенсации организациям, взявшим на себя расходы по изготовлению надгробий погибшим (умершим) военнослужащим, если эти надгробия не соответствовали определенным параметрам. Кроме того, распространенным явлением стали случаи, когда военные комиссары отказывались производить компенсационные выплаты организациям, у которых не было соответствующих соглашений с Министерством обороны Российской Федерации на выполнение работ по увековечению памяти военнослужащих. При этом представители Министерства обороны Российской Федерации обосновывали свои действия тем, что соответствующие работы являются государственными нуждами, так как их оплата осуществляется за счет бюджетных средств Министерства обороны Российской Федерации. Такой подход лежал и в основе отдельных судебных решений. Так, решением Арбитражного суда г. Москвы от 28 ноября 2002 г. по делу А40-38057/02-49-359 признаны правомерными действия Министерства обороны Российской Федерации по проведению конкурса, предметом которого являлось размещение заказов на изготовление и установку надгробных памятников умершим (погибшим) военнослужащим. При этом суд исходил из того обстоятельства, что Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, а размещение им заказа обеспечивается средствами федерального бюджета, в связи с чем Министерство обороны Российской Федерации было вправе и обязано разместить заказы путем проведения конкурса <*>. ——————————— <*> См. об этом: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 июня 2003 г. N КГ-А40/3640-03.

Однако позднее в судебных решениях отмечалось иное. Так, решением Арбитражного суда Ростовской области от 26 февраля 2003 г. по делу N А53-17628\02-15 о взыскании с военного комиссариата Ростовской области задолженности за выполненные работы по изготовлению и установке надгробных памятников было установлено, что эти работы к государственным нуждам не относятся, так как они не соответствуют понятию «федеральные государственные нужды», приведенному в ст. 1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ, в соответствии с которым «федеральные государственные нужды — это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны». Необходимо отметить, что в силу государственных гарантий возмещения расходов, связанных с изготовлением надгробий для погибших (умерших) военнослужащих, сложился экономически емкий рынок соответствующих работ (услуг), на котором возникла конкуренция между специализирующимися в этой сфере организациями и частными предпринимателями. По этой причине избирательность отдельных должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации в отношении организаций, действующих на этом рынке, стала предметом внимания антимонопольных органов. В решении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства <*> по делу от 18 ноября 2003 г. N 108/149-03 отмечалось, что законодательством Российской Федерации не установлено каких-либо ограничений по кругу хозяйствующих субъектов, с которыми лица, заинтересованные в изготовлении и установке надгробия умершим (погибшим) военнослужащим, вправе заключить договор на выполнение соответствующих работ (оказание услуг). Эти лица, выступая заказчиками соответствующих работ (услуг), свободны в выборе контрагента и условий договора. Они имеют право на возмещение расходов на изготовление и установку надгробия за счет средств министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых умерший (погибший) проходил военную службу, выделяемых из федерального бюджета. На Министерство обороны Российской Федерации возложена обязанность за счет выделяемых ему бюджетных средств осуществлять возмещение понесенных третьими лицами расходов на изготовление и установку надгробий умершим (погибшим) военнослужащим, в то время как обязанность изготовить и установить надгробия умершим (погибшим) военнослужащим указанные законы на Министерство обороны Российской Федерации не возлагают. ——————————— <*> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314 данное Министерство упразднено, образована Федеральная антимонопольная служба России.

Сформулированная Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства позиция была подтверждена Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 августа 2005 г. N КА-А40/4661-05-П (вынесенным по делу N КА-А40-56404/03-94-574, в котором оспаривалось решение указанного Министерства). В этом судебном акте сформулированы некоторые выводы, которые, по мнению автора, устраняют отмеченную выше противоречивость судебной практики по вопросам реализации государственной гарантии по изготовлению и установке надгробий погибшим (умершим) военнослужащим. В частности, отмечается, что согласно ст. 10 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» погребение может быть осуществлено за счет средств супруга, близких родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего. В этом случае указанные лица вправе обратиться к любому хозяйствующему субъекту, осуществляющему деятельность на рынке ритуальных услуг, за оказанием услуг (выполнением работ), связанных с погребением умершего. Закон не обязывает Министерство обороны Российской Федерации своими силами изготовить и установить надгробный памятник. Эта обязанность возложена на Министерство обороны Российской Федерации только Законом Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» от 14 января 1993 г. N 4292-1. И касается это только лиц, погибших при определенных обстоятельствах. В остальных случаях Министерство обороны Российской Федерации обязано только возместить затраты на изготовление и установку памятника в рамках установленных нормативов. Более того, в названном выше Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа указывается, что действующим законодательством Министерству обороны Российской Федерации не предоставлено право устанавливать конкретные параметры, формы, размеры надгробных памятников, которые в обязательном порядке должны соблюдать лица, взявшие на себя обязанность по увековечиванию памяти погибших. В этой связи доводы Министерства обороны Российской Федерации о том, что проведение конкурса, а на его основе и заключение с победителем конкурса соответствующего договора на выполнение работ по изготовлению и установке надгробных памятников за счет средств Министерства обороны Российской Федерации направлены на выполнение государственного заказа об увековечивании памяти погибших военнослужащих, не основаны на законе. Таким образом, в силу сложившейся правоприменительной практики необходимо отметить, что родственники погибших (умерших) военнослужащих, а также иные лица, взявшие на себя обязанность по увековечению их памяти, свободны как в выборе организаций, изготавливающих надгробные памятники, так и в выборе вариантов надгробий. Однако с учетом значимости задачи по увековечиванию памяти защитников Отечества следует признать, что в целом подход Министерства обороны Российской Федерации к рассмотренным вопросам вполне понятен. Об этом, в частности, свидетельствует и реализованная сегодня инициатива Министерства обороны Российской Федерации по созданию военного мемориального кладбища <*>. ——————————— <*> См. об этом: Указ Президента Российской Федерации «О Федеральном военном мемориальном кладбище» от 11 июля 2001 г. N 829; Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральном военном мемориальном кладбище» от 25 февраля 2004 г. N 105; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» от 21 апреля 2005 г. N 36-ФЗ.

В заключение хотелось бы отметить необходимость дальнейшей работы по совершенствованию военно-социального законодательства с учетом правоприменительной практики и значимости этой работы на современном этапе развития военной организации государства. Примечание: В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 765 установлена оплата стоимости услуг по установке надгробных памятников которая не должна превышать 20% от расходов на изготовление памятников.

——————————————————————