ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСТРОЙСТВА В СЕМЬЮ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
И. Ф. АЛЕКСАНДРОВ
Александров И. Ф., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного экономического университета.
2008 г. в России объявлен Годом семьи. По мнению первого заместителя Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева, это «не одномоментная акция, а этап долгосрочной государственной политики, направленной на улучшение положения всех российских семей и детей. По сути, речь идет о появлении в нашей стране новой философии отношений между государством и семьей» <1>. Действительно, в последние годы государством делаются определенные шаги в этом направлении. Так, например, в 2007 г. принято решение и разработан механизм выплаты материнского капитала после рождения второго ребенка, с 1 января 2008 г. появятся два новых вида социальных выплат, направленных на помощь беременным женщинам и детям военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Однако указанные примеры единовременных выплат семье не могут быть основанием наличия в Российской Федерации обоснованной государственной семейной политики. Сегодня нужна полномасштабная, охватывающая все стороны программа, принятая в виде федерального закона, нужна реформа семейного законодательства. ——————————— <1> См.: Владимиров Д. Н. Дела семейные // Российская газета. 2007. 17 ноября.
Значительная часть этой программы должна быть отведена вопросам устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Количество таких детей, по разным источникам, колеблется от 1 до 4 млн. человек, причем из них только каждый десятый — сирота, а остальные стали таковыми при живых родителях. Основные причины: падение социального уровня семьи, ее материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих аморальный образ жизни. В связи с этим вопросы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, и защиты их прав и интересов в России имеют очень важное значение. Ныне действующие нормативные акты, как правило, носят общий и неконкретный характер, не предусматривают финансового обеспечения, поэтому не достигают поставленных целей или просто не исполняются. Так, например, ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <2> предусматривает гарантии прав на жилое помещение детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не имеющим жилого помещения, после окончания пребывания в социальном учреждении в связи с совершеннолетием. Такие дети должны обеспечиваться вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм по месту жительства органами местного самоуправления. При отсутствии жилого фонда им может предоставляться безвозвратная ссуда на приобретение жилого помещения за счет средств бюджета субъектов РФ. Такими средствами муниципальные образования и субъекты РФ не обладают, и только в пяти субъектах РФ, включая Самарскую область, часть таких детей обеспечиваются жильем, остальные стоят в очереди, а в других регионах жилье просто не выделяется. Эту проблему можно решить только при наличии целевой государственной программы. ——————————— <2> См.: ФЗ от 21 декабря 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.
В соответствии с семейным законодательством защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших родительское попечение, возлагается на органы опеки и попечительства. Функции этого органа определены Семейным кодексом РФ (далее — СК РФ) <3>, но нет законодательного акта, определяющего возложенные на него задачи, его структуру и полномочия. ——————————— <3> См.: ФЗ от 29 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» <4> функции опеки и попечительства отнесены к вопросам местного значения муниципального района и городского округа. Необходимо исходить из того, что финансовые возможности не позволяют муниципальным образованиям решить эти важные задачи. Необходимо законодательно определить полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в вопросах опеки и попечительства с указанием конкретных задач и порядка бюджетного обеспечения. ——————————— <4> См.: ФЗ от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
С другой стороны, нехватка средств в бюджетах муниципальных организаций не является основной причиной неопределенного положения опеки и попечительства. Более важной причиной такого состояния является несовершенство правовой модели опеки, и становятся очевидными необходимость усиления позитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создание разновидностей (модели) опеки и попечительства, отвечающих интересам разных участников правоотношений <5>. ——————————— <5> См.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р. П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. IV — Предисловие.
Начиная с 90-х годов в России изменились многие институты гражданского и семейного законодательства, однако мало что изменилось в содержании норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Значительно увеличилось число детей, оставшихся без попечения родителей, уменьшилось число усыновленных российскими гражданами, в отдельных регионах получили распространение такие формы определения детей в семью, как приемная семья и патронатная семья. Тем не менее опека и попечительство остаются наиболее распространенной правовой формой устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей (в 2002 г. 44,8% детей переданы под опеку) <6>. ——————————— <6> См.: Михеева Л. Ю. Указ. соч. С. III — Предисловие.
В действительности при осуществлении своих функций органы опеки и попечительства выполняют задачи государственного (федерального) масштаба. На сегодня этот орган управления выполняет основную работу по искоренению детской безнадзорности и борьбе с беспризорностью. Эта работа направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан, т. е. на реальное обеспечение права человека на жизнь, что далеко выходит за рамки вопросов местного значения. Представляется сегодня достаточно обоснованным положение о том, что институт опеки и попечительства является комплексным институтом права, так как отношения по опеке и попечительству регулируются нормами семейного, гражданского и административного права, поэтому представляется целесообразным эту группу правоотношений свести в федеральный закон, по аналогии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» <7>. ——————————— <7> См.: ФЗ от 15 ноября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
Ввиду отсутствия федерального законодательства и основываясь на Семейном кодексе РФ, во многих субъектах, в том числе и Самарской области <8>, приняты специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства, что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти Самарской области к данной проблеме. Законом определены структурная система органов опеки и попечительства в области, принципы организации их деятельности, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Управление в сфере деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области осуществляется администрацией Самарской области в лице Министерства по делам семьи и демографического развития, в муниципальных образованиях эти функции возложены на комитеты по делам семьи, материнства и детства. Деятельность семьи, органов опеки и попечительства, предприятий и организаций любых форм собственности, а также специализированных учреждений по реализации и защите прав детей обеспечивается государственной поддержкой. Закон регламентирует полномочия органов опеки и попечительства, муниципальных служб семьи, материнства и детства, муниципальных органов управления образованием, здравоохранения, социальной защиты населения. ——————————— <8> См.: Закон Самарской области от 17 марта 1998 г. «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области» // СЗ Самарской области. 1998. N 9.
Законом определена система специализированных учреждений и организаций социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в ведении Самарской области и органов местного самоуправления. Этот перечень включает: областной реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями; областные центры усыновления, социальной помощи семье и детям, для несовершеннолетних; реабилитационные центры для совершеннолетних (социальные приюты), для детей и подростков с ограниченными возможностями; территориальные (межрайонные, районные, городские) центры социальной помощи семье и детям (центры «Семья»); центры психолого-медико-педагогической диагностики коррекции развития детей (медико-педагогические комиссии) и другие организации (всего более 110 учреждений). В Самарской области существуют различные формы помещения детей в семью: опекунская, приемная и патронатная семья. Однако наиболее развит институт приемной семьи. По состоянию на 1 ноября 2007 г. в 2342 приемных семьях находятся 3435 приемных детей. За период с 1 января по 1 ноября 2007 г. в семьи граждан переданы 610 детей. Под опекой находятся около 6,5 тысячи, в банке данных на детей, оставшихся без попечения родителей, 2200 детей. Воспитание детей в приемной семье выгодно всем: для приемных родителей это своеобразная форма трудоустройства, им начисляются трудовой стаж и заработная плата (около 2500 рублей на каждого ребенка), увеличенная в 1,5 раза тем, кто взял на воспитание детей с отклонениями в развитии, и в 2 раза — детей-инвалидов. Эта форма дает возможность экономить государственные средства. Так, на содержание каждого ребенка приемная семья получает около 4 тысяч рублей (по закону 3,5 размера МРОТ), в то время как содержание одного воспитанника в государственных учреждениях обходится областному бюджету до 20 тысяч в месяц. И это только поверхностная оценка. Социальные исследования свидетельствуют, что среди воспитанников детских домов и интернатов доля осужденных составляет 9 процентов, среди их сверстников, росших в приемных семьях, в десять раз меньше, и нет ни одного наркозависимого. Дети из приемных семей без проблем адаптируются в обществе. Из каждых ста воспитанников детских домов успешно социализируются только десять человек <9>. ——————————— <9> См.: Российская газета. 2006. 14 апреля.
Таким образом, опеку и попечительство можно рассматривать не только как форму устройства граждан, а также систему правоотношений, но и как институт законодательства, объединяющий нормы семейного, гражданского, административного и других отраслей права, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими целями и принципами. В настоящее время возникла необходимость систематизации норм об опеке и ее видах, преобразования их совокупности в систему с учетом современных требований и подходов. С учетом разноотраслевого характера содержащихся в институте опеки о попечительства норм необходимо принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве».
