(Петрова Н. П.) («Семейное и жилищное право», 2008, N 3)
ЗАЩИТА ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Н. П. ПЕТРОВА
Петрова Н. П., зав. кафедрой гражданского права Сергиево-Посадского гуманитарного института.
Одним из важнейших элементов социальной функции любого современного государства является забота о малообеспеченных слоях населения, сиротах и т. д. Многочисленные нормы международного и российского права, провозглашая человека высшей ценностью государства, подчеркивают необходимость поддержки и защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Так, согласно п. 1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством» <1>. ——————————— <1> Конвенция ООН о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г., опубликована в «ВВС СССР» 1990 г. N 45. Ст. 955). Именно она предложила всем государствам-участникам «повернуться лицом» к ребенку, его нуждам и проблемам, возникающим не только в обществе, но и в семье.
Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в п. 1 ст. 121 СК, как предусмотрено в п. 1 ст. 122 СК, «обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей». Данное положение рассчитано на сознательность граждан и должностных лиц и отвечает нормам морали. К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних <2>. ——————————— <2> Утверждено Указом Президента Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 мая 1971 г., от 1 октября 1985 г. N 1527-XI, от 6 августа 1986 г. N 3785-XI, Закона Российской Федерации от 25 февраля 1993 г. N 4549-1).
В настоящее время комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретную форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, поскольку правом выбора обладает сам орган (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК). СК (ч. 3 п. 1 ст. 121) запрещает осуществление деятельности по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, любым юридическим или физическим лицам, кроме органов опеки и попечительства. Законодательство РФ предусматривает различные виды ответственности за нарушение этого правила. Согласно ст. 5.37 КоАП «…незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью — влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда» <3>. Более того, незаконная деятельность, связанная с устройством несовершеннолетних, может быть уголовно наказуемой. «Незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку (попечительство), на воспитание в приемные семьи, совершенные неоднократно или из корыстных побуждений, — наказываются штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до шести месяцев» <4>. Названные меры вполне оправданы и справедливы. Однако нельзя полагать, что забота о выявлении нуждающихся в помощи детей должна быть возложена только на органы опеки и попечительства. ——————————— <3> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <4> Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Следует отметить, что обязанность должностных лиц учреждений и граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родителей, предусматривалась и ранее действовавшим законодательством <5>. Однако, как и прежде, данная обязанность не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений за ее неисполнение. При сегодняшнем положении дел в сфере беспризорности уместно предположить, что данное правило не работает. Статья 5.36 КоАП устанавливает административную ответственность только за нарушение сроков подачи в банк данных сведений о ребенке и только для должностных лиц тех учреждений (лечебных, воспитательных и пр.), где находятся дети. Отсутствие в законодательстве мер воздействия по отношению к должностным лицам, не исполняющим указанную обязанность, нельзя считать справедливым <6>. ——————————— <5> Статья 122 КоБС в ред. Федерального закона от 7 марта 1995 г. N 28-ФЗ. <6> Матвиенко В. Безнадзорность и беспризорность, вместе взятые // Человек и Закон. 2003. N 3. С. 6 — 7.
Современное состояние детской беспризорности требует особого контроля за информацией о таких детях, который в масштабах государства еще не установлен. Особенно часто сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, оказываются в органах дознания и предварительного следствия, производящих арест родителей; медицинских учреждениях, которые первыми получают сведения о несчастных случаях и заболеваниях родителей; дошкольных и образовательных учреждениях, которые посещают дети; жилищных органах по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовершеннолетних или их рождения. Так, первоначальные сведения о подкинутых (найденных) детях появляются при государственной регистрации их рождения по заявлению медицинской, воспитательной организации или организации социальной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа опеки и попечительства. Выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит и при регистрации вынужденных переселенцев. Территориальными органами миграционной службы проводится опрос таких детей с заключением опросного листа, после чего дети передаются органам опеки и попечительства <7>. ——————————— <7> См.: п. 19 Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории РФ, утвержденной Приказом Федеральной миграционной службы России от 31 марта 1997 г. N 19 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 11.
Проведение мероприятий по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, входит также в компетенцию центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, Примерное положение о которых разработано в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <8>. ——————————— <8> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4822.
Исходя из вышеизложенного, представляется оправданным возложение обязанности по выявлению детей, оставшихся без родительского попечения, не только на органы опеки и попечительства, которые в основном только собирают сведения о таких детях, но и на должностных лиц иных учреждений. В связи с этим следовало бы изменить ч. 3 п. 1 ст. 121 СК, запрещающую выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, любым юридическим и физическим лицам, кроме органов опеки и попечительства, уточнив и дополнив ее словами следующего содержания: «Деятельность по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства и другими специально уполномоченными должностными лицами. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, другими юридическими и физическими лицами, кроме органов опеки и попечительства, не допускается». В принятом в 1999 г. Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» был сделан акцент на усиление социозащитного направления. Идеологически это, конечно, правильно, но, к сожалению, оказалось преждевременным, в результате органы внутренних дел практически устранились от профилактики детской безнадзорности, за ними осталась работа лишь с правонарушителями. Вместе с тем именно милиция, на наш взгляд, могла бы сыграть ведущую роль в проблеме выявления детей, оставшихся без попечения родителей <9>. ——————————— <9> Положительно зарекомендовала себя практика проведения операций по выявлению беспризорников (органами внутренних дел) «Забота», «Беглец», «Подросток», «Опасный возраст» (Матвиенко В. Безнадзорность и беспризорность, вместе взятые // Человек и Закон. 2003. N 3. С. 9). Например, в результате операции «Табор», проведенной милицией общественной безопасности, было выявлено 5,2 тысячи детей, эксплуатируемых цыганами.
Полагаем, что в системе МВД России необходимо создать специализированные подразделения по делам несовершеннолетних, закрепив за ними, в частности, и функции по выявлению детей, оставшихся без родительского попечения. Возможно, в этой части следует внести дополнения и изменения в действующее законодательство. В частности, в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» представляется уместным внести дополнение в плане расширения профилактических функций органов внутренних дел. Это дало бы правовую возможность органам внутренних дел, в частности, использовать пустующую часть Центра временной изоляции несовершеннолетних подростков для размещения там, помимо правонарушителей, других категорий выявленных беспризорных и безнадзорных детей. Имеются недостатки и в деятельности основного звена, координирующего эту работу на местах, — комиссий по делам несовершеннолетних. В ряде регионов они не функционируют вообще. Статус и полномочия районной (городской) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав долгое время определялись только Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., которое применяется и сейчас в части, не противоречащей действующему законодательству. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в ст. 11 была законодательно определена компетенция комиссии, образуемой органами местного самоуправления. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий регулировался законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Вместе с тем создавались комиссии при администрациях районного (городского) муниципального образования и при отсутствии законов субъекта РФ, в соответствии со ст. 2, 3, 4 Положения от 3 июня 1967 г. и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, в том числе утверждавшими их персональный состав. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления, а значит, и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в районных, городских муниципальных образованиях, не входят в систему органов государственной власти. До сих пор законодательно не регламентирована их деятельность. Положение о КДН до сих пор датировано 1967 г. (с поправками 1985 г.), где не учтены многие реалии нашего времени <10>. ——————————— <10> Матвиенко В. Безнадзорность и беспризорность, вместе взятые // Человек и Закон. 2003. N 3. С. 9.
Следует отметить, что в соответствии с действующим в настоящее время Законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения. Речь прежде всего идет о необходимости выявления, наблюдения и помощи в отношении неблагополучных семей. По наблюдениям специалистов, ребенок в таких семьях «часто живет в условиях социально-психологической депривации, испытывает дефицит эмоциональной поддержки, семья не гарантирует ему защищенность и даже сама подчас наносит непоправимый вред его физическому и психологическому здоровью» <11>. Последствия внутрисемейных противоречий могут быть самыми тяжелыми, вплоть до ухода несовершеннолетнего из дома и превращения его в беспризорника. ——————————— <11> Социальный приют для детей и подростков: содержание и организация деятельности. М., 1997. С. 184.
Большую роль в создании конфликтной атмосферы в семье играют факторы психологического свойства. В таких ситуациях решающее значение может приобрести помощь семье в устранении факторов, породивших разногласия. Речь идет о помощи, осуществляемой по просьбе самих родителей со стороны государственных органов, компетентных в вопросах воспитания. Осуществление такой помощи имеет свое правовое основание. Так, согласно п. 2 ст. 65 СК «…родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства». В комментарии к п. 2 ст. 65 по этому поводу говорится: «…органы опеки и попечительства, ознакомившись с конфликтной ситуацией в семье, разъясняют, в чем состоят в данном случае интересы ребенка» <12>. К рассмотрению заявления родителей может быть привлечен воспитатель ребенка, его педагог. Советы и рекомендации, которые правомочны дать органы опеки и попечительства, носят преимущественно педагогический характер. Однако потенциальные возможности п. 2 ст. 65 СК практически не используются, что объясняется, во-первых, его нечетким текстом, во-вторых, отсутствием соответствующих положений в Законе РФ «Об образовании» <13>, а также в типовых положениях, регулирующих деятельность образовательных учреждений. Закон РФ «Об образовании» не предусматривает права родителей на обращение за педагогической помощью в то или иное образовательное учреждение при разрешении конфликтных ситуаций. Тем самым идея помощи со стороны образовательных учреждений семьям, которые в ней нуждаются, не имеет перспективы развития. При этом п. 3 ст. 14 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает обязанности образовательных учреждений не только выявлять семьи, находящиеся в социально опасном положении, но и оказывать им помощь в обучении и воспитании детей. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (под ред. И. М. Кузнецовой) включен в информационный банк согласно публикации — БЕК, 1996. —————————————————————— <12> Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под ред. И. М. Кузнецовой. М., 2000. С. 225. <13> Ведомости ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797; с изменениями — СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 2000. N 30. Ст. 3120; 2002. N 7. Ст. 631; 2002. N 19. Ст. 1093.
Можно отметить, что все формы защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, законодательство предусматривает в рамках деятельности органов опеки и попечительства, что требует более тщательной и современной регламентации этих структур. Возможно было бы включение в систему защиты интересов детей и других институтов, специально предназначенных для работы с детьми, оставшимися без попечения родителей.
