(Морозова И. С.) («Журнал российского права», 2005, N 8)
ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОЦЕССА «МОНЕТИЗАЦИИ» НАТУРАЛЬНЫХ ПРЕИМУЩЕСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. С. МОРОЗОВА
Морозова Инна Сергеевна — докторант ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», кандидат юридических наук, доцент. Работа выполнена в рамках ведомственной научной программы Министерства образования и науки РФ «Развитие научного потенциала высшей школы» (проект N 49167).
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> (далее — 122-й Закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время систему правовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями — самое болезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, на которое решилось Правительство РФ за последний период. ——————————— <*> См.: РГ. 2004. 31 авг.
Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го Закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям <*>. «Исполнение знаменитого Закона о льготных выплатах, — отмечается в прессе, — подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы» <**>. Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итоге актуальная идея «монетизации» натуральных преимуществ была серьезно дискредитирована с самого начала. ——————————— <*> См.: Январское дышло. Вчера мы узнали, что нет плохих законов, а есть плохое правительство и плохие губернаторы // Трибуна. 2005. 13 янв. <**> См.: Монетизация: назад дороги нет // Парламентская газета. 2005. 15 февр.
Практика реализации 122-го Закона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики, в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначены стратегические цели, этапы, временные рамки модернизации «льготного» юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства <1>. На подобный факт обращается внимание в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <2>, в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год <3>, в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ <4>. ——————————— <1> См. подробнее: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. <2> См.: Парламентская газета. 2005. 20 апр. <3> См.: РГ. 2005. 31 марта. <4> См.: Парламентская газета. 2005. 26 апр.
Нарушаются временные сроки обсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества. Как отмечается в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации», подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Так, сложнейший 122-й Закон был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибки при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового акта в значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Совокупные издержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числе касающегося сферы «льготного» регулирования, составляют порядка трех млрд. руб. Финансово-экономические обоснования «льготных» законов, по мнению многих экспертов, не выдерживают критики <*>. ——————————— <*> См.: Укрепление государства ведет к ослаблению власти // Известия. 2005. 17 марта.
В целях оптимизации процесса реализации 122-го Закона необходимо, по нашему мнению, осуществить следующие меры. 1. Установить равнозначные компенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное подразделение «основных потребителей» преимуществ. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости субъектов в «льготном» обеспечении. 2. Обозначить критерии, исходя из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий значительно различается у практически одинаковых групп субъектов (например, поддержка реабилитированных лиц и членов их семей осуществляется в значительно большем объеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий). Установлены и разные условия предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, что вызывает социальную напряженность в обществе. 3. Механизм реализации монетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или ином регионе. 122-й Закон не определяет порядок компенсации из федерального бюджета (например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере «льготного» регулирования. Важно предусмотреть в процессе льготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва, Ингушетия и т. п., особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. Некоторые политологи говорят уже «о новом витке развала России по территориальным льготным режимам. Мол, власти тех регионов, в которых доплачивают больше, — хорошие, те, кто обладают меньшими финансовыми возможностями, — плохие» <*>. ——————————— <*> См.: Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. 28 янв.
4. Данный нормативно-правовой акт, по сути, устанавливает две системы преимуществ — натуральные льготы и денежные компенсации, обозначаемые как меры социальной поддержки. Вместе с тем не обозначаются специфика использования данных юридических средств, их правовые режимы, не фиксируется четкий порядок их практического применения. Например, не отлажен механизм обеспечения бесплатными лекарственными средствами. В некоторых субъектах РФ число отказов в обслуживании уполномоченными аптечными учреждениями рецептов на получение бесплатных лекарственных средств составляет от 6 до 16 процентов. Стоимость лекарственных средств, предоставляемых соответствующим категориям граждан бесплатно, превышает стоимость тех же лекарственных средств, отпускаемых в розничной сети аптечных учреждений по коммерческим ценам <*>. ——————————— <*> См.: Парламентская газета. 2005. 20 апр.
5. Поскольку в 122-м Законе не проводится институционализация правовых льгот, то происходит отождествление понятий «социальные гарантии», «меры социальной поддержки», «льготы», «компенсации», «субсидии». Поэтому в целях устранения подобного недостатка необходимо дать определение указанным правовым категориям, ориентируя тем самым правоприменителя на более адекватное и эффективное использование соответствующих юридических средств. Социальные гарантии по существу представляют собой систему юридических, экономических, организационных, нравственных, политических условий, предпосылок, способов, средств, создающих равные возможности для субъектов в осуществлении их интересов, прав и свобод, и являются базовым, определяющим понятием по отношению к категориям «льготы», «компенсации», «меры социальной поддержки» и т. д. Являясь разновидностью социальных гарантий, правовые льготы включают в себя следующие разновидности: компенсации, юридические привилегии, иммунитеты, субсидии, субвенции, социальные пособия, преференции. Меры социальной поддержки предусматривают назначение денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), оказание социальных услуг, предоставление «монетизированных» льгот. Социальные пособия представляют собой меру государственной социальной защиты, заключающейся в назначении и выплате денежных средств на безэквивалентной нормированной основе законодательно установленным категориям граждан. Компенсация направлена на возмещение реального ущерба, расходов, причиненных субъекту, и представляет собой одну из мер государственной социальной помощи (поддержки). Субсидия — разновидность государственной социальной помощи, заключающаяся в выплате пособий в денежной или натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам. Неоправданно, на наш взгляд, устраняется из терминологии 122-го Закона понятие «льготы», которое является устоявшимся и давно употребляемым в большинстве нормативно-правовых актов. Правовые льготы представляют собой юридическое средство, с помощью которого создается режим благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение. Устанавливая определенные изъятия, исключения из единых требований нормативного характера, они позволяют дифференцированно подходить к вопросам регламентации определенных групп социальных связей, учитывать их специфические особенности в каждом конкретном случае, выделив положение отдельных категорий субъектов в той или иной области общественных отношений. В теоретическом плане «льготы» как научная категория введены для обозначения правомерных изъятий, исключений из общего, стандартного порядка правового регулирования, что позволяет ученым четко разграничивать понятие «льготы» и смежные понятия — гарантии, меры социальной поддержки, компенсации и т. д. Неудачная замена терминов в законе является нарушением важнейшего принципа правовой политики, а точнее, научной обоснованности. Представляется нецелесообразной и создающей опасность нарушения социальных прав концепция безальтернативного перехода от льготной системы социальной поддержки к компенсационной. Думается, что каждому гражданину следует предоставить реальную возможность выбора той формы социальной поддержки, которую он считает наиболее предпочтительной. 6. Необходимо установить временные сроки, этапы, стадии процесса льготирования, закрепить особые компенсационные механизмы (например, в денежном выражении) за неиспользованные социальные услуги. Должны быть нормативно зафиксированы меры контроля за предоставлением социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях в целях ликвидации возможностей ведомственного усмотрения в процессе льготирования, сокращения сферы существования дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц. 7. Остался не затронутым вопрос о минимальном социальном стандарте, критериях его определения, соотношения с величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда. В дальнейшем возможно принятие отдельного рамочного нормативного акта, посвященного данной проблеме, где детально будет определен механизм установления социальных пособий, компенсаций и льгот на основе единых для всех категорий субъектов нормативов минимальных социальных стандартов. Это позволит упорядочить действующие социальные гарантии, компенсации и льготы, привести их в единую систему, создать базовую нормативную основу для льготного регулирования в Российской Федерации. Качество 122-го Закона снижают и многочисленные погрешности технико-юридического характера. Кроме того, данный нормативно-правовой акт был принят после формирования федерального бюджета, что негативно сказалось на качестве его финансового обеспечения. 8. Необходимо установить дифференцированные по субъектам Российской Федерации надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Совершенствовать порядок предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. 9. В анализируемом нормативно-правовом акте должен быть детально разработан механизм реализации социальных гарантий, обеспечивающий практическое воплощение подобных правовых установлений. Важно учитывать, что на механизм действия нормы права, закрепляющей те или иные меры социальной поддержки, оказывают постоянное влияние факторы внешней социальной среды, которые могут вызвать неблагоприятные последствия и нарушить его нормальное функционирование. Поэтому возникает задача создания надежных материальных и юридических гарантий, способствующих наиболее эффективному воплощению в жизнь подобных правовых установлений. Важно учитывать, что значительная часть социальных обязательств в соответствии с законопроектом переходит под ответственность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Вместе с тем источники и механизмы финансирования подобных обязательств должным образом не обозначены. Известная же ограниченность финансовых возможностей многих российских регионов и муниципальных образований не исключает опасность невыполнения названных обязательств. Кроме того, законодатель должен четко определить размер устанавливаемых юридических благ (льгот, субсидий, мер социальной поддержки), закрепив единые условия, критерии и порядок их предоставления. Вполне логично определить минимальные и максимальные размеры льгот, компенсаций, субсидий, пособий, которые должны устанавливаться не в фиксируемой сумме, а в процентном отношении к минимальному размеру оплаты труда. Целесообразно, на наш взгляд, детально разработать условия и порядок индексации социальных пособий, компенсаций и льгот. 10. В 122-м Законе следует закрепить разумную модель соотношения норм о юридической ответственности для обязанных лиц и норм, предусматривающих те или иные гарантии для конкретных субъектов. Особое значение необходимо придать адресной социальной поддержке, которая должна предоставляться действительно нуждающимся слоям населения. Адресная социальная помощь может оказываться в зависимости от соотношения величины прожиточного минимума и среднедушевого совокупного дохода. На муниципальном уровне возможно установление социальных пособий для определенных категорий граждан, чей среднедушевой доход ниже городской нормы обеспеченности, которая устанавливается ежеквартально на основании официальной величины бюджета прожиточного минимума. С этой целью целесообразно создание единой информационной базы получателей социальных пособий, компенсаций и льгот, позволяющей точнее отслеживать именно тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума. Это позволит устранить ситуацию, при которой немало социальных льгот идут на поддержку обеспеченных семей. 11. Думается, следует расширить объем установленных социальных гарантий для граждан, проживающих в экологически неблагополучных районах, с целью уменьшения влияния негативных факторов окружающей среды на их здоровье. Возможно предоставление дополнительных отпусков, денежных компенсаций, дополнительного медицинского обслуживания, льготного порядка приобретения медицинских препаратов и т. д. Не затронут вопрос совершенствования социальных гарантий, предоставляемых гражданам, проживающим в районах расположения объектов использования атомной энергии. Должны быть разработаны порядок и условия предоставления льгот пассажирам на авиатранспорте, определен механизм компенсации убытков перевозчикам. 12. 122-й Закон не содержит норм, гарантирующих невозможность снижения уровня социального обеспечения по сравнению с ранее установленными размерами социальной поддержки. На наш взгляд, неоправданно уменьшен объем социальных гарантий, компенсаций и льгот для таких категорий граждан, как военнослужащие, граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, сотрудники таможенных органов, военнослужащие внутренних войск, инвалиды, судьи, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, сотрудники органов внутренних дел, прокурорские работники. 13. В ряде случаев количество предоставляемых социальных гарантий различается у практически одинаковых групп субъектов. Необходимо улучшить меры социальной поддержки для следующих категорий лиц: граждане, ежемесячная денежная надбавка которым установлена в размере 600 руб.; военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья, других причин; ветераны Великой Отечественной войны и т. д. Необходимо учитывать, что уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. 14. К недостаткам Закона необходимо отнести и отсутствие процессуального механизма реализации материально-правовых норм, устанавливающих новую систему социальных гарантий. В данном случае нарушается неразрывное единство материальной и процессуальной составляющей права. Необоснованно, по нашему мнению, предлагается отстранить законодательную ветвь власти от определения процессуального порядка реализации льготно-правовой политики, который, по сути дела, будет устанавливаться на стадии правоприменения. Указанное положение отчасти нарушает систему «сдержек и противовесов», принцип разделения властей, что может привести к существенному снижению уровня гарантированности справедливого и своевременного предоставления льгот населению. Целесообразно определить общие процессуальные положения, касающиеся механизма практической реализации льгот, социальных гарантий, мер государственной социальной поддержки. Важно рассмотреть вопрос о создании единой системы государственного учета всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячных выплат, набора социальных услуг, льгот, предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации и расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. 15. Целесообразно разработать проект федерального закона, предусматривающего возможность предоставления через территориальные органы Пенсионного фонда РФ ежемесячных денежных выплат гражданам, имеющим на них право в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Возможно расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам; предпринять меры по повышению эффективности взаимодействия с субъектами Российской Федерации в части дополнительного обеспечения лекарственными средствами отдельных категорий граждан. Необходимо ускорить подготовку и принятие всех необходимых законодательных и иных нормативно-правовых актов в рамках исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не допускающих снижения размеров всех видов социальных выплат, гарантий и компенсаций по сравнению с ранее установленным уровнем. Действующая система социальных гарантий, преимуществ и льгот, закрепляемая многочисленными нормативно-правовыми актами, нуждается в систематизации, в упорядочивании в целях достижения максимальной эффективности в процессе практической реализации. Целесообразно инкорпорировать нормативные акты, посвященные социальным гарантиям, устанавливаемым для отдельных категорий субъектов, в единый сборник (например, «Собрание законодательства о льготах», «Социальные гарантии в Российской Федерации»). Можно также кодифицировать соответствующий нормативный материал, посвященный социальным гарантиям и преимуществам, на основе субъектного подхода. Результатами подобной работы могут явиться такие крупные акты, как, например, Основы законодательства о социальных гарантиях и льготах для ветеранов, инвалидов, военнослужащих и т. д., Социальный кодекс Российской Федерации. Сфера льготного регулирования является в Российской Федерации своеобразным «минным полем», где необходимо действовать крайне осторожно и продуманно. В стране, где бедные составляют одну пятую часть населения (порядка 30 млн. человек), занимающей по уровню жизни 60-е место в мире <*>, любые просчеты законодателя приводят к социальному взрыву. Это и было подтверждено теми негативными последствиями, которые наступили в результате «монетизации» льгот. ——————————— <*> См.: Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005. 17 марта.
Монетизация льгот коснулась наиболее социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), в то время как огромный «пласт» преимуществ, установленных для чиновников, остался нетронутым. Установление преимуществ должно быть социально обоснованным, оправданным. Данный правовой механизм обязан адекватно реагировать на происходящие изменения в правовой действительности России, учитывать потребности, существующие в обществе, настроения «основных потребителей» льгот.
