(Щур Д. Л.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ КВОТИРОВАНИЯ РАБОЧИХ МЕСТ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 ноября 2006 года
Д. Л. ЩУР
Щур Д. Л., начальник юридического отдела Издательско-консультационного центра «Дело и Сервис», консультант по правовым вопросам.
Одним из оснований возникновения трудовых отношений статья 16 Трудового кодекса РФ называет направление на работу уполномоченными законом органами в счет установленной квоты. Надо сказать, что указанная норма описывает довольно узкую сферу применения квотирования в виде директивного обязывания работодателя принять на работу конкретных лиц, выбранных и направленных уполномоченным на то органом. Вместе с тем квотирование представляет собой один из способов реализации социальной заботы государства о части своих граждан — своего рода патернализм в трудовой сфере. Настоящая статья посвящена изучению проблемы квотирования рабочих мест именно в вышеназванном, широком смысле, а также его законодательных и этических аспектов.
Понятие и правовая природа квотирования рабочих мест
Прежде чем определиться с понятием квотирования, необходимо выяснить его правовую природу. Статья 7 (часть 1) Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В частности, в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (часть 2 статьи 7 Конституции РФ). В сфере трудовых отношений патернализм государства проявляется в гарантировании своим гражданам права на свободное распоряжение своими способностями к труду, на выбор рода деятельности и профессии, права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы (части 1 и 3 статьи 37 Конституции РФ). В свою очередь, гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, а также правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения определяются Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. на 22.08.2004), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере занятости населения, и принятыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими процедуру квотирования на федеральном уровне, являются: 1) Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. на 29.12.2004); 2) Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. на 21.12.2004); 3) Постановление Правительства РФ от 22.06.1999 N 659 «О мерах по поддержанию занятости населения». Анализ приведенных актов дает возможность понять сущность квотирования — это дополнительная гарантия государства по трудоустройству отдельных категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. Под квотированием рабочих мест понимается определение минимальной численности лиц, подлежащих трудоустройству на конкретном предприятии (учреждении, организации). Квотирование — это реакция государства на негативные социальные явления в сфере трудовых отношений. Насколько она обоснована и обеспечена реальными механизмами по корректировке этих явлений, мы постараемся разобраться далее.
Категории граждан, для которых осуществляется квотирование рабочих мест в Российской Федерации
Ответ на вопрос, какие социальные группы окружены заботой государства в форме квотирования, содержится в разобщенных нормативных правовых актах. Сведя их в одну таблицу, попробуем структурировать представление о категориях граждан, для которых государственная политика предусматривает квотирование рабочих мест (таблица 1).
Таблица 1
N Категория граждан, для Нормативный Действие п/п которой предусмотрено правовой акт гарантии квотирование рабочих мест
1 2 3 4
1 Инвалиды Федеральный закон от Действует 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. на 29.12.2004) — статья 21 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» — статья 13
2 Граждане моложе 18 лет Федеральный закон от Действует 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» — статья 11
3 Выпускники, дети — Закон РФ от Отменена с сироты, дети с 10.07.1992 N 3266-1 «Об 01.01.2005 отклонениями в образовании» Федеральным развитии и поведении законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ <*>
4 Выпускники детских Постановление Не отменена государственных Верховного Совета РФ от воспитательных и 03.06.1993 N 5090-1 «Об специальных учебно — основных направлениях воспитательных государственной учреждений. Подростки, молодежной политики в оставившие учебу. Российской Федерации» Молодые граждане, освобожденные из учреждений, исполняющих наказания. Молодые граждане, нуждающиеся в поддержке при поиске работы
5 Лица, страдающие Закон РФ от Не отменена психическими 02.07.1992 N 3185-1 «О расстройствами психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» — статья 16
6 Лица, освободившиеся Постановление Не отменена из мест лишения Правительства РФ от свободы (с целью их 24.07.1998 N 828 «О профессионально — Федеральной целевой трудовой адаптации) программе содействия занятости населения Российской Федерации на 1998 — 2000 годы» (с изм. на 30.12.2000)
7 Коренные малочисленные Постановление Не отменена народы (квотирование Правительства РФ от в местах их 22.06.1999 N 659 «О традиционного мерах по поддержанию компактного занятости населения», проживания) Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 N 1099 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» (с изм. на 30.12.2000)
——————————— <*> «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наконец, необходимость квотирования в ряде случаев рабочих мест для обеспечения равенства возможностей мужчин и женщин в сфере занятости предусматривалась и в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания России от 20.11.1997 N 1929-II ГД. Перечень категорий граждан, нуждающихся, по мнению государства, в дополнительной защите, менялся и продолжает меняться по мере развития экономической и политической ситуации в стране. Пожалуй, неизменным в этой части остается отношение государства к инвалидам (что, впрочем, свидетельствует и о насущности данной проблемы по сей день, и о неспособности государства к ее окончательному разрешению). Начиная с первых декретов советской власти <*> и до настоящего времени <**>, забота об инвалидах всегда декларировалась в качестве приоритетной задачи государства, однако данная категория граждан по различным причинам так и не смогла интегрироваться в систему общественной жизни. Вот почему в настоящее время квотирование рабочих мест производится в основном для приема на работу лиц с ограниченной трудоспособностью (инвалидов) — об этом свидетельствует упоминание только данной категории лиц в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. на 22.08.2004): государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, путем установления квоты для приема на работу инвалидов (статья 13). В соответствии со статьей 25 этого же Закона РФ работодатели обязаны ежемесячно представлять органам службы занятости информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов. ——————————— <*> Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 08.12.1921 «О социальном обеспечении инвалидов». <**> Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. на 29.12.2004).
Мировой опыт в сфере квотирования рабочих мест
Прежде чем рассмотреть механизм квотирования рабочих мест для инвалидов, уместно обратиться к мировому опыту в целом по снятию преград, стоящих на пути интеграции инвалидов в активную деятельность, а также поиску средств и способов поддержки их экономической самостоятельности и социальной независимости. Как отмечалось в докладе Экономического и социального совета ООН за 1991 год, отношение, которое испытывают инвалиды, характеризует наиболее глубинные процессы в обществе и демонстрирует те ценности, которые составляют его основу. Международные нормы труда рассматривают понятие инвалидности, прежде всего, с двух различных позиций: как пассивные мероприятия по гарантиям получения дохода в виде государственной социальной помощи и социальной защиты и как активные мероприятия обучения и поддержки в области занятости. В этой связи в качестве двух основных моделей законодательств, регулирующих вопросы в данной сфере, Международная Организация Труда выделяет: законодательство на основе квот или выплат и антидискриминационное законодательство. В «чистом» виде эти типы законодательств встречаются редко. Антидискриминационное законодательство характерно лишь для Соединенных Штатов, Австралии и Канады, где с политической точки зрения довольно трудно узаконить систему квот для инвалидов без введения квот относительно других групп населения, которые сталкиваются с трудностями на рынке труда (женщин, а также этнических и расовых меньшинств, которые в настоящее время находятся под защитой законов о правах человека и о равноправии при приеме на работу). К первому типу преимущественно тяготеют законодательства промышленно развитых европейских стран, где господствует концепция «перераспределительной справедливости». В большинстве из них система квот дополняется системой выплат или субсидий. Законодательства этих стран значительно отличаются друг от друга по ряду положений, таких как: категория инвалидов, относительно которых данная система может применяться; категория работодателей, на которых накладываются определенные обязательства в области трудоустройства (например, в зависимости от объема предприятия или исключительно для государственного сектора) и коэффициента занятости (например, 3% или 6%); характер инвалидности (временная или постоянная); т. д. Положения о квотах включены и в законодательства стран, не относящихся к промышленно развитым, например, таких как Ангола, Маврикий, Филиппины, Танзания. В Китае также в настоящее время рассматривается вопрос о возможности введения системы квот <*>. ——————————— <*> Willi Momm, Masaaki Iuchi. Международные стандарты и национальные законодательства по вопросам приема на работу в поддержку инвалидов // Энциклопедия МОТ. С. 145.
Практика показывает, что применение системы квот может в значительной степени обеспечить рост уровня занятости среди инвалидов, а система обязательных выплат и субсидий помогает исправить финансовое неравенство между работодателями, которые готовы брать на работу инвалидов, и теми, кто от этого уклоняется (например, во Франции и Германии приняты законы, устанавливающие квоты и накладывающие штраф для того, чтобы обеспечить инвалидам возможность получить работу <*>). Производимые работодателями выплаты в свою очередь способствуют накоплению средств, необходимых для финансирования профессиональной реабилитации инвалидов и стимулирования работодателей. ——————————— <*> Willi Momm, Otto Geiecker. Инвалидность: концепция и характеристика // Энциклопедия МОТ. С. 142.
Однако для реализации такой системы для множества категорий населения требуется огромный административный аппарат. Кроме того, чтобы законодательство на основе квот заработало, необходимо иметь надежные механизмы для его реализации и эффективно применять их. В то же время введение данной системы сопряжено с рядом побочных явлений. Так, рост занятости среди инвалидов зачастую объясняется только тем фактом, что работники (в основном по рекомендации работодателей) заявляют о себе как о таковых. Также существует потенциальная опасность того, что принятый в счет квоты инвалид может столкнуться с негативным отношением работодателя (со всеми вытекающими последствиями) — тот вынужден терпеть на работе «навязанного работника», пытаясь избежать юридических санкций. Другая проблема, связанная с законодательным закреплением статуса легально признаваемой инвалидности, несет в себе элемент «позитивной дискриминации». Для получения установленных льгот или трудоустройства в счет установленных квот необходим статистический учет тех, кто принял статус инвалида в соответствии с действующим законодательством. И здесь возникает вопрос этического характера: готов ли сам человек признать себя инвалидом? Например, в Великобритании большая часть инвалидов избегает статистической регистрации. Их право отказываться от регистрации в качестве инвалидов соответствует принципам достоинства человеческой личности. Это означает, что за рамками системы остаются люди, которые не считают себя инвалидами и решают проблему инвалидности самостоятельно — они выпадают из сферы действия официальной статистики. Кроме того, наличие квот и связанных с ними репрессивных законодательных актов не способствует формированию общественного мнения о том, что инвалиды являются субъектами равных возможностей, а само законодательство, являясь источником негативной атмосферы судебных исков, может и дальше пагубно влиять на перспективы трудоустройства инвалидов. Вместе с тем количественный рост квот или полное отсутствие соответствующего законодательства укрепляет мнение работодателей о том, что инвалидностью должна заниматься медицина или система благотворительности. Вот почему, с точки зрения Международной Организации Труда, наиболее перспективным (несмотря на наличие определенных проблем и здесь) признается именно антидискриминационное законодательство. Оно более всего подходит для нормализации ситуации в сфере трудовых отношений, в результате чего инвалиды получают гарантии равных возможностей в обществе, так как такое законодательство стимулирует инициативу работодателей по приему на работу лиц с ограниченными возможностями и рост социального сознания путем оптимизации окружающей среды, а не по принуждению со стороны государства. То есть преимущество данной системы — в ее саморегуляции. Для полноценной работы данной системы требуется прежде всего отлаженная судебная система, позволяющая в кратчайшие сроки рассматривать жалобы в отношении дискриминации. Конечно, страны Европы не откажутся в одночасье от своих систем законодательств, но, с точки зрения Международной Организации Труда, они, несомненно, в ближайшей перспективе введут или усилят антидискриминационную составляющую законодательств в качестве дополнительной юридической меры, по крайней мере, на общеевропейском уровне. Что же касается комплексного подхода, сочетающего оба типа законодательств в долгосрочной перспективе, то в качестве основного его недостатка называется «распыление» или снятие ответственности государства в решении рассматриваемых вопросов. Практика показывает, что законодательство комплексного характера хорошо выглядит в теории, но редко применяется <*>. ——————————— <*> Willi Momm, Masaaki Iuchi. Международные стандарты и национальные законодательства по вопросам приема на работу в поддержку инвалидов // Энциклопедия МОТ. С. 145.
Механизм квотирования рабочих мест в Российской Федерации
Как уже отмечалось, в Российской Федерации более или менее стройная система выстроена только в отношении социальной защиты и трудоустройства инвалидов, хотя и она далека от совершенства. На законодательном уровне вопросы обустройства сферы жизнедеятельности инвалидов во многом решены. В соответствии с Федеральной комплексной программой «Социальная поддержка инвалидов» принят Свод правил СП 35-104-2001 «Здания и помещения с местами труда для инвалидов» (Постановление Госстроя России от 16.07.2001 N 69), одобрен Свод правил «Реконструкция городской застройки с учетом доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения» (Постановление Госстроя России от 19.07.2002 N 89), разработаны Правила устройства и безопасной эксплуатации платформ подъемных для инвалидов ПБ 10-403-01 (Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 11.03.2001 N 10) и др. Однако до воплощения содержащихся в перечисленных нормативных актах предписаний в жизнь еще далеко. А ведь главная проблема социальной адаптации инвалидов состоит именно в неразвитости сферы их жизнедеятельности: транспортные средства и жилищные условия приобрели печальную известность в плане их непригодности для инвалидов, в то время как они могут эффективно заниматься поисками работы только после решения этих ключевых вопросов. Здесь кроется другая проблема нашего законодательства — при нерешенности названных ключевых вопросов существования инвалидов в современном обществе государство ставит, по сути, невыполнимую задачу перед работодателями, вводя квотирование рабочих мест для инвалидов. Как работодатель может принять инвалида на работу, если социальная инфраструктура не позволяет последнему даже добраться до работы? В связи с этим существующее законодательство о квотировании заранее имеет репрессивный характер: даже если работодатель предпримет активные поиски инвалидов для выполнения требований квотирования, то еще далеко не факт, что они согласятся работать ввиду нерешенности своих социально-бытовых проблем. Хотя с 01.01.2005 из Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» было изъято положение, обязывающее работодателя в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов вносить обязательную плату в установленном размере за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты, подобное предписание остается в законодательствах субъектов Российской Федерации, что, по сути, противоречит федеральному законодательству — пусть и на уровне субъектов, но в законодательстве о квотах продолжает содержаться латентное предписание об уплате работодателями определенных сумм, которые не относятся к налогам. Примечательно, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе РФ лежит законопроект, внесенный Законодательным Собранием Пензенской области, призванный восстановить существовавшее ранее положение на федеральном уровне <*>. ——————————— <*> Проект Федерального закона N 165205-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Что же касается других категорий социально-незащищенных граждан, то сегодня на федеральном уровне отсутствуют механизмы их трудоустройства за счет квот, а приведенные выше положения о необходимости квотирования рабочих мест для таких лиц носят декларативный характер. В то время как вопросы их трудоустройства выходят далеко за рамки трудовых отношений. Так, в письме Генеральной прокуратуры РФ от 17.06.1997 N 1-ГП-79-97 отмечалось следующее: «Крайне напряженная ситуация сложилась с трудоустройством несовершеннолетних, которые оказались неконкурентоспособными на рынке труда. Многие отчаявшиеся найти работу подростки попадают в теневые, полукриминальные структуры бизнеса либо становятся на преступный путь. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» допускает квотирование рабочих мест для несовершеннолетних при условии предоставления работодателям налоговых или иных льгот. Как свидетельствуют прокурорские проверки, случаи предоставления таких льгот неизвестны, что лишает квотирование практического смысла» <*>. ——————————— <*> В действующей редакции Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» квотирование рабочих мест для несовершеннолетних уже не предусматривается.
С другой стороны, несмотря на провозглашение в статье 3 Трудового кодекса РФ запрета дискриминации по каким-либо признакам, не связанным с деловыми качествами работника, и уточнение, что «не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые… обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите» (часть третья статьи 3), возникает вопрос: не является ли квотирование дискриминацией по отношению к другим лицам, нуждающимся в повышенной социальной защите и ищущим работу? Ведь даже на уровне субъектов Российской Федерации квотирование, например, для граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые, осуществляется по остаточному принципу: работодатели могут трудоустраивать эту категорию граждан в счет установленной квоты, но при этом количество инвалидов, принятых на квотируемые рабочие места, не может составлять менее 2% от среднесписочной численности работников (например, в Законе Москвы от 22.12.2004 N 90 «О квотировании рабочих мест»). Получается, что среди социально незащищенных групп лиц все же сохраняется неравенство в реализации ими своего права на труд. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что российское законодательство в сфере квотирования рабочих мест можно охарактеризовать именно как комплексное. Налицо и все его недостатки: отсутствие четких механизмов реализации гарантий по трудоустройству за счет квот, многообразие нормативных правовых актов, не позволяющих увидеть на федеральном уровне системный подход в этом вопросе, сосредоточение функций по социальной защите населения в одном ведомстве (Министерстве здравоохранения и социального развития РФ) при изъятии из функций Федеральной службы по труду и занятости организации и координации разработки федеральной программы содействия занятости населения (она заменена на «организацию и оказание государственных услуг в сфере содействия занятости населения»), отсутствие единой концепции формирования общественного мнения относительно проблем отдельных категорий граждан, их социальной адаптации и интеграции в общественную жизнь, углубление в медицинские аспекты социальной защиты, достаточно декларативный подход к вопросам дискриминации в сфере труда и другие. К тому же, как уже было отмечено, нет четко выраженной системы стимулов для работодателей по трудоустройству граждан, испытывающих трудности в поиске работы — для них практически отсутствуют какие-либо существенные налоговые льготы. Некоторое исключение составляют общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда — не менее 25%, а также учреждения, единственными собственниками имущества которых являются указанные общественные организации инвалидов, созданные для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных социальных целей (в т. ч. оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям) (пункт 2 части третьей статьи 149 Налогового кодекса РФ). В отношении перечисленных организаций Налоговым кодексом РФ установлено, что не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) на территории Российской Федерации их деятельность в части реализации (в том числе передачи, выполнения, оказания для собственных нужд) товаров (за исключением подакцизных, минерального сырья и полезных ископаемых, а также других товаров по перечню, утверждаемому Правительством РФ по представлению общероссийских общественных организаций инвалидов), а также производимые и реализуемые ими работы, услуги (за исключением брокерских и иных посреднических услуг). Льготы для остальных работодателей представляют собой по большей части освобождение от налогообложения сумм выплаченных инвалидам, а также затраченных на приобретение технических средств профилактики инвалидности и реабилитацию инвалидов (при условии их документального подтверждения) (например, статьи 217 и 239 Налогового кодекса РФ). В то время как расходы организаций, связанные с ежемесячной уплатой в бюджет субъекта Российской Федерации обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида, могут быть учтены для целей налогообложения прибыли (при условии их документального подтверждения), поскольку «возможность замены квотирования рабочих мест для инвалидов внесением обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в бюджет исключает квалификацию указанной платы в качестве налогового платежа или штрафной санкции» <*>, что зачастую провоцирует работодателей на такой способ исполнения требований законодательства о квотировании, только усугубляя проблему социальной изоляции нетрудоустроенных граждан данной категории. ——————————— <*> Письмо Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по г. Москве от 23.07.2004 N 26-12/49184.
Конечно, иные льготы могут предоставляться субъектами Российской Федерации (например, льготы по налогу на прибыль организаций в части сумм налога, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации) <*>. Более того, работодателям, осуществляющим деятельность на территории субъекта Российской Федерации, может быть оказана финансовая помощь из средств целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест для создания рабочих мест <**>. ——————————— <*> См., например, Постановление Правительства Удмуртской Республики от 04.04.2005 N 50. <**> См., например, Постановление правительства Москвы от 04.03.2003 N 125-ПП «Об утверждении Положения о квотировании рабочих мест в городе Москве».
Но это лишний раз свидетельствует о смещении «центра тяжести» заботы о гражданах, испытывающих трудности в поиске работы, в регионы, которые этому не рады. Вероятно, именно неспособность государства выполнять принятые на себя ранее обязательства, в том числе и в отношении рассматриваемых вопросов, и вынудило его перейти к системе социальной защиты граждан, основанной на перераспределении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно в этой связи указанным выше Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ были внесены существенные изменения в Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», заключающиеся, в частности, в изъятии из шестого абзаца части второй статьи 5 Закона РФ целого направления государственной политики в области содействия занятости населения, а именно обеспечения социальной защиты в области занятости населения — по сути государственной гарантии. Таким образом, государственная политика теперь направлена лишь на «осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы». Забота же о данных категориях граждан всецело возложена на субъекты Российской Федерации. Особенно ярко это проявилось в отношении установления квот для инвалидов: если ранее механизм установления квоты в организациях определялся органами государственной власти субъектов Российской Федерации (т. е. властными предписаниями), то теперь непосредственная квота для приема на работу инвалидов устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (в установленных федеральным законодательством пределах — не менее 2 и не более 4% от общего числа работников организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности). Повышение же «порога» списочной численности работников организаций, после которого они обязаны выполнять законодательство о квотировании, с 30 до 100 человек свидетельствует, скорее, о прагматичном подходе государства в этом вопросе — на практике редко какая организация со столь малой численностью персонала может позволить себе расходы, связанные с трудоустройством 2 — 3 инвалидов, тем более на уровне субъекта Российской Федерации. Однако это положение в настоящее время стараются оспорить сами же субъекты Российской Федерации, которые привыкли к получению дополнительных средств от работодателей за счет несовершенства всей системы социальной защиты населения. Так, в законопроекте N 165205-4, внесенном в Государственную Думу РФ Законодательным Собранием Пензенской области «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предлагается вновь установить порог обязательного квотирования для организаций с численностью более 30 человек. Резюмируя сказанное, можно отметить, что при всех существующих недостатках законодательства о квотировании все же прослеживаются попытки исправления государством ситуации с реальным обеспечением социальной защиты населения (особенно инвалидов), хотя они и наталкиваются на противодействие со стороны отдельных субъектов Российской Федерации. На смену федеральным целевым программам содействия занятости населения приходят региональные, учитывающие специфику и условия, сложившиеся в субъекте Российской Федерации, и которые представляют собой перечень конкретных мероприятий по обеспечению реализации комплекса мер по улучшению ситуации в данной области, в том числе и по организации трудоустройства отдельных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите, на квотированные рабочие места <*>. ——————————— <*> См., например, Приказ Роструда от 12.05.2005 N 251 «Об обеспечении выполнения комплекса мер по улучшению ситуации в сфере занятости населения республик Северного Кавказа на 2004 — 2006 годы».
Соответствующие положения о квотирова нии находят закрепление и в отдельных тарифных соглашениях на федеральном уровне. Так, в частности, Отраслевым тарифным соглашением по строительству и промышленности строительных материалов Российской Федерации на 2005 — 2007 годы между профсоюзом работников строительства и промышленности строительных материалов Российской Федерации, Российским союзом строителей и Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству квотирование рабочих мест предусматривается для лиц, окончивших общеобразовательные и специальные учебные заведения начального, среднего и высшего профессионального образования, а также для возвращающихся в организацию после прохождения ими военной службы по призыву. То есть на высшем государственном уровне существует хотя бы понимание того, что проблемы в сфере квотирования рабочих мест требуют должного разрешения с учетом интересов обеих сторон трудовых отношений. Вместе с тем, вероятно, стоит обратить внимание и на мировой опыт регулирования отношений в этой сфере. Без учета существующей в мире тенденции невозможно интегрироваться в глобальную экономику и получить конкурентные преимущества. А дальнейшее игнорирование как проблем граждан, нуждающихся в социальной помощи, так и интересов и возможностей работодателей в конечном счете может привести к полной утрате контроля над ситуацией, принять разрушительный характер, усилив социальную изоляцию отдельных групп населения и социальную напряженность в обществе, ослабить способность государства применять любые законы.
