Проблемы реализации всевозможных льгот — излюбленного инструмента государства, не способного обеспечить прожиточный минимум сколько-нибудь заметной части населения, — в течение длительного времени волновали юридическую мысль, пока в результате объединенных усилий всех людей доброй воли и под впечатлением от наставлений высших судов хозяйствующие субъекты не были вынуждены капитулировать перед законом и предоставить льготникам установленные скидки. Однако триумф правозащитников породил новый вопрос — о дальнейшем существовании организаций, выполняющих работы и оказывающих услуги. В некоторых случаях потери, предусмотренные законом, являются своеобразным условием осуществления той или иной деятельности, как, например, выплаты педагогам на приобретение литературы — их никто не собирается возмещать. Однако даже если возмещение ущерба законом предусмотрено, это не сулит организациям легкой жизни: об унитарных предприятиях государство, возможно, и позаботится, тогда как хозяйственным обществам приходится рассчитывать только на себя. К ним, в частности, относится большинство предприятий электросвязи, у которых всякое появление человека с ружьем вызывает понятную дрожь, не потому, что он станет стрелять, а потому, что потребует установки телефона со скидкой.
Льготы по оплате установки квартирных телефонов и абонентской плате за пользование ими предусмотрены п. 10 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ. Расходы, связанные с предоставлением указанных льгот, законодатель отнес на счет средств федерального бюджета, однако оговорил, что добраться до этих средств можно в порядке, определяемом Правительством РФ.
Меж тем Мирон пошел едва не во святых.
Все говорят: «Нельзя Мирону надивиться.
Жаль только, что собак таких он держит злых
И трудно до него добиться.
А то он рад последним поделиться».
И. Крылов
К сожалению, порядок, установленный Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 790 (в ред. от 11 октября 1997 г.), в соответствии с которым льгота на внесение абонентной платы реализуется путем частичного возмещения военнослужащим расходов военными организациями, решением ВС РФ от 12 февраля 1998 г. N ГКПИ98-1 признан незаконным. Представитель Правительства в судебном заседании ссылался на то, что большая часть предприятий связи в настоящее время акционирована и это привело к затруднениям в реализации льготной оплаты услуг связи. Однако решение ВС обернулось большой выгодой для властей, которые больше не обременяют себя компенсацией затрат организаций на предоставление льгот и немного напоминают героя басни дедушки Крылова, обещавшего кормить по субботам социально незащищенных лиц, но по забывчивости именно по выходным спускавшего с цепи собак.
Казалось бы, это не может служить препятствием для возмещения ущерба хозяйствующим субъектам — в отсутствие специальной нормы действуют общие правила гражданского законодательства. Однако с судебно — арбитражной практикой о взыскании ущерба, причиненного коммерческим организациям вследствие предоставления льгот, творятся странные вещи, о чем любезно информируют обзоры, публикуемые в базе «КонсультантСудебнаяПрактика» Отделом судебно — правовой работы и систематизации нормативных актов Правового департамента Министерства финансов РФ (часто выступающего от имени ответчика по таким делам).
Всего количество исков, предъявленных в 1999 г. по делам указанной категории, составило 137 при сумме исковых требований около 490 млн. руб., вынесено судами решений о взыскании с казны РФ чуть более 1,5 млн. руб. В 74 случаях в удовлетворении заявленных исковых требований полностью отказано. Значительное количество дел было прекращено производством, также многие исковые заявления были возвращены либо оставлены без рассмотрения. Минфин считает такие дела связанными с межбюджетными и бюджетными отношениями, и суды все чаще идут ему навстречу.
С этим можно было бы согласиться, когда речь идет о требованиях публичных субъектов гражданского права. Например, администрация Ангарского муниципального образования Иркутской области обратилась к Минфину с иском о взыскании денежных средств в возмещение расходов, понесенных администрацией в связи с предоставлением жилых помещений для федеральных судей, определением Арбитражного суда г. Москвы от 22 июня 1998 г. производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, а также в связи с тем, что обязательства по выделению финансовых средств для финансирования федеральной судебной системы основаны на финансовых отношениях, связанных с властным подчинением. Иногда иски ошибочно предъявляются непосредственно к Минфину, как, например, иск администрации г. Самары о возмещении дополнительных затрат, возникших в связи с исполнением Закона о прокуратуре. Арбитражный суд г. Москвы прекратил дело, указав, что Минфин не является надлежащим ответчиком по таким делам — возможности непосредственного взыскания указанных средств с министерства действующее законодательство не предусматривает. Действительно, в соответствии со ст. 1071 ГК РФ причиненный в таких случаях вред должен возмещаться за счет казны, а финансовые органы лишь выступают от ее имени, если Кодексом эта обязанность не возложена на другой орган.
В то же время аналогичный подход проявляется и при рассмотрении дел по искам организаций о возмещении убытков и затрат, связанных с реализацией установленных федеральными законами льгот и компенсаций. Минфин в Письме от 19 апреля 2000 г. N 19-03-14/2616 торжествует: «как правило, такие дела не рассматривались судами по существу». Так, Арбитражный суд Пензенской области определением от 19 октября 1998 г. прекратил производство по делу по иску ОАО «Связьинформ» (г. Кузнецк) к Минфину, Управлению федерального казначейства министерства по Пензенской области, администрации района о возмещении расходов по оплате услуг связи гражданам.
С другой стороны, 20 июля 1999 г. тот же суд вынес решение о частичном удовлетворении иска ОАО «Связьинформ» к администрации Иссинского района Пензенской области, Финансовому управлению администрации Пензенской области, Министерству финансов РФ и Управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ по Пензенской области за счет администрации Иссинского района Пензенской области. ОАО обратилось с иском о взыскании компенсационных выплат в связи с предоставлением услуг связи гражданам, пользующимся льготами в соответствии с Законом РФ «О ветеранах». Между сторонами — ОАО «Связьинформ» и Администрацией Иссинского района Пензенской области 8 августа 1997 г. — заключен договор на неопределенный срок, согласно которому ОАО «Связьинформ» предоставляет услуги электросвязи по льготным ценам категориям лиц, имеющим льготы по законодательству Российской Федерации, а администрация производит компенсацию неполученных доходов согласно реестрам о предоставленных льготах (такие договоры должны были заключаться в соответствии с первоначальной редакцией Постановления N 790). Истец свои обязательства по оказанию услуг выполнил полностью. Принимая во внимание, что администрация Иссинского района как сторона по договору не представила суду доказательство исполнения договорных обязательств, исковые требования согласно решению суда подлежат удовлетворению в полном объеме за счет администрации района. В иске к остальным ответчикам было отказано, поскольку Минфин и прочие высокопоставленные лица в договорные отношения благоразумно не вступали.
Арбитражный суд г. Москвы и апелляционная инстанция того же суда взыскали с Минфина в пользу ОАО «Московская городская телефонная сеть» убытки в размере 30 тыс. руб., которые оно понесло в результате непринятия ответчиком мер по разработке порядка возмещения расходов, связанных с применением льгот по Федеральному закону «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г. N 191-ФЗ. Генеральной прокуратурой РФ на указанные судебные акты был принесен протест в порядке надзора со ссылкой на то, что источники финансирования льготных услуг связи и порядок возмещения недополученных доходов в связи с применением указанного Федерального закона не определены. Принятие соответствующих нормативных актов в обязанности и полномочия Минфина не входит. Разрешенный арбитражным судом спор по существу касается истребования компенсационных средств из федерального бюджета и перераспределения федерального бюджета. Арбитражный процессуальный кодекс РФ не относит к компетенции арбитражных судов споры по поводу выделения средств из бюджетов различных уровней или их перераспределения. При таких основаниях спор не должен был быть принят к рассмотрению арбитражным судом ввиду его неподведомственности. Согласно п. 2 ст. 1069 ГК РФ (Минфин второпях перепутал номер статьи; следует читать «ст. 1064» — ред.) Министерство должно быть освобождено от возмещения вреда, т. к. в судебном заседании доказано, что вред причинен не по его вине. Правда, Президиум ВАС РФ Постановлением от 13 июля 1999 г. N 1804/99 не прекратил производство, а отказал в иске, ссылаясь на то, что Закон N 191-ФЗ не возлагает на Минфин обязанность определения порядка возмещения предприятиям связи недополученных доходов в результате применения льгот, а действующее законодательство не определяет источники финансирования и порядок возмещения льгот по услугам телефонной связи, предусмотренных названным правовым актом.
К сожалению, даже если источники финансирования законодательством определены (как, например, Законом N 76-ФЗ), это не означает готовности возместить неполученные доходы. Иногда суды, сознавая трудности, сопутствующие взысканию с российского государства, которое хорошо умеет брать, но не любит отдавать, шли по другому пути. Военная прокуратура предъявила иск к ОАО «Ростовгоргаз», муниципальному предприятию «Водоканал», департаменту жилищно — коммунального хозяйства и энергоснабжения администрации Ростова в связи с непредоставлением льгот по оплате жилищно — коммунальных услуг военнослужащим и членам их семей. Ответчики, в свою очередь, ссылались на разъяснения городской администрации, что в Федеральном законе «О бюджете Российской Федерации на 1999 год» и, соответственно, в областном бюджете отсутствуют статьи по финансированию льгот для военнослужащих, а механизм компенсации понесенных организациями расходов Правительством РФ не определен. Как сообщили «Судебные новости» (N 3 — 4, 2000), суд принял соломоново решение, удовлетворив иск в отношении МП «Водоканал» и департамента жилищно — коммунального хозяйства и энергоснабжения администрации Ростова. Что касается ОАО «Ростовгоргаз», то, по мнению суда, оно будет обязано предоставлять льготы лишь в том случае, когда будут предусмотрены соответствующие компенсации из областного бюджета. Однако, как разъяснено в п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 14 февраля 2000 г. N 9, отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок возмещения расходов по предоставлению льгот, или их несвоевременная компенсация не могут служить основанием для отказа в предоставлении этих льгот, и, вероятно, ростовское решение не устоит при обжаловании.
Не вносит большой ясности в вопрос о льготах и Конституционный Суд РФ, практика которого не свободна от противоречий. Близкий по содержанию запрос администрации Архангельской области о конституционности ряда законов («О милиции», «О статусе военнослужащих» и др.), предоставляющих ряд льгот отдельным категориям граждан, был отклонен Конституционным Судом, который определением от 1 декабря 1999 г. N 224-О отверг утверждения заявителя о том, что «в федеральном бюджете должно быть предусмотрено специальное возмещение транспортных льгот, установленных федеральными законами, иначе нарушается ст. 133 Конституции РФ, в соответствии с которой местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти». Конституционные принципы не означают, что законодатель не вправе предусматривать льготы и компенсационные выплаты для отдельных категорий граждан; определение же порядка реализации прав граждан осуществляется федеральным законодателем и не входит в компетенцию КС РФ. Вопрос о размерах и порядке компенсации расходов, понесенных в связи с исполнением федеральных законов, решается в процессе разработки, принятия и осуществления бюджета, относится к компетенции законодателя и, следовательно, неподведомствен КС РФ, как и выявление причин неисполнения федеральными органами государственной власти своих обязанностей в сфере экономики.
По сходному делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Закона N 191-ФЗ, согласно которой устанавливалась льгота редакциям СМИ, допускавшая возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной и муниципальной собственности, без согласия собственника, Суд в Постановлении от 22 ноября 2000 г. N 14-П, напротив, указал, что федеральный законодатель вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). Вместе с тем норма закона не может толковаться и применяться как обязывающая частных собственников передать принадлежащее им имущество третьим лицам, а имущество субъектов Федерации и муниципальных образований может быть передано при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35, части 1, 2 и 3 Конституции РФ). Не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образовании может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится. Передача же имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ и корреспондирующих ей положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Как представляется, администрация Архангельской области запрашивала Ильинку о том же: обязана ли она предоставлять льготы без «предварительного и равноценного возмещения», о котором вдохновенно говорилось в Постановлении N 14-П, однако по данному вопросу Конституционный Суд никаких указаний не дал. Тем не менее позиция, сформулированная в Постановлении N 14-П, может учитываться при защите интересов законопослушных предпринимателей.
Стремление перевести спор о возмещении ущерба в сферу бюджетных отношений является довольно остроумным ходом власти — согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Изобретатели такого подхода возлагают надежды на ст. 239 Бюджетного кодекса об иммунитете бюджетов, т. е. правовом режиме, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение получателю бюджетных средств в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета (действие абзаца Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ на 2001 г. приостановлено), и возмещение убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту (предоставление льгот федеральным законом не может считаться незаконным). Однако они не учитывают, что отношения, регулируемые Бюджетным кодексом, указаны в первой же его статье; в остальных случаях собственники равны.
Участниками бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств; не получающие бюджетных средств хозяйственные общества к ним не относятся, они осуществляют свою деятельность за счет собственных средств, не могут отвечать по обязательствам Российской Федерации и участвовать в решении социальных задач, принятых на себя Россией как социальным государством в соответствии со ст. 7 Конституции. Государство, освобождая ту или иную категорию лиц от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом, не может делать должником это лицо без его согласия (ст. 391 ГК РФ) и во всяком случае без возмещения причиненного ущерба, что особо подчеркнуто Конституционным Судом. Законом сбережение имущества за счет другого лица не предусмотрено, а следовательно, потерпевший вправе требовать возврата неосновательно сбереженных средств (правила гл. 60 ГК РФ применяются также к требованиям о возмещении ущерба), поскольку они не предоставлялись в целях благотворительности. Иммунитет бюджета за многие годы дефицита принес ему почетный титул иммунодефицитного, и, несмотря на теперешнее превышение доходов над расходами, все ухватки российской власти остались неизменными: определенные свойства у нее по-прежнему в большом дефиците. Однако это не отменяет действия Конституции, которой бюджетное законодательство противоречить не может.
Чрезмерно уповая на бюджетные акты, государство порой приписывает им слишком большую силу, что может принести властям разочарование. Например, используя оговорки отдельных законов о бюджете, Минфин увлекся настолько, что попытался понудить один из субъектов Федерации заключить договор поручительства. Однако этот номер не прошел: Президиум ВАС РФ, обратив внимание истца на то, что такие договоры заключаются добровольно, тем самым дал понять — нормы гражданского законодательства не могут отменяться даже в интересах наполнения бюджета (Постановление N 10614/00).
Федеральная власть — не первая и не последняя любительница проехаться за чужой счет: данный порок описал еще древний философ Феофраст в своем труде «Характеры», определив его как «пренебрежение доброй славой ради постыдной корысти»; приведенный ученым пример гостя, который приводит на обед третье лицо со словами «Угощайся, Тибий», не утратил актуальности и в наши дни. Поскольку организации, исполняя требования федерального закона, несут потери, в возмещении которых им отказывают (не говоря уже о предварительном и равноценном возмещении), можно предположить, что тем самым нарушается их право на беспрепятственное пользование своим имуществом (ст. 1 Протокола к упомянутой выше Конвенции), а в случае, если отказ подтвержден судом, нарушается и право на справедливое судебное разбирательство дела (ст. 6 Конвенции). В связи с этим они обретают право на жалобу в Европейский Суд по правам человека, который, вероятно, поможет осознать необходимость исполнения закона всеми, а не только коммерческими организациями.
О толковании понятия «имущество» по смыслу Протокола N 1 см. статью Б. Зимненко в настоящем номере (особый интерес с этой точки зрения, по-видимому, представляет собой упоминаемое в статье дело Acmeida Garrett and Others v. Portugal).
