(Хабриева Т. Я., Путило Н. В., Азарова Е. Г.) («Журнал российского права», 2006, N 11)
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО: ИССЛЕДОВАНИЕ НА ОСНОВЕ ЕДИНСТВА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ТЕОРИЙ <*>
Т. Я. ХАБРИЕВА, Н. В. ПУТИЛО, Е. Г. АЗАРОВА
——————————— <*> Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006. 362 с.
Хабриева Т. Я., директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Путило Н. В., заведующая отделом социально-культурного законодательства и социологии права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Азарова Е. Г., ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Исследование вопросов понятия социального государства, его характеристик и функций является традиционным для государствоведения. Данная тематика с теоретических и практических позиций уже давно изучается зарубежными учеными: политологами, экономистами, юристами. Отечественная наука до недавних пор столь серьезного внимания названным вопросам не уделяла, сосредотачиваясь преимущественно на исследовании различных аспектов осуществления государством социальной функции. Переосмысление политических, экономических и иных значимых процессов в российском государстве и обществе, провозглашение российского государства социальным (ст. 7 Конституции РФ), закрепление в Основном Законе обязанностей государства в социальной сфере актуализируют проблему теоретического осмысления социального государства. Особенно важны такие исследования в свете общемировой тенденции, связанной с пересмотром концепции «государства благоденствия». Последнее не снимает социальную напряженность и не может удовлетворить завышенных притязаний различных социальных групп и личностей. Поэтому все более широкое распространение получает концепция «государства труда», предполагающая обеспечение государством только основных нужд человека (определенный уровень образования, здравоохранения, инфраструктуру), где гражданин должен сам предпринимать меры для своего благополучия, а государственная поддержка должна касаться наиболее уязвимых социальных слоев. Современное российское государство, находящееся в состоянии глубоких преобразований в том числе и в социальной сфере, стоит на пороге переоценки социальной роли государства в связи с решением задач повышения благосостояния граждан, улучшения демографической ситуации, реализации приоритетных национальных проектов. Именно поэтому сейчас как никогда важны теоретические, практические и компаративные изыскания в данной области. Несомненно, следует приветствовать исследования представителей смежных наук, тем более если это ученые, обладающие не только широкими теоретическими познаниями, но и обширным практическим опытом в социальной сфере. Речь идет о книге профессора экономического факультета МГУ С. В. Калашникова «Очерки теории социального государства». Книга о государстве, праве и правовом регулировании социальной сферы написана экономистом. Уже сама по себе постановка им такой глобальной задачи вызывает интерес и определенную интригу: ведь вдали от юридических штампов можно более объективно ответить на многие вопросы, увидеть то, что неразличимо за привычными для юристов понятиями и правовыми конструкциями. Кроме того, именно экономически ориентированный взгляд на проблемы социального государства позволил автору рассматривать наличие социального бюджета и государственной системы социальной защиты в качестве важнейших атрибутов социального государства. Продолжая исследование сущности и функциональной системы социального государства, автор не только подтверждает концептуальные идеи, высказанные им ранее (см., например: Калашников С. В. Функциональная теория социального государства. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002), но и предлагает читателю свое видение круга проблем и вариантов их решения, охватывающих более широкую сферу вопросов. Поставленная автором задача сложна и многогранна. Поисками ответов на вопросы о понимании социального государства, воплощении его принципов в условиях российской действительности озабочены юристы, политологи, социологи, экономисты. «Ищут давно, но не могут найти» то, что составляет сущность этого явления, те механизмы, которые позволят реализовать идею социального государства. Во многом процесс изучения социальной сущности государства усложняет то обстоятельство, что термин «социальное» в понятиях «социальные отношения» и «социальная политика» трактуется традиционно более широко и менее «юридизировано», чем применительно к социальному государству и социальным правам. Думается, автору на основе отказа от отождествления терминов «социальное» и «общественное» удалось связать сущность социальной деятельности государства с гармонизацией социальных отношений в целях удовлетворения материальных и духовных потребностей каждого человека. В монографии обосновывается положение о том, что в основе появления принципиально нового вида государства — социального — лежит изменение места и роли человека в структуре производительных сил, возрастание значимости отношения государство — личность по сравнению с отношением государство — общество (с. 11). Содержание понятия государства раскрывают его основные функции — власть и обустройство общества (с. 25). При этом и через власть, и через общественное устройство реализуется экономическая функция государства (с. 25). Другими словами, любое государство обеспечивает «общественное благо» через свои экономические функции (с. 29). Подход к рассмотрению «общественного блага» как явления, имеющего определяющее значение для регулирования социальной сферы, по нашему мнению, продолжает традиции политической и правовой мысли, в частности идею С. А. Муромцева о том, что «общее благо есть все то, что способствует наибольшему счастью наибольшего числа людей» <1>. ——————————— <1> Муромцев С. А. Определение и основное подразделение права. М., 1879. С. 186.
В работе, и это несомненно позитивный факт, четко выдерживается позиция материалистического понимания процессов, происходящих в обществе. Ведущая роль производительных сил обусловливает классификацию государства по цивилизационному признаку, по которому выделяются, например, индустриальное, постиндустриальное, информационное общество и соответствующий им тип государства (с. 30). Рассматривая исторические вехи становления социального государства в России, к числу специфических особенностей этого процесса начала прошлого века С. В. Калашников относит высокий уровень обнищания населения и отставание в цивилизационном развитии, преобладание доли местных структур (земства) в системе социальных институтов, связанность социальных целей государства с социальными правами граждан. Анализ функций государства позволяет сделать вывод о том, что его экономическая функция, являясь базовой, выступает, как правило, не в чистом виде, а внутри других его функций, в частности социальных. Уместно при этом обращение автора к Конвенции МОТ N 117 (1962 г.) «Об основных целях и нормах социальной политики», которая гласит, что всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу (с. 33 — 34). Любая функция государства, и в частности социальная, не может быть спонтанной. Социальными могут быть признаны только те функции, через которые государство реализует целенаправленную социальную политику (с. 41). При этом важно отметить двустороннюю связь между собственно экономическими и как бы «вторичными экономическими» (социальными) функциями государства. Последние, возникнув как ответ на потребности экономики, развиваясь, обеспечивают также и решение экономических задач (с. 39). Применяя теоретические выводы к российским реалиям, автор констатирует, что становление рыночных форм хозяйствования в последнее десятилетие XX в. принципиально игнорировало социальные механизмы экономики и опыт как развитых стран, так и собственный предшествующий опыт. Хаотичное развитие хозяйства не следовало ни либеральной экономической модели, ни тем более модели социально ориентированной экономики. Спонтанное скрещивание самых несовместимых экономических и социальных механизмов породило химеры, трудно поддающиеся определению (с. 48). В работе подробно исследуются происхождение, природа и развитие государства всеобщего благоденствия как одного из этапов развития социального государства (с. 73 — 75 и др.). При этом автор отмечает, что этап развития социального государства в странах Европы с начала 80-х по середину 90-х гг. можно оценить как этап деструкции и кризиса государства всеобщего благоденствия (с. 78). Проведенный анализ понятия «социальное государство», его исторических типов и видов, системы функций социального государства и отдельных его признаков, перспектив развития социального государства в России содержит немало «подсказок» для законодателя в части возможных направлений и конкретных мер совершенствования социального законодательства. В работе обозначены и, более того, названы своими именами многие негативные явления, о которых все знают или догадываются, но о которых не принято писать в «солидных изданиях». Например, четко указаны недостатки Закона N 122-ФЗ, в частности, фактическое сохранение льготного механизма предоставления благ, неоправданное усложнение системы управления социальной сферой, повышение финансовой зависимости регионов от центра. В добавление к этому критикуется несовершенная система разграничения полномочий между центром и регионами с гипертрофированной ролью субъектов Федерации, притом что они не обладают полной социальной ответственностью государства, а финансовые средства, концентрируясь в их административных центрах, не доходят до муниципального уровня. Такая система федеративных отношений не позволяет реализовать принцип общедоступности социальных благ, не обеспечивает реальные социальные права граждан. Перенос социальной ответственности государства на местный уровень не оправдан в том числе и из-за финансовых соображений (с. 325). Сомнения автора в том, что социальные инновации последних лет не приведут к существенному изменению социальной ситуации в России, основываются на выявленных недостатках национальных проектов. Они не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов. Суть этих проектов сводится лишь к дополнительному финансированию того, что в прошлом недофинансировалось. В них отсутствуют механизмы содержательной модернизации социальной сферы. Несмотря на то, что выбор приоритетных направлений современных национальных проектов оценен автором как важный этап строительства социального государства, он видит проблемы в том, что увеличение социального бюджета является номинальным и не связано с увеличением доли социальных расходов в федеральном бюджете, а сам выбор таких направлений достаточно произволен. Помимо раскрытия основных вопросов темы автор обращает внимание и на вопросы, тесно с ней связанные, но ввиду сложности малоисследованные, — о границах социальной сферы, о теории социальных прав человека, об идее распределительной справедливости. Рассматривая проблемы социального государства, автор делает совершенно верный, на наш взгляд, вывод о том, что принятие государством на себя социальных обязательств само по себе не ведет к ограничению свобод человека. Особенно отрадно то, что социальные права рассматриваются в монографии как равные по значимости гражданским и политическим правам, как естественные по своей природе, основанные на принципах солидарности и распределительной справедливости правовые притязания (гл. 8). Эта позиция автора во многом вытекает из его политических воззрений, поскольку, как заметил Ф. Фукуяма, «в каждой политической системе одни права чтят больше, другие меньше, и это отражает моральный базис этих систем… Права имеют приоритет над целями и благами человека и некоторые из них стоят выше других, поскольку являются основой справедливости» <2>. ——————————— <2> Фукуяма Ф. Наше постчеловеческое будущее: Последствия биотехнологической революции / Пер. с англ. М. Б. Левина. М., 2004. С. 158.
Много внимания автор уделяет теории либерализма и ее значению для социального государства. Действительно, без торжества либеральных идей не было бы государства и социального и правового одновременно — государства, где социальные права граждан не даруются им сверху, а их перечень не зависит от монаршей воли, где эти права закрепляются в законах и гарантируются государством в силу притязаний (потребностей) гражданского общества и требований норм международного права (с. 124 — 125). Автор приводит основные причины, по которым приблизиться к идеалам либерального социального государства в России пока не удается. Среди них низкий уровень оплаты труда и необоснованная дифференциация заработной платы, значительные масштабы бедности, наличие такого минимума социальных гарантий, который не обеспечивает основные потребности человека, недостаточная адресность социальных выплат, неэффективность действующей системы социального партнерства (с. 226 — 227). Не ограничиваясь констатацией фактов, С. В. Калашников указывает и конкретные «организационно-юридические» причины этой негативной ситуации: несоответствие экономических, социальных и иных целей политики государства друг другу, отсутствие работающих механизмов их практической реализации. Серьезная теоретическая проработка вопросов, связанных с сущностью, функциями и признаками социального государства, позволила автору не только констатировать, что Россия — формальное социальное государство на уровне первой половины 20-х гг. XX в., но и привести множество доказательств этому. Например, весьма обстоятельно проанализированы проблемы социального страхования и нестраховые явления в нем, пережитки советской политической и социальной системы, региональная дифференциация систем социальной защиты, подрывающая принцип равенства прав граждан. Обращаясь к вопросу о социальных стандартах, автор рассматривает их как обязательства государства перед различными группами населения, которые обеспечиваются за счет бюджета. Это лишь исходная точка для социальной политики, но не цель этой политики. Данная позиция обоснована тем, что в настоящее время институт прожиточного минимума сконструирован так, что обеспечивает лишь физическое выживание, но никак не достойную жизнь. Вообще экономическая составляющая предложенного вниманию российских читателей издания выгодно «оттеняет» правовые проблемы, цифры и факты делают более ясными для читателя содержание правовых конструкций. Более того, работа отличается трезвым, объективным и лишенным излишней эмоциональности (которой, и это объяснимо, страдают многие работы, касающиеся проблем российской социальной действительности) взглядом на проблемы. Неудивительно поэтому, что большинство выводов автора не вызывают сомнений в своей истинности. Если приблизительно 50% населения живет за чертой прожиточного минимума, если доходы 10% самых бедных и 10% самых богатых различаются в 15 раз <3> (при норме 3,5 — 4,5), то несомненно, что социальные функции государства существенным образом деформированы. ——————————— <3> Видимо, автор «бережет нервы читателей» и не пытается драматизировать ситуацию, хотя в ряде социологических исследований (см., например: Руткевич М. Н. Воспроизводство населения и социально-демографическая ситуация в России // Социс. 2005. N 7. С. 30) говорится о том, что «децильный коэффициент» в России равен 25 — 30, а в Москве превышает 50.
С учетом этих и иных приводимых в работе данных вывод автора весьма пессимистичен: то, что принято считать социальной политикой государства, в действительности мало соответствует представлениям о целенаправленной стратегии, ориентированной на длительную перспективу, поскольку законотворчество в социальной сфере рассчитано на сиюминутный эффект, а его влияние на перспективу минимизировано. Не случайно отмечается в книге, что во всех социальных законах больше по сравнению с другими отсылочных норм. Работа отличается высоким уровнем обобщения, следствием чего, на наш взгляд, является и наличие некоторых спорных моментов. Так, не подтверждены достаточными юридическими данными выводы о первичности принципа доступности социальной помощи для всех, о том, что медицина и образование могут быть доступными для всех и вне рамок социального государства (с. 109 — 113). Вероятно, здесь нужна корректировка с указанием на то, о каких этапах в развитии социального государства идет речь, ведь подобные правила применимы лишь к подлинному социальному государству, параметры которого не достигнуты в большинстве своем даже развитыми государствами. Рассматривая дальнейшую эволюцию социального государства в России, автор совершенно справедливо не проводит «водораздела» между государством социальным и социалистическим, полагая, что эти явления весьма близки как по провозглашенным целям и основным атрибутам, так и по механизмам, обеспечивающим достижение этих целей. Однако вывод о том, что в СССР было и социалистическое, и правовое государство, на наш взгляд, верным не является. Тоталитарный строй априори предполагает недемократический правовой режим и игнорирование важнейших принципов и признаков правового государства (приоритет права, разделение властей и т. д.), а факт тоталитаризма сам автор подтверждает на с. 207. Вывод автора (с. 153) о том, что через деятельность гражданского общества социальные права фиксируются государством, применим не ко всем историческим ситуациям. Так, например, в СССР гражданского общества и его основы — частной собственности просто не существовало, поэтому социальные права не могли быть ничем иным, как продуктом «дарования» свыше. Эти замечания, однако, носят частный характер и не влияют на общую высокую оценку монографии С. В. Калашникова. Хочется надеяться, что монографическое исследование не останется без внимания широкого круга читателей, а законодатели и правоприменители прислушаются к тому, что «наболело» не только у автора, но и у всей России.
