ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТАХ
А. В. БОЧАРОВ
Бочаров А. В., заместитель начальника юридического отдела акционерного общества, майор запаса.
Действующие Федеральные законы: «О статусе военнослужащих», «О ветеранах», «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» (далее — Закон «О дополнительных гарантиях и компенсациях…»), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министерств и ведомств не в полной мере обеспечивают стабильность отношений, возникающих в результате участия военнослужащих в выполнении служебных задач в горячих точках. Закон Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях…» от 21 января 1993 г. N 4328-1 в п. 2 ст. 1 предусматривал, что зоны вооруженных конфликтов и время выполнения военнослужащими задач по защите конституционных прав граждан в этих зонах в каждом конкретном случае определяются Правительством Российской Федерации по согласованию с Верховным Советом Российской Федерации. Это положение было исключено из текста Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5481-1. В ст. 7 Закона «О дополнительных гарантиях и компенсациях…» предусматривалось, что Правительство Российской Федерации определяет порядок установления факта выполнения военнослужащими задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах. 31 марта 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций» N 280. В п. 1 названного Постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено, что дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные Законом «О дополнительных гарантиях и компенсациях…», предоставляются военнослужащим и другим указанным в этом пункте лицам, выполняющим задачи в местностях, отнесенных к зонам вооруженного конфликта решениями Правительства Российской Федерации, а в п. 3 указано, что выполнение военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел задач по установлению мира и поддержанию правопорядка в зоне грузино-осетинского конфликта, в Приднестровском регионе Республики Молдова, в Республике Таджикистан и Республике Грузия относится к выполнению задач в зонах вооруженных конфликтов. Удивительное дело: Правительство Российской Федерации уполномочило само себя относить местности к зонам вооруженного конфликта! Данные действия Правительства Российской Федерации не укладываются в рамки его полномочий, указанных в п. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд неоднократно высказывал позицию о том, что установление неопределенных по объему полномочий Правительства Российской Федерации и их реализация произвольным образом ведут к нарушению принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (см. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 14 июля 2005 г. N 8-П (п. 4.1), от 28 февраля 2006 г. N 2-П (п. 5.3)). Поэтому включение в основания предоставления льгот и компенсаций (признания участия в вооруженном конфликте) такого дополнительного основания, как «выполнение задач в местностях, отнесенных к зонам вооруженного конфликта постановлениями Правительства Российской Федерации», является незаконным. В российском законодательстве существовала и продолжает существовать практика отнесения выполнения военнослужащими определенных задач «к выполнению задач в условиях вооруженного конфликта». Такая формулировка использовалась в п. 9 Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 5 августа 1993 г. N 754, в п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. N 343, в п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 1996 г. N 1276. Разоружение незаконных вооруженных формирований (далее — НВФ) в Чеченской Республике (далее — ЧР) было начато на основании Указа Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. N 2166. Правительством Российской Федерации во исполнение этого Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. было принято Постановление «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» N 1360. На министерства и ведомства был возложен ряд задач по разоружению НВФ на территории ЧР. Особо необходимо отметить, что на Федеральную пограничную службу Российской Федерации возлагались задачи (п. 4) по взятию под охрану государственной границы Российской Федерации на территории ЧР, обеспечению усиления режима охраны государственной границы на территории сопредельных с ЧР субъектов Российской Федерации. Общеизвестно, что ЧР граничит со следующими субъектами Российской Федерации: Республика Дагестан, Ставропольский край, Республика Ингушетия. Фактически военнослужащие ФПС России выполняли еще и задачи (которые первоначально были поручены МВД России) по закрытию отдельных участков административных границ ЧР с Республикой Дагестан и Республикой Ингушетия. Пунктом 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 выполнение военнослужащими задач, предусмотренных этим Постановлением, было отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах. Таким образом, законодательством Российской Федерации предоставление гарантий и компенсаций связывалось не с выполнением задач на территории ЧР, а с выполнением военнослужащими задач, четко определенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. При этом территория выполнения этих задач или зона вооруженного конфликта не устанавливались (за исключением задач для ФПС России). С принятием Федерального закона от 16 мая 1995 г. N 75-ФЗ социально-правовые гарантии, предусмотренные Законом Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 4328-1 (в редакции от 21 июля 1993 г.), были распространены на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений МВД России, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в ЧР. Правительству Российской Федерации было поручено определять зону вооруженного конфликта (т. е. территорию выполнения задач) в ЧР. Принятие данного Закона была вызвано тем, что на территории ЧР необходимо было выполнять не только задачи, указанные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, но и иные, при этом требовалось «уравнять в правах» военнослужащих, выполнявших различные задачи. Во исполнение названного Федерального закона было принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об определении зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике» от 11 декабря 1995 г. N 1210. Но этим Постановлением зона вооруженного конфликта (пространственные пределы) не устанавливалась. Было продублировано положение о том, что к зоне, на которую распространялось действие Закона «О дополнительных гарантиях и компенсациях…», отнесена вся территория ЧР, и предоставлено право руководителям ведомств относить совместными решениями к зоне вооруженного конфликта отдельные местности, прилегающие к территории ЧР. Таких совместных решений не принималось. Буквальное толкование п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1995 г. N 1210 не позволяет говорить об установлении Правительством Российской Федерации территориальных пределов зоны вооруженного конфликта. Безусловно, абсурдна сама по себе декларация действия на части территории Российской Федерации (на территории ЧР) одного из федеральных законов. Но содержание п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1995 г. N 1210 вполне вписывается в рамки цели распространения статуса «военнослужащих, выполняющих задачи в условиях вооруженного конфликта» на всех военнослужащих, находящихся в Чечне, вне зависимости от выполняемых ими задач. Таким образом, с принятием Федерального закона от 16 мая 1995 г. N 75-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1995 г. N 1210 законодательством были установлены два основания для признания участия в вооруженном конфликте и предоставления льгот и компенсаций, предусмотренных Законом Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 4328-1 (в редакции от 21 июля 1993 г.): 1) для военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, — независимо от территории выполнения этих задач; 2) для военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих задачи, которые не были предусмотрены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, — на территории ЧР. Правительством Российской Федерации 26 декабря 2001 г. было принято Постановление «О зонах вооруженных конфликтов» N 896. Однако внимательное прочтение содержания п. 1 данного Постановления Правительства Российской Федерации вовсе не говорит о том, что Правительство Российской Федерации устанавливало пространственный предел зоны вооруженного конфликта в ЧР, оно в очередной раз отнесло выполнение военнослужащими и другими указанными лицами любых задач к «выполнению задач в зоне вооруженного конфликта». Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 г. N 896 был признан утратившим силу п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. Таким образом, до вступления в законную силу Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 г. N 896 выполнение задач, перечисленных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1993 г., вне территории ЧР являлось выполнением задач в условиях вооруженного конфликта. Утрата силы п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 не означает, что ранее выполнявшие эти задачи военнослужащие перестали иметь статус «военнослужащих, выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта». Действие п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 являлось правовой основой для отнесения выполнения указанных этим Постановлением задач военнослужащими ФПС России вне пределов ЧР в 1994 — 2000 гг. к «выполнению задач в условиях вооруженного конфликта». Поэтому военнослужащие ФПС России, выполнявшие на территории Республики Дагестан и на территории Республики Ингушетия в 1994 — 2000 гг. задачи, предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, на законных основаниях пользовались льготами и компенсациями, предусмотренными Законом «О дополнительных гарантиях и компенсациях…». Учитывая изложенное, следует сделать вывод о том, что до настоящего времени в законодательстве не существовало и не существует нормативного правового акта, устанавливающего зону вооруженного конфликта в ЧР (пространственные пределы зоны вооруженного конфликта). Являются ошибочными выводы судебных органов Российской Федерации (Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2003 г. N КАС02-645, Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2006 г. N 5Н-297/05) об установлении Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1995 г. N 1210 или Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 г. N 896 зоны вооруженного конфликта в пределах территории ЧР. Нельзя согласиться и с выводом о том, что в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 г. N 896 изложен исчерпывающий перечень местностей и периодов времени выполнения военнослужащими задач в условиях вооруженного конфликта. На ошибочность такого толкования указано в Обзоре, подготовленном отделом обобщения судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации (Обзор судебной практики рассмотрения дел, связанных с предоставлением дополнительных льгот и компенсаций военнослужащим и приравненным к ним лицам, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участникам боевых действий и контртеррористических операций, подготовленный 26 мая 2003 г. отделом обобщения судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации (www. supcourt. ru/courts_detale. php? id=1506)). В преамбуле Постановления указана не предусмотренная законодательством цель «упорядочения предоставления дополнительных гарантий и компенсаций». Требования постановлений Правительства Российской Федерации не могут распространяться на правоотношения, возникшие до вступления в силу этих нормативных актов (см. п. 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. N 128-О). Поэтому если в соответствии с ранее действовавшим законодательством военнослужащие признавались выполнявшими задачи в условиях вооруженного конфликта, то недопустимо лишение их этого статуса более поздним подзаконным нормативным актом. Конституция Российской Федерации (п. 2 ст. 55) запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. При значительном размахе можно представить вооруженный конфликт как противоборство оперативных объединений (фронтов). Силы и средства каждой из сторон будут создавать свое построение (распределение сил и средств) в зависимости от их состава, предстоящих задач и других факторов в определенной местности. Распределение сил и средств будет неравномерным. Можно выделить тактическую и оперативную зоны действий. Глубина тактической зоны, в которой ведется основное противоборство, может составлять около 50 км. Оперативная зона гораздо обширнее и простирается от тыловой границы тактической зоны на всю глубину оперативного построения (до тыльной границы действующего фронта), т. е. на глубину до 300 км <1>. Оперативную зону будут занимать резерв, группировки тыла и технического обеспечения. Таким образом, построение оперативного объединения (фронта) имеет значительную глубину, а в вооруженном конфликте участвуют не только военнослужащие, находящиеся в тактической зоне, но и находящиеся в оперативной зоне. ——————————— <1> См.: Военный энциклопедический словарь / Гл. ред. Н. В. Огарков. М., 1984. С. 279, 787 — 788.
Не все военнослужащие могут и должны непосредственно участвовать в боях, так как существует необходимость выполнения и иных задач (вспомогательных, обеспечивающих), без выполнения которых действия основных элементов боевого порядка затруднительны. Дальность действия вооружения позволяет наносить удары по противнику из глубины обороны, а выполнение задач обеспечения выполнять удобнее вне зоны воздействия основных средств противника. Если рассматривать замысел действий российских войск в 1994 — 1996 гг., то можно его сформулировать как действия нескольких ударных группировок по разгрому противника, при одновременном прикрытии труднодоступных горных направлений. В последующем эта задача трансформировалась в задачу прикрытия границ ведения боевых действий вдоль административной границы ЧР. Таким образом, в действиях по разоружению НВФ принимали участие не только военнослужащие, находящиеся непосредственно на территории ЧР, но и военнослужащие, находящиеся в соседних субъектах Российской Федерации. Боевики НВФ не рассматривали административные границы как препятствие для своих действий против федеральных войск и не рассматривали как зону своих действий только территорию ЧР. Примеры вооруженных столкновений за пределами ЧР многочисленны. Наиболее известные из них — рейды в Буденновск и в Кизляр. Противоестественно положение, когда Правительство Российской Федерации диктует военным (устанавливая зону вооруженного конфликта), где размещать силы и средства и где вести боевые действия. На решение о выполнении боевой задачи влияют и силы противника, и наличие своих сил и средств, и условия местности, и время года, и состояние погоды и т. д. Только военные могут определить, сколько и каких средств необходимо для выполнения задачи в данных условиях, где и как их разместить, каким способом и в каком порядке добиваться достижения поставленной задачи. Правительство Российской Федерации таких решений принять не может и делать этого не должно в силу своих полномочий. Войной должны заниматься военные, а не чиновники. И определять, кто принимает участие в боевых действиях, а кто нет, должны военные, а не чиновники. Понимание изложенного выше вызвало у законодателя необходимость формулирования сложного определения участников боевых действий во время Чеченской кампании 1994 — 1996 гг. Внесение изменений в Закон «О ветеранах» осуществлялось уже после принятия Правительством Российской Федерации Постановления от 26 декабря 2001 г. N 896. Учитывая изложенную в нем позицию, законодатель посчитал необходимым указать на то, что к участию в боевых действиях относится выполнение задач в условиях вооруженного конфликта. Но не всякого конфликта, а конфликта именно в ЧР и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации. При этом была дана ссылка на то, что и ЧР, и прилегающие к ней территории Российской Федерации должны быть отнесены к зоне вооруженного конфликта. Последнее уточнение следует считать результатом ошибки нормотворческой техники. Об этом свидетельствует и порядок построения рассматриваемого определения. На первое место в нем ставится «выполнение задач в условиях вооруженного конфликта», т. е. то требование, которое содержалось в п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. Затем следует уточнение, о каком вооруженном конфликте идет речь — «в Чеченской Республике и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации». Этим вооруженный конфликт в Чечне отделяется от иных вооруженных конфликтов, которые имели место в Республике Таджикистан, в Абхазии, в Приднестровье и т. п. Для устранения ошибок в применении законодательства, касающегося вопросов определения факта участия военнослужащих в вооруженных конфликтах, необходимо изменение судебной практики и принятие высшими судебными органами страны разъяснения, соответствующего фактическим и юридическим обстоятельствам прошедших событий. Во избежание подобных ошибок в будущем необходимо исключить из нормативных правовых актов упоминания о «зоне вооруженного конфликта». При этом необходимо сохранить существующий порядок установления перечня воинских частей, подразделений, штабов, оперативных и иных групп, привлекаемых к выполнению задач в условиях вооруженного конфликта, и оформление периодов фактического выполнения задач в условиях вооруженного конфликта приказами командиров частей, начальников штабов, оперативных и иных групп.
