РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СФЕРЕ
УКЛОНЕНИЯ ОТ УПЛАТЫ ПЕНСИОННЫХ ВЗНОСОВ И МОШЕННИЧЕСТВА
И. Ю. КРЕМЕНЧУК
Кременчук И. Ю., аспирант, ассистент кафедры финансового права НУДПСУ.
Обеспечение нормального функционирования программы социального пенсионного обеспечения любого типа предполагает наличие некоторых общих элементов. Степень сложности и уровень развития различных элементов программы определяются ее общим строением. Зачастую в процессе реформирования пенсионной программы возникает необходимость существенного улучшения и изменения различных ее компонентов. В своих тезах я ставлю перед собой цель дать возможно более широкое определение компонентов, необходимых для обеспечения функционирования программ социального пенсионного обеспечения, и рассмотреть некоторые из возможных последствий внесения изменений в структуру программы.
Для обеспечения нормального функционирования программы социального обеспечения необходимо определить участников программы и ввести процедуру учета их отчислений, доходов и прав на получение социальных пособий. В большинстве стран была избрана схема определения участников программы путем присвоения всем физическим лицам персонального учетного номера для установления подлинности личности с последующим накоплением информации относительно участия каждого из них в данной программе. В большинстве стран была также введена система уникальных номеров. В рамках программы социального обеспечения, хотя в некоторых странах используется один и тот же персональный учетный номер для регистрации налоговых отчислений и отчислений в систему социального страхования, а в некоторых случаях общенациональный идентификационный номер используется в качестве единого учетного номера для различных программ социального обеспечения [5].
Важно, чтобы персональный учетный номер являлся одним из компонентов системы идентификации личности. Это означает, что учетный номер наряду с удостоверением личности или иным документом, выданным физическому лицу, может быть использован для удостоверения его личности. Такой документ может существовать в виде пластиковой карточки с персональным учетным номером или карточки или документа, выданных с иной целью и содержащих достаточную информацию.
Еще одной составляющей любой системы идентификации личности является сбор информации личного порядка об индивиде, которой располагает он сам или его ближайшие родственники. Так, в странах Запада общепринятой нормой является запрос информации о девичьей фамилии матери регистрируемого лица. Это позволяет не только сопоставить метрики, но и служит средством удостоверения подлинности личности индивида. В целом, чем скорее после рождения начинается сбор информации, позволяющей установить личность индивида, тем более ценной она окажется при удостоверении его личности в последующие годы. Важность введения системы идентификации личности обусловливается тем, что персональный учетный номер используется для сбора сведений от работодателей о послужном списке индивида и размере выплачиваемой заработной платы или о размере страховых или налоговых отчислений, взимаемых по отношению к сумме заработной платы. Персональный учетный номер может быть также использован для установления права работника на получение пособий или права иждивенцев на получение пособий исходя из трудового стажа кормильца.
Использование фотографии на страховой карточке или ином документе обычно позволяет упростить процедуру удостоверения подлинности личности индивида, обладающего страховой карточкой, и избежать необходимости применения специализированных устройств, позволяющих считывать идентифицирующую информацию, или процедуры снятия отпечатков пальцев. Недостаток использования фотографии связан с затратами на ее обновление через определенные промежутки времени, вследствие изменения внешности владельца страховой карточки по мере его старения. Однако, несмотря на указанные затраты, использование фотографии для удостоверения личности индивида имеет своим преимуществом то, что периодическое обновление фотографии позволяет удостовериться в том, что владелец страховой карточки еще жив или является резидентом данного государства [3].
В дополнение к введению персонального учетного номера и системы карточек социального страхования важную роль играет также разработка процедуры сопоставления данных, хранящихся в рамках упомянутых систем идентификации, и данных статистики естественного движения населения той или иной страны. Наиболее важными сведениями для обновления основной базы данных пенсионной системы являются показатели рождаемости и смертности населения. Кроме того, необходимо проанализировать, какие еще источники информации могут понадобиться для обновления имеющейся базы данных. Например, в тех странах, где лица, не имеющие гражданства данной страны, подлежат участию в программе пенсионного обеспечения, потребуется введение системы учета иммигрантов или постоянных жителей-иностранцев. В такой ситуации можно прогнозировать получение частью неграждан статуса граждан данной страны. Если сведения о налоговых отчислениях аккумулируются в рамках отдельной системы учета, важно обеспечить ее совместимость с базой данных пенсионной системы. Принятие положения о техническом обеспечении процесса сопоставления указанных баз данных будет способствовать оперативному получению необходимой информации, а также обеспечит возможность сопоставления имеющихся данных с данными, накопленными в рамках других аналогичных программ. Вообще, чем шире будет применяться перекрестное сопоставление баз данных различных программ, при условии соблюдения принципа неприкосновенности частной жизни и обеспечения конфиденциальности информации, тем эффективнее окажутся предпринимаемые усилия по разработке основных положений пенсионной программы и созданию и применению механизмов борьбы с мошенничеством, нецелевым использованием денежных средств и злоупотреблением в отношении программы.
Проблема уклонения от уплаты взносов в пенсионный фонд является актуальной и заслуживает отдельного обсуждения. Каждое государство в той или иной мере сталкивается либо с проблемой полного уклонения работодателей и индивидуальных предпринимателей от уплаты взносов в пенсионный фонд, либо с уплатой взносов в меньшем размере, чем это определяется законодательством. Такая незаконная деятельность может осуществляться при соучастии персонала, хотя в ряде случаев служащие остаются в неведении или работодатель действует без их согласия. В некоторых развивающихся странах и странах с переходной экономикой масштаб уклонения от уплаты пенсионных взносов достигает 60% от законодательно установленного размера отчислений. Это происходит вследствие сокрытия доходов нелегальными работодателями или занижения части доходов по молчаливому сговору между персоналом и работодателем о декларировании минимального размера прибыли. Тем не менее даже в таких высокоразвитых странах, как Япония, по данным статистики, не декларируется от 15 до 20% доходов в секторе частного бизнеса, и, следовательно, в пенсионный фонд не поступают отчисления с этой суммы. Сокрытие или занижение размера доходов в пенсионной системе с установленными взносами оказывает влияние на конечный размер пенсионного пособия лишь тех работников, которые оказываются вовлеченными в данную схему уклонения от уплаты пенсионных взносов. Тем не менее в пенсионной системе с установленными взносами сокрытие или занижение размера доходов затрагивает также интересы и других участников данной системы. В том случае, если формула пенсионных выплат взвешена в пользу работников с низким уровнем дохода или если в конечном итоге в досье работника будет занесена информация о фактическом заработке и стаже. Даже в пенсионной системе с установленными взносами сокрытие или занижение размера доходов существенно затрудняет выполнение основной задачи — обеспечение достаточного уровня пенсионного дохода [4].
Работодатели используют различные схемы уклонения от уплаты взносов в пенсионную систему. Так, работодатель может удерживать из заработной платы работников необходимую сумму взносов в пенсионный фонд, но впоследствии не передает ее соответствующему агенту по взысканию пенсионных отчислений одновременно с уплатой собственных пенсионных взносов. При реализации такой схемы работодатель, как правило, действует без уведомления своего персонала.
В других случаях между работодателем и работниками может быть заключено явное или негласное соглашение в отношении уклонения от уплаты пенсионных взносов. В случае негласной договоренности кардинальным образом изменить ситуацию может разъяснительная работа с населением, поскольку это позволит лучше информировать работников и будет стимулировать их содействие в выявлении незаконных действий работодателей. При наличии явной договоренности обнаружение незаконных действий возможно лишь в ходе аудиторской проверки деятельности работодателя или при сопоставлении имеющихся архивных данных. Работодатель, не производящий отчислений в пенсионный фонд, как правило, уклоняется и от уплаты налогов. Это означает, что установление факта мошенничества должно основываться на данных, полученных из других источников, таких как архивные данные органов по лицензированию предпринимательской деятельности, или документация о выручке с продаж, совершенных в смежных областях, или, где это возможно, уведомления о банковских операциях или информация, предоставленная банками и другими институтами сферы бизнеса. Принятие вышеозначенных мер возможно только при наличии атмосферы сотрудничества с пенсионным ведомством, а также каналов связи, созданных последним для решения поставленных задач [1, 2].
Эффективное применение мер взыскания за уклонение от уплаты пенсионных взносов также играет роль фактора сдерживания. В некоторых странах размер штрафной санкции за уклонение от уплаты пенсионных взносов или просроченные выплаты установлен на столь низком уровне (например, 3%), что работодатели предпочитают нарушить сроки уплаты, чем взять целевой кредит в банке под более высокую процентную ставку.
Аналогичные случаи уклонения от уплаты пенсионных взносов или мошенничества отмечаются и в деятельности частных компаний. В некоторых государствах, где сбор отчислений в пенсионную систему производится специализированными пенсионными агентствами, возникают дополнительные предпосылки для мошеннической деятельности со стороны служащих этих агентств. В таких агентствах должны быть ужесточены правила бухгалтерского учета и финансового контроля. Однако даже в случае принятия весьма жестких мер контроля полностью исключить возможность внесения недостоверных сведений в базу данных пенсионного агентства не представляется возможным.
Еще одной сферой, связанной с потенциальной, хотя и не столь высокой, возможностью осуществления мошеннических операций, является посредническая деятельность организаций, оказывающих услуги пенсионному агентству или работодателям, ответственным за перечисление пенсионных взносов. В основном к ним относятся банковские учреждения, которые выступают в роли агентов по сбору и выплате денежных средств в рамках пенсионных программ [3].
Возможно, наиболее эффективной административной мерой борьбы с уклонением от уплаты пенсионных взносов является выработка механизмов сопоставления базы данных пенсионной системы с другими имеющимися данными о доходах, обычно предоставляемыми налоговыми органами, органами медицинского страхования, государственными и местными органами, банковскими учреждениями.
Несмотря на значительное разнообразие элементов, общих для ряда пенсионных программ, я рассмотрела лишь наиболее существенные из них, могущие оказаться значимыми при разработке или реформировании пенсионной системы. Когда разрабатываются очередные пенсионные программы, нужно помнить о том, что лучшие теоретические разработки могут быть сведены к нулю в том случае, если не реализуются или не могут быть реализованы на практике и не дают желаемого результата. Важно, чтобы на этапе разработки программы были тщательно запротоколированы намечаемые результаты ее осуществления и обозначены требования к организации системы управления, ответственной за реализацию разработанной программы. Эти детали не могут быть оставлены на усмотрение практических специалистов, хотя последние должны привлекаться к консультациям и обсуждениям по ходу работы над составлением программы. Тщательное и подробное описание ожидаемых результатов в начале составления пенсионной программы в конечном итоге принесет весьма ощутимый эффект.
Литература
1. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ.
2. Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: Закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2003 г. N 395 «О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений», г. Москва.
4. Гаврилов Р. В., Романов Е. А. Реформирование пенсионных систем: мировой и отечественный опыт: Научно-аналитический обзор / Под ред. А. А. Буйнова; ВНИЭРХ. М., 2004. 112 с.
5. Barr N. (2000) Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, Washington DC, mimeo.
