(Крусс В. И., Смирнова А. А., Мечетный Б. С., Качалов С. А., Никонов К. Е.)
(«Журнал конституционного правосудия», 2008, N 2)
УСТАВНЫЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В ТВЕРСКОМ ГОСУНИВЕРСИТЕТЕ: ОПЫТ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ИННОВАЦИИ
ЧАСТЬ II
В. И. КРУСС, А. А. СМИРНОВА, Б. С. МЕЧЕТНЫЙ,
С. А. КАЧАЛОВ, К. Е. НИКОНОВ
Крусс В. И., заведующий кафедрой теории права Тверского государственного университета (ТвГУ), доктор юридических наук;
Смирнова А. А., аспирант кафедры теории права ТвГУ;
Мечетный Б. С., соискатель кафедры теории права ТвГУ;
Качалов С. А., студент юридического факультета ТвГУ;
Никонов К. Е., студент юридического факультета ТвГУ.
Особые отношения связывают Уставный суд с Законом Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО «Об административных правонарушениях» (далее также — областной административный Закон). Одно из положений этого Закона дважды (с достаточно длительным временным разрывом) становилось предметом рассмотрения Суда, поскольку разные судьи ставили вопрос о его конституционности по различным модальным основаниям. Речь идет о положении ч. 1 ст. 55 Закона, согласно которому в Тверской области допущение пребывания детей в возрасте до 16 лет на дискотеках и открытых танцевальных площадках, в компьютерных салонах, клубах и пунктах проката компьютерной техники, других объектах и организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, в период с 22 часов до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей влечет наложение административного штрафа на являющихся организаторами мероприятий: граждан — от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
Первоначально неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ и Уставу Тверской области названное положение оспоренного областного административного Закона, была связана с различными аспектами свободы самоопределения несовершеннолетних. Судья Суда, обратившийся с запросом в Суд (А. А. Смирнова), утверждала, что данная норма неправомерно ограничивает право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, признаваемое и гарантируемое ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, противоречит ст. 60 Устава Тверской области, согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям области, и ст. 43 Устава Тверской области, в соответствии с которой на территории области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Оценивая установленные требования в аспекте нормативного опосредования названного конституционного права, которое, разумеется, не носит абсолютного характера и может быть связано с целями соразмерной защиты основ конституционного строя, нравственности здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, Уставный суд исходил из следующих обстоятельств.
Рассматриваемый Закон был принят Законодательным Собранием Тверской области в рамках полномочий, предоставленных органам государственной власти Тверской области в сфере административного законодательства, которое находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Закон устанавливает административную ответственность физических и юридических лиц за нарушения законов, иных нормативных правовых актов по предметам исключительного ведения Тверской области, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления в части, не урегулированной федеральным законодательством (ст. 1 Закона).
Будучи принят в рамках полномочий, предоставленных субъектам РФ Конституцией РФ, указанный Закон путем установления административной ответственности за допущение пребывания несовершеннолетних в возрасте до 16 лет на объектах и в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, в период с 22 часов до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей установил дополнительные условия осуществления конституционного права несовершеннолетних в возрасте до 16 лет на участие в культурной жизни общества и пользование учреждениями культуры. Несмотря на то что на самих несовершеннолетних данная норма прямо не возлагает каких-либо обязанностей, в том числе воздерживаться от посещения указанных мест, опосредованно она создает условия для невозможности их пребывания там. Фактически посещение несовершеннолетними таких объектов и организаций в ночное время без сопровождения родителей или иных законных представителей исключается из сферы правомерного поведения, так как влечет за собой применение мер административной ответственности. Таким образом, несовершеннолетние в возрасте до 16 лет лишаются права самостоятельно участвовать в ряде культурно-зрелищных мероприятий, являющихся составной частью культурной жизни общества, пользоваться учреждениями культуры в ночное время и иметь доступ к таким культурным ценностям, как произведения культуры и искусства, имеющие зрелищный характер.
То обстоятельство, что административные санкции применяются не к самим несовершеннолетним, а к организаторам культурно-зрелищных, игровых и иных развлекательных мероприятий, связано не столько с недостижением указанной категории лиц возраста административной ответственности (в этом случае вполне допустимо было бы возложение административной ответственности исключительно на родителей или иных законных представителей несовершеннолетних), сколько с целью обеспечения более эффективной реализации данной нормы: организаторы культурно-зрелищных мероприятий зачастую обладают более действенными способами ограничить пребывание несовершеннолетних на территории своих объектов и организаций, чем родители или иные законные представители, при этом они не заинтересованы в уплате административных штрафов за каждого из несовершеннолетних, находящихся на их территории.
Систематическое толкование областного административного Закона позволяет уяснить, что безнадзорное появление несовершеннолетних детей в возрасте до 16 лет в общественных местах посягает на общественный порядок и общественную безопасность (анализируемая статья помещена законодателем в гл. 8 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Таким образом, может сложиться впечатление, что законодатель, конструируя анализируемую норму, преследовал цель охраны общественного порядка и общественной безопасности от несовершеннолетних, которые нарушают их фактом своего безнадзорного появления в ночное время в общественных местах, в том числе тех, где осуществляются культурно-зрелищные мероприятия. Однако, учитывая особенности психофизиологического развития детей в этом возрасте, более логичной в рассматриваемой ситуации видится цель охраны жизни, здоровья и нравственности самих несовершеннолетних.
Обеспечение благоприятных и безопасных условий жизни, охрана здоровья людей являются целями функционирования социального государства. Часть 1 ст. 7 Конституции РФ закрепляет, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это положение конкретизируется в ч. 2 ст. 43 Устава Тверской области, согласно которой деятельность органов государственной власти области, органов местного самоуправления и их должностных лиц направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина. Достижение указанной цели в демократическом правовом государстве обеспечивается проведением комплекса мер политико-правового и социально-экономического характера, направленных на повышение общего уровня благосостояния общества, профилактику преступлений и правонарушений и др.
Таким образом, недопущение пребывания несовершеннолетних в возрасте до 16 лет на объектах и в организациях, осуществляющих культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, в период с 22 часов до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей является своеобразной мерой государственной защиты несовершеннолетних от неблагоприятных факторов, могущих оказать отрицательное влияние на их жизнь, здоровье и нравственность. Кроме того, данное нормативное установление направлено на создание необходимых условий для достижения такой значимой для общества задачи, как воспитание здоровых (в физическом и психологическом аспектах) детей.
Согласно ст. 60 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Положение ч. 1 ст. 55 областного административного Закона, устанавливающее ответственность за допущение пребывания детей в возрасте до 16 лет в ночное время в общественных местах, в том числе на объектах и в организациях, осуществляющих культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, без сопровождения родителей или иных законных представителей подчеркивает несамостоятельность осуществления несовершеннолетними своего права на участие в культурной жизни общества и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
«Несамостоятельное» осуществление гражданином его прав и свобод не означает возможности произвольного их ограничения, в том числе со стороны родителей или иных законных представителей. Однако закрепление в законе возможности осуществления несовершеннолетним гражданином его прав и свобод только при условии обязательного и непосредственного участия родителей или иных законных представителей в реализации этих прав и свобод, преследующее конституционно значимые цели, не может быть расценено как ограничение прав и свобод. В данном случае речь идет об обоснованном и необходимом установлении условий пользования конституционными правами, нацеленном на обеспечение и защиту их жизни, здоровья и нравственности, т. е. об установлении особого регулирующего режима правопользования, распространяемого на определенную категорию граждан — несовершеннолетних в возрасте до 16 лет.
Также следует отметить, что установление указанного условия пользования конституционными правами в нормах закона субъекта Российской Федерации является правомерным, так как, во-первых, не является их ограничением, допускаемым только на основании федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а во-вторых, направлено на защиту прав и свобод человека (в данном случае — прав на жизнь, личную неприкосновенность и охрану здоровья) и обеспечение общественной безопасности, которые согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, в анализируемой части областной административный Закон принят в рамках полномочий, предоставленных законодательным (представительным) органам субъектов РФ Конституцией РФ.
Исходя из вышеизложенного, оценивая буквальный смысл анализируемой нормы и ее место в системе правовых норм, научный клуб «Уставный суд по правам человека» постановил:
1. Признать ч. 1 ст. 55 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО «Об административных правонарушениях», устанавливающую недопустимость появления несовершеннолетних детей в возрасте до 16 лет на дискотеках и открытых танцевальных площадках, в компьютерных салонах, клубах и пунктах проката компьютерной техники, других объектах и организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, в период с 22 часов до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей соответствующей Конституции Российской Федерации и Уставу Тверской области, исходя из выявленного конституционно-правового смысла, а именно: указанная норма Закона Тверской области обоснованно и правомерно установила для несовершеннолетних в возрасте до 16 лет особый регулирующий режим пользования конституционными правами на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, закрепив в качестве обязательного условия правопользования обязательное сопровождение их родителями или иными законными представителями в общественных местах в период с 22 до 6 часов. Конституционная обоснованность данного условия объясняется направленностью законодательной нормы на достижение общественно значимых целей охраны жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних, а соответствующее установление проведено законодателем субъекта Российской Федерации в рамках конституционной свободы усмотрений применительно к надлежаще определенным предмету ведения и полномочиям.
Затем, однако, как уже упоминалось, Уставный суд вынужден был вернуться к оценке того же нормативного положения областного административного Закона. Это произошло, когда другим судьей Суда был поставлен вопрос о конституционности проведенного Законом нормативного опосредования экономических прав и свобод хозяйствующих субъектов на территории Тверской области.
Принимая соответствующее постановление по новому делу, Уставный суд акцентировал внимание на ряде иных вопросов. В постановлении (судья-докладчик С. Н. Качалов) было, в частности, указано следующее.
В Российской Федерации гарантируются свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8); свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); признание и защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 1 — 3 ст. 35 Конституции РФ).
На данных конституционных установлениях основаны положения Гражданского кодекса РФ о равенстве участников гражданских правоотношений, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, свободном установлении своих прав и обязанностей на основе договора (п. п. 1, 2 ст. 1 ГК РФ); осуществление гражданами и юридическими лицами принадлежащих им гражданских прав по своему усмотрению (п. 1 ст. 9 ГК РФ).
2. Согласно абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
В силу п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
Отношение, возникающее между организатором мероприятия (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) и несовершеннолетним потребителем, представляет собой договорное гражданско-правовое отношение, регулируемое нормами гл. 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг» и Закона РФ «О защите прав потребителей». Договор возмездного оказания услуг является консенсуальным договором (ст. 783 ГК РФ, ст. 702 ГК РФ, ст. 730 ГК РФ), т. е. обязательственное правоотношение возникает с момента достижения между сторонами соглашения по всем существенным условиям договора (п. 1 ст. 432 ГК РФ), с этого момента договор вступает в силу и обязателен для сторон (п. 1 ст. 425 ГК РФ). Субъекты данного правоотношения (организатор мероприятия — исполнитель услуг, а несовершеннолетний — потребитель услуг) наделяются субъективными правами и обязанностями, соответственно исполнитель услуг обязуется предоставить, оказать потребителю услуг услуги культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера, а потребитель услуг обязуется требовать предоставления, оказания подобного рода услуг; потребитель же услуг обязуется оплатить предоставляемые, оказываемые ему исполнителем услуг услуги по цене, определенной договором, а исполнитель услуг вправе требовать от потребителя услуг такой оплаты.
В силу норм ст. 783, п. 2 ст. 730, ст. 426, ст. 437 ГК РФ договор возмездного оказания услуг культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера является публичным договором, т. е. договором, заключенным коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем (в данном случае — исполнителем услуг) и устанавливающим их обязанности по предоставлению, оказанию услуг, которые такая организация, индивидуальный предприниматель по характеру своей деятельности должны предоставлять, оказывать каждому, кто к ним обратится, без оказания предпочтения одному лицу перед другим в отношении заключения данного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.
В соответствии с п. 1 ст. 433 ГК РФ договор признается заключенным с момента получения лицом, направившим оферту (в данном случае — исполнителем услуг), ее акцепта (в данном случае — от потребителя услуг). Момент получения акцепта может совпадать с заключением договора и исполнением обязанности потребителя услуг по оплате будущих оказанных ему исполнителем услуг культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера, а может предшествовать исполнению обязанностей сторонами друг перед другом.
Согласно п. 1 ст. 434 ГК РФ договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. В силу п. 1 ст. 158 ГК РФ сделки совершаются устно или в письменной форме (простой или нотариальной), а в соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 161 ГК РФ сделки, совершаемые между юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) и гражданами, должны совершаться в письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения.
Договор возмездного оказания услуг культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера оформляется, как правило, выдачей потребителю услуг типовых или разработанных исполнителем услуг билетов, жетонов и т. п., подтверждающих факт заключения данного договора и являющихся, по сути, письменной формой договора.
В силу п. 1 ст. 438 ГК РФ акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Однако ответ потребителя услуг о принятии оферты исполнителя услуг может носить характер совершения определенных действий, направленных на получение оказываемых услуг, т. е. конклюдентных действий (прохождение в помещение, где оказываются услуги, приобретение сопутствующих товаров и т. п.), что, по мнению Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, должно признаваться акцептом (п. 58 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 5 мая 1997 г. N 14 «Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров»).
Согласно ч. 1 ст. 21 ГК РФ способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста.
Специальные случаи признания несовершеннолетнего лица полностью дееспособным скрепляются ч. 2 ст. 21 ГК РФ (вступление в брак), ст. 27 ГК РФ (эмансипация).
В силу п. 1 ст. 28 ГК РФ за несовершеннолетних, не достигших 14 лет (малолетних), сделки, за исключением указанных в п. 2 ст. 28 ГК РФ, могут совершать от их имени только их родители, усыновители или опекуны (законные представители — п. 1 ст. 64 СК РФ, п. 2 ст. 31 ГК РФ).
Согласно п. 2 ст. 28 ГК РФ малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать:
1) мелкие бытовые сделки;
2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;
3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.
Системный анализ данных положений позволяет сделать вывод, что заключение малолетним договора возмездного оказания услуг культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера будет иметь юридическую силу только в случае получения согласия законного представителя.
В соответствии с п. 1 ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки, за исключением названных в п. 2 ст. 26 ГК РФ, с письменного согласия своих законных представителей — родителей, усыновителей или попечителя. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 26 ГК РФ сделка будет иметь юридическую силу и при условии ее последующего одобрения законными представителями несовершеннолетнего.
В силу п. 2 ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя:
1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами;
2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;
3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими;
4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные п. 2 ст. 28 ГК РФ.
Анализ данных нормативных положений позволяет сделать вывод, что несовершеннолетний вправе самостоятельно заключить договор возмездного оказания услуг культурно-зрелищного, игрового и иного развлекательного характера при условии, что он распоряжается своими заработком, стипендией и иными доходами или распоряжается средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения. В остальных случаях заключение такого договора будет иметь юридическую силу лишь при условии его письменного одобрения со стороны законного представителя, которое может быть дано как до, так и после его заключения.
Реализация субъективных прав исполнителя услуг по осуществлению своей предпринимательской деятельности основывается на принципе «свободы договора», одной из форм проявления которого является свобода выбора партнера при заключении договора, т. е. контрагента. Вместе с тем такая реализация не может воспринимать как нечто вполне самостоятельное и исчерпывающееся исключительно критериями гражданско-правового характера. Происходящее необходимо воспринимать и с конституционно-правовой точки зрения как один из возможных вариантов пользования конституционными правами на предпринимательскую деятельность и свободу экономического самоопределения, поскольку только в этом случае приобретают законченный содержательный смысл общие требования устанавливаемых режимов правопользования. В данном случае ситуация должна быть рассмотрена в аспекте двусторонней композиционной целостности, с учетом конституционных характеристик возможных участников конституционного (гражданско-правового) соглашения, всеобъемлющего анализа их прав, свобод и обязанностей, а также иных конституционно значимых целей устанавливаемого правового регулирования.
В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 38 Конституции РФ детство находится под защитой государства. В силу ч. 2 ст. 38 Конституции РФ забота о детях, их воспитание — равные право и обязанность родителей. Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется.
В силу п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, п. «ж» ч. 1 ст. 16 Устава Тверской области общие вопросы воспитания находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Согласно ч. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия).
С другой стороны, свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле, хотя и предполагает прежде всего обеспечение равенства и согласования воли сторон, не умаляет значения иных конституционно значимых ценностей, целей и их определяющих требований. С этим связана возможность возложения на субъекты хозяйствования (предпринимателей) особых социальных конституционно значимых обязанностей и установление ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение таковых. Административная ответственность является одной из возможных форм соответствующего конституционно-правового реагирования…
Возможность такого рода ограничивающего регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность основывается также на положении нормы п. 1 ст. 2 ГК РФ, закрепляющей предпринимательскую деятельность как деятельность хозяйствующего субъекта, «осуществляемую на свой риск». Рисковый характер предпринимательства включает в себя, помимо всего прочего, потенциальную возможность, носящую вероятностный характер, на неполучение запланированных доходов, несение убытков, в результате издания государственными органами правовых актов в пределах своей компетенции и при отсутствии с их стороны нарушений федерального законодательства…
Согласно положениям п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, п. «л» ч. 1 ст. 16 Устава Тверской области административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административной ответственности (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).
В связи с этим рассматриваемая норма областного административного Закона, предусматривающая установление административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение вмененного им требования недопущения несовершеннолетних в возрасте до 16 лет без сопровождения родителей на дискотеки и открытые танцевальные площадки, в компьютерные салоны, клубы и пункты проката компьютерной техники, другие объекты и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие культурно-зрелищные, игровые и иные развлекательные мероприятия, в период с 22 часов до 6 часов должна рассматриваться как особое (рамочное и делегированное) регулирование права на предпринимательскую деятельность с элементами его частичного ограничения или ограничивающее регулирование права на осуществление предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Однако и такое регулирование должно в целом соответствовать конституционным требованиям…
Ограничивающее регулирование права на осуществление предпринимательской деятельности в Тверской области, устанавливаемое рассматриваемыми положениями областного административного Закона, носит конституционный характер по следующим основаниям.
Осуществляя установленное регулирование, законодатель стремится достичь конституционно значимых целей — защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов несовершеннолетних и их законных представителей, а также защиты множества иных общественно значимых ценностей (сохранения духовного потенциала несовершеннолетних, воспитания подрастающего поколения, недопущения негативного влияния на не полностью сформированное сознание несовершеннолетних и т. п.) наиболее эффективными средствами, так как нормативно установленная административная ответственность исполнителя услуг является одним из наиболее действенных средств достижения данных целей применительно к смоделированной общественной ситуации…
Согласно ст. 20 и 82 Устава Тверской области законодательным (представительным) органом государственной власти области является Законодательное Собрание Тверской области, осуществляющее в силу ст. 83 Устава Тверской области правовое регулирование в пределах, установленных Конституцией РФ.
В силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области»)…
В соответствии с п. «б» и «е» ч. 1 ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, общие вопросы воспитания находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. 16 Устава Тверской области при отсутствии федерального закона по предметам совместного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование…
Установление в качестве санкции за неисполнение (ненадлежащее исполнение) предусмотренной законодателем субъекта РФ публичной обязанности штрафа является — для тех хозяйствующих субъектов, чья деятельность основывается на использовании частной собственности, — ограничением их конституционных прав, закрепленных в ч. 1 — 3 ст. 35 Конституции РФ. Поскольку соответствующая санкция определена законом субъекта РФ, возможность ее установления должна быть решающим образом соотнесена с предшествующими конкретизациями федерального закона. В данном случае необходимо учитывать, в частности, что согласно ст. 1.2 КоАП РФ в число задач законодательства об административных правонарушениях входят задачи защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан, защиты общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности…
Как указал Конституционный Суд РФ, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Под вопросами, имеющими федеральное значение, в данной статье законодатель понимает круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации.
Законодательство об административной ответственности, существующее вне рамок, установленных ст. 1.3 КоАП РФ, относится к ведению субъектов РФ, чьи законы в силу конституционно-правовой природы совместного ведения, исходя из толкования ст. 72 и 76 Конституции РФ, не должны противоречить федеральному законодательству (Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 429-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Томской области о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»)…
Таким образом, для установления такого безусловного ограничения права частной собственности, каким является административный штраф (т. е. безвозмездное лишение своего имущества), необходимо наличие одновременно трех предпосылок: 1) совместность ведения Российской Федерации и субъектов РФ в отношении вопроса, по которому устанавливается ограничение (в данном случае это общие вопросы воспитания и административное законодательство); 2) рамочно-субсидиарное ограничение, устанавливаемое законом субъекта РФ об административной ответственности; 3) достоверное предварительное определение федеральным законодателем (нормативный посыл) возможности соответствующего (правоограничивающего) опосредования в определенной сфере общественных отношений…
Наличие последнего из приведенных обстоятельств установлено Уставным судом посредством системного толкования взаимосвязанных положений, закрепленных в ч. 1 ст. 1.1, ч. 1 ст. 2.1, ч. 1 ст. 2.10, ч. 3 ст. 3.3, ч. 1 ст. 3.7, ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ, абз. 2 преамбулы, ст. 4, 7, 12, 14 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; абз. 4, 9 преамбулы, ч. 2 ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 19 Конвенции о правах ребенка…
Основываясь на вышеизложенном… научный клуб «Уставный суд по правам человека» постановил признать положение ч. 1 ст. 55 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО «Об административных правонарушениях»… не противоречащим Конституции РФ и Уставу Тверской области, поскольку:
1. Исходя из выявленного конституционно-правового смысла рассмотренного положения, следует, что в данном случае имеет место конституционно обоснованное и принципиально не подрывающее конституционные требования свободы договора ограничивающее регулирование пользования конституционным правом на предпринимательскую деятельность (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) в Тверской области, соразмерно проведенное уполномоченным законодателем субъекта РФ (Тверской области) в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов несовершеннолетних в Тверской области и их законных представителей, являющееся выражением государственной гарантии защиты конституционных прав и свобод личности, закрепленной в ст. 45 Конституции РФ.
2. Исходя из выявленного конституционно-правового смысла… имеет также место достоверно конституционное рамочно-субсидиарное ограничение конституционного права частной собственности и иных основных имущественных прав (ч. 1 — 3 ст. 35 Конституции РФ) в Тверской области, установленное Законодательным Собранием Тверской области во исполнение полномочий, определяемых в соответствии с конституционно определенными предметами совместного ведения Российской Федерации и Тверской области (п. «е», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), и проведенное посредством определения такой меры административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) правомерно установленной публичной обязанности частных хозяйствующих субъектов в Тверской области, как административный штраф.
И наконец, еще одно дело, рассмотренное Уставным судом, заслуживает, на наш взгляд, упоминания. Речь идет о проверке Судом конституционности и соответствия Уставу Тверской области п. 3.7 Временного порядка организации проведения и оплаты капитального ремонта за счет средств бюджета города и использования средств, поступающих на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома в составе жилищно-коммунальных платежей собственников помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив и управление которым осуществляется муниципальной службой заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание, утвержденного Постановлением Главы администрации г. Твери от 28 апреля 2006 г. N 1645 (далее — Временный порядок).
Согласно п. 3.7 Временного порядка общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме созывается по инициативе муниципальной службы заказчика (как представителя муниципального собственника и управляющей организации). Муниципальная служба заказчика обязана сообщить собственникам помещений в данном доме о проведении такого собрания не позднее чем за 10 дней до даты его проведения.
Судья Суда, обратившийся с запросом, утверждал, что данное положение неправомерно ограничивает право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, признаваемое и гарантируемое ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, противоречит ст. 52 Устава Тверской области, согласно которой органы государственной власти области создают условия для реализации права частной собственности, и ст. 43 Устава Тверской области, в соответствии с которой на территории области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Заслушав сообщение судьи-докладчика (К. Е. Никонов), Суд установил:
в соответствии с Конституцией РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения ЖК РФ (ч. 7, 8 ст. 5 ЖК РФ).
Конституционное право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абз. 3 п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П по делу о проверке конституционности п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»).
Согласно ч. 1 ст. 30 ЖК РФ и ч. 1 ст. 288 ГК РФ собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены ЖК РФ.
Сверх того, согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Данное положение конкретизировано в нормах ЖК РФ, в соответствии с которыми неотъемлемым элементом права собственности на жилое помещение является бремя содержания данного помещения, включая бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, которое выражается в обязанности собственника участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения. При этом обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома распространяется на всех собственников помещений в этом доме с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме (ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 39, ч. 1 и 3 ст. 158 ЖК РФ).
В тех случаях, когда участником общей собственности на имущество в многоквартирном доме выступает муниципальное образование, согласно ст. 124 ГК РФ оно должно участвовать в отношениях, связанных с вопросами владения, пользования и распоряжения данным имуществом, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Данное положение означает, что муниципальное образование в лице компетентных органов местного самоуправления и иных уполномоченных субъектов, осуществляющих права муниципального собственника, не вправе использовать имеющиеся у него властные полномочия с целью создания условий, улучшающих его положение по сравнению с остальными собственниками — участниками частноправовых отношений.
Право на проведение капитального ремонта в многоквартирном доме является элементом полномочия распоряжения имуществом (определения юридической судьбы этого имущества путем изменения его состояния) и осуществляется в порядке, установленном для распоряжения имуществом, находящимся в общей долевой собственности, а именно: по соглашению всех ее участников (ч. 1 ст. 246 ГК РФ). Порядок получения такого соглашения согласно п. 1 ч. 2 ст. 44 ЖК РФ связан с проведением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, к компетенции которого отнесено принятие решений о ремонте общего имущества в многоквартирном доме.
Исходя из вышесказанного, особое значение приобретает вопрос о субъектах, управомоченных созывать общее собрание собственников жилых помещений в многоквартирном доме, поскольку любые ограничения, вводимые на данной стадии, влияют на возможность пользования правом распоряжаться своим имуществом, особо названным и гарантированным в ч. 2 ст. 35 Конституции РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 45 ЖК РФ внеочередное общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме может быть созвано по инициативе любого из данных собственников. Пункт 3.6 Временного порядка указывает, что проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в повестке дня которого заявлено обсуждение вопросов, связанных с возможностью и условиями проведения капитального ремонта (в частности, с использованием средств, находящихся на счете уполномоченного структурного подразделения администрации города на проведение капитального ремонта многоквартирного дома, включенного в Сводный титульный список капитального ремонта многоквартирных жилых домов г. Твери), осуществляется на основании ст. 45 — 48 ЖК РФ и установленных в соответствии с ними настоящим Порядком правил. Пункт 3.7 Временного порядка, в свою очередь, содержит правило, согласно которому общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме созывается по инициативе муниципальной службы заказчика (как представителя муниципального собственника и управляющей организации).
Данное положение, сформулированное в императивной форме, по мнению Суда, не удовлетворяет требованиям однозначности и четкости, предъявляемым к нормативно-правовым актам, так как может быть истолковано двояко: во-первых, как конкретизация положения ст. 45 ЖК РФ, вводящая в число инициаторов созыва общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме такого субъекта, как муниципальная служба заказчика, в качестве представителя муниципального собственника и управляющей организации; и, во-вторых, как ограничительное положение, в соответствии с которым муниципальная служба заказчика становится единственным субъектом, управомоченным созывать общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме по данному вопросу. Уставный суд не может определить, является ли данная двусмысленность результатом дефекта юридической техники при составлении правового акта или в данном случае имеет место целенаправленное создание ситуации, в которой физические и юридические лица — собственники жилых помещений в многоквартирном доме ограничиваются в пользовании конституционным правом распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности.
Тем не менее Уставный суд исходит из достоверной возможности того, что в процессе правореализации положение п. 3.7 Временного порядка может быть истолковано способом, ведущим к ограничению конституционного права распоряжения имуществом, гарантированного ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, а именно: являющиеся собственниками жилых помещений физические и юридические лица будут признаны субъектами, неправомочными созвать общее собрание собственников по вопросу использования средств, находящихся на счете уполномоченного структурного подразделения администрации города на проведение капитального ремонта многоквартирного дома, включенного в Сводный титульный список капитального ремонта многоквартирных жилых домов городе Твери, и тем самым будут ограничены в своем праве принимать решение о возможности и условиях проведении капитального ремонта многоквартирного дома.
Из п. 2 ст. 158 ЖК РФ следует, что решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме об оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома принимается с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, необходимом объеме работ, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта, сроках возмещения расходов и других предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта. Однако данное положение федерального закона не может быть понято в том смысле, что собственники жилых помещений в многоквартирном доме лишаются права самостоятельно инициировать и принимать решение о сроке и условиях проведения капитального ремонта в том случае, если таких предложений со стороны управляющей организации не поступило.
Пункт 3.7 Временного порядка также может быть истолкован как создающий условия для неконституционного ограничения права собственников жилых помещений в многоквартирном доме на распоряжение средствами на капитальный ремонт, перечисляемыми на счет уполномоченного структурного подразделения администрации города. Согласно п. 3.4, 3.5 Временного порядка учет данных средств осуществляется ежемесячно муниципальной службой заказчика или уполномоченной ей организацией, а использование происходит в соответствии с договором, заключаемым между муниципальной службой заказчика (управляющей организацией) и уполномоченным структурным подразделением администрации города в соответствии с решениями общего собрания собственников соответствующего многоквартирного дома (п. 3.5 Временного порядка). Таким образом, ограничение конкретизированного права созыва общего собрания собственников создает препятствия к осуществлению права участвовать в процессе принятия решения об использовании средств, перечисленных на капитальный ремонт многоквартирного дома, а значит, и пользования конституционным правом распоряжаться своим имуществом совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).
Суд также считает, что статус муниципальной службы заказчика как единственного субъекта, уполномоченного созывать общее собрание собственников для одобрения решения использования средств, находящихся на счете уполномоченного структурного подразделения администрации города на проведение капитального ремонта многоквартирного дома, включенного в Сводный титульный список капитального ремонта многоквартирных жилых домов г. Твери, а также обсуждения предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта, нарушает принцип равенства участников частноправовых отношений, поскольку муниципальная служба заказчика в этом случае выступает одновременно и как представитель муниципального собственника, и как представитель управляющей организации, что ставит ее в привилегированное положение по отношению к иным собственникам жилых помещений в многоквартирном доме.
То обстоятельство, что анализируемый Временный порядок регулирует вопросы проведения и оплаты капитального ремонта только в тех многоквартирных домах, собственники помещений которых не определились со способом управления многоквартирным домом и управление которыми в связи с этим осуществляется муниципальной службой заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание, по мнению Суда, не влияет на оцениваемую ситуацию. Выбор способа управления многоквартирным домом основан на решении, принимаемом большинством не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 46, ч. 3 ст. 161 Жилищного кодекса РФ). На практике это означает фактическую невозможность соответствующего выбора в случае, если собственники не могут прийти к согласию, а также если собственники, в совокупности обладающие более чем третью от общего числа голосов, не желают принимать участие в управлении многоквартирным домом и выбирать способ управления им. Данное обстоятельство не должно влиять на условия пользования правом распоряжения имуществом собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, в которых сложилась такая ситуация, и вводить для них правила, ухудшающие их положение по сравнению с собственниками жилых помещений, определившихся со способом управления многоквартирным домом.
С учетом вышеизложенного Суд считает, что ограничение конституционного права распоряжения имуществом в многоквартирном доме и средствами, перечисленными на его капитальный ремонт, которое может последовать в результате применения п. 3.7 Временного порядка, не может быть расценено как правомерное, поскольку не отвечает требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: во-первых, в основе ограничения лежит нормативно-правовой акт местного самоуправления; во-вторых, ограничение не является необходимым, поскольку его цель не связана с защитой таких конституционных ценностей, как основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Оценивая буквальный смысл анализируемой нормы и ее место в системе правовых норм, Уставный суд по правам человека постановил:
1. Признать п. 3.7 Временного порядка организации проведения и оплаты капитального ремонта за счет средств бюджета города и использования средств, поступающих на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома в составе жилищно-коммунальных платежей собственников помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив и управление которыми осуществляется муниципальной службой заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание, не соответствующим Конституции РФ и Уставу Тверской области, поскольку данное положение ведет к возникновению ситуации правовой неопределенности и создает условия для неправомерного ограничения права каждого распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами, гарантированного ч. 2 ст. 35 Конституции РФ.
Заканчивая сообщение об Уставном суде по правам человека в Тверском государственном университете и некоторых результатах его непродолжительной деятельности, мы хотели бы еще упомянуть о следующем. Согласно Уставу к целям научного клуба отнесено и развитие связей и постоянных контактов с другими научными, общественными, общественно-политическими организациями и объединениями в Тверской области и за ее пределами. Достижение этих целей предполагает формы обсуждения наиболее острых правовых проблем и путей их разрешения в рамках правотворческого процесса; проведение семинаров, конференций и иных мероприятий по вопросам развития федеративного законодательства России; участие от лица Тверского государственного университета в межвузовских общегородских, областных и всероссийских научных мероприятиях; привлечение к участию в деятельности Уставного суда представителей других вузов, научных объединений, молодежных организаций. Иначе говоря, мы открыты к сотрудничеству и взаимодействию и ждем соответствующих предложений от заинтересованных лиц.
