ВОЗМОЖНО ЛИ ВЛИЯНИЕ ВЫВОДОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
НА СТРАХОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ?
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 14 мая 2007 года
М. В. БОРИСЕНКО
Борисенко Михаил Васильевич — юрист, специалист по финансовому и административному праву.
1. Позиция КС РФ, сформулированная в
Определении от 02.03.2006 N 16-О
По результатам рассмотрения жалобы гражданина на положения Указа Президента РФ от 15.03.2000 N 508 и нормативных актов органов государственной власти бывшего Союза ССР, устанавливающих зависимость размера пособия по временной нетрудоспособности от продолжительности непрерывного трудового стажа ко дню наступления нетрудоспособности, Конституционный Суд РФ принял Определение от 02.03.2006 N 16-О «По жалобе гражданина Корнилова Владимира Петровича на нарушение его конституционных прав положениями Указа Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года N 508 «О размере пособия по временной нетрудоспособности», Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию, Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию и Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию» (далее — Определение N 16-О).
В связи с данной жалобой КС РФ рассмотрел также вопрос о конституционности установления подзаконными нормативными правовыми актами условий и порядка выплаты работникам пособия по временной нетрудоспособности.
Согласно Определению N 16-О в системе действующего правового регулирования предписания нормативных актов органов государственной власти бывшего Союза ССР, устанавливающих условия назначения и порядок выплаты работающим гражданам пособий по временной нетрудоспособности, сохраняют свою юридическую силу и заменяют, по существу, законодательные нормы.
При этом КС РФ отметил, что Трудовой кодекс РФ предусматривает, что при временной нетрудоспособности работодатель выплачивает работнику пособие по временной нетрудоспособности в соответствии с федеральным законом (статья 183), однако такой федеральный закон до настоящего времени не принят (на момент принятия Определения N 16-О).
По вопросу действия обжалованных гражданином положений нормативных актов органов государственной власти бывшего Союза ССР Конституционный Суд РФ определил, что они в части, увязывающей право на получение пособия по временной нетрудоспособности и его размер с длительностью непрерывного трудового стажа, с 01.01.2007 не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции РФ и утрачивают силу.
Акты органов государственной власти бывшего Союза ССР предусматривали, в частности, что для лиц, имеющих непрерывный трудовой стаж до 5 лет, размер пособия по временной нетрудоспособности составляет 60 процентов заработка, для лиц, имеющих стаж от 5 до 8 лет, — 80 процентов, а для лиц, имеющих стаж более 8 лет, — 100 процентов заработка.
Исходя из Определения N 16-О, страховое обеспечение, призванное возместить работнику временно утраченный заработок, не должно ставиться в зависимость от наличия и длительности перерывов в работе. В противном случае, существенно снижается объем страхового обеспечения по сравнению с тем, который предоставляется при наступлении временной нетрудоспособности работникам с таким же средним заработком и трудовым (страховым) стажем при иных обстоятельствах трудовой деятельности, чем нарушается равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции РФ).
КС РФ в пункте 3.2 Определения N 16-О указал, что федеральному законодателю в соответствии с требованиями ст. 39 Конституции РФ надлежит определить условия и порядок обеспечения застрахованных работников пособиями по временной нетрудоспособности в федеральном законе. И далее в пункте 3.2 содержится следующее:
«При этом, будучи свободным в выборе критериев предоставления страхового обеспечения в случае болезни, он в то же время обязан осуществить необходимое правовое регулирование с учетом конституционных принципов правовой справедливости и равенства, основываясь на целях и задачах социального страхования».
Федеральный законодатель, устанавливая с 01.01.2007 Федеральным законом нормы по страховому обеспечению, учел вывод КС РФ о противоречии Конституции РФ норм, устанавливающих связь размера пособия по временной нетрудоспособности с длительностью непрерывного трудового стажа.
Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» не предусматривает зависимость размера пособия от непрерывности стажа, однако устанавливает правила об определении размера пособия по временной нетрудоспособности, аналогичные правилам, действовавшим до 01.01.2007.
Полагаем, что федеральный законодатель только частично учел позицию КС РФ, сформулированную в Определении N 16-О.
В абзаце пятом пункта 3.1 Определения N 16-О указано, что «размер страхового обеспечения, поставленный в зависимость от продолжительности непрерывного трудового стажа, объективно оказывается ниже у начинающих трудовую деятельность работников, при том что они могут подвергаться заболеваниям не менее тяжелым и длительным, чем лица, имеющие непрерывный трудовой стаж, который дает право на получение пособия по временной нетрудоспособности в максимальном размере, и что на время болезни они в той же мере нуждаются в страховом обеспечении в виде возмещения утраченного заработка».
Поскольку акты органов государственной власти бывшего Союза ССР предусматривали только понятие «непрерывного трудового стажа», то КС РФ и использовал в своем Определении термин «непрерывный трудовой стаж».
Соответственно для дальнейшего правового регулирования вопросов страхового обеспечения никоим образом нельзя исключать указанную в абзаце 5 пункта 3.1 Определения N 16-О мотивировку о противоречии Конституции РФ норм, действовавших до 01.01.2007.
Из Определения N 16-О следует, что размер пособия по временной нетрудоспособности не должен ставиться в зависимость от продолжительности стажа работника, поскольку продолжительность стажа не может быть критерием предоставления страхового обеспечения: начинающие трудовую деятельность работники на время болезни в той же мере нуждаются в страховом обеспечении в виде возмещения утраченного заработка, что и работники, имеющие длительный стаж работы (страховой стаж). Тем более что болеть могут одинаково тяжело и длительно как работники, имеющие небольшой стаж, так и работники, имеющие продолжительный стаж.
Следовательно, законодатель, не учтя вышеизложенную позицию КС РФ, при введении в действие Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ проигнорировал вывод КС РФ о необходимости правового регулирования с учетом конституционных принципов правовой справедливости и равенства, основанном на целях и задачах социального страхования (абзац 2 пункта 3.2 Определения N 16-О).
Очевидно, что, исходя из действующей в Российской Федерации системы социального страхования, на случай болезни работнику выплачивается не вознаграждение за выполнение им трудовой функции, а социальное пособие с целью возместить работнику заработок, утрачиваемый из-за болезни.
Таким образом, КС РФ сформулировал в Определении N 16-О позицию, согласно которой размер страхового обеспечения не должен ставиться в зависимость от продолжительности трудового (страхового) стажа работника.
Необходимо отметить, что такой позиции законодатель фактически придерживался, предусматривая в статье 11 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ пособие по беременности и родам в размере 100 процентов среднего заработка.
При установлении максимального размера пособий федеральный законодатель осуществил определенное равенство. Согласно части 5 статьи 7 и части 2 статьи 11 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ размер пособий не может превышать максимальный размер пособий, установленный федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования РФ на очередной финансовый год.
Так, статьей 13 Федерального закона от 19.12.2006 N 234-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2007 год» вне зависимости от трудовой биографии работника установлен максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц (16 125 руб.). Максимальный размер пособий одинаков для всех работников.
При этом основным источником бюджета ФСС РФ являются суммы единого социального налога, уплачиваемые работодателями в соответствии с налоговой ставкой, установленной статьей 241 Налогового кодекса РФ. В силу данной статьи размер ставки зависит только от размера сумм выплат и иных вознаграждений, начисляемых работодателем в пользу физических лиц.
2. Применение Определения КС РФ N 16-О
2.1. Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2007, пособие по временной нетрудоспособности при утрате трудоспособности вследствие заболевания или травмы выплачивается в следующих размерах:
1) лицу, имеющему страховой стаж 8 и более лет, — 100 процентов среднего заработка;
2) лицу, имеющему страховой стаж от 5 до 8 лет, — 80 процентов среднего заработка;
3) лицу, имеющему страховой стаж до 5 лет, — 60 процентов среднего заработка.
Поскольку в силу Определения N 16-О установление федеральным законодателем пособия, выплачиваемого лицам, имеющим стаж менее 8 лет, в меньшем размере, чем лицам, имеющим стаж более 8 лет, противоречит статье 19 Конституции РФ, то права работников, недавно начавших трудовую деятельность, должны быть защищены исходя из следующего.
КС РФ в Определении N 16-О указал, что в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в Определении от 04.03.2004 N 138-О и в Определении N 16-О, обжалованные гражданином В. П. Корниловым положения актов органов государственной власти бывшего Союза ССР не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами с 01.01.2007 и утрачивают силу. Согласно Определению N 16-О федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок и условия реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение в случае болезни и обеспечить введение нового правового регулирования в срок не позднее 01.01.2007.
В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 N 1-ФКЗ решения КС РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Статьей 79 данного Закона предусмотрено, что решение КС РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает немедленно после его провозглашения.
Следовательно, федеральный законодатель должен был установить с 01.01.2007 нормы, регулирующие страховое обеспечение, в соответствии с правовой позицией КС РФ, изложенной в Определении N 16-О. Нормы, не соответствующие позиции КС РФ, не должны применяться с 01.01.2007.
Федеральный законодатель может установить нормы, предусматривающие выплату работникам пособия по временной нетрудоспособности в размере 100 процентов среднего заработка вне зависимости от длительности страхового стажа, и распространить их действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2007.
До принятия соответствующего федерального закона, а также в случае введения в действие норм, предусматривающих выплату пособия по временной нетрудоспособности вне зависимости от длительности стажа, не с 01.01.2007, права молодых работников могут быть защищены в судебном порядке.
Поскольку при новом правовом регулировании правила выплаты пособия по временной нетрудоспособности не должны содержать условия, определяющего разные размеры пособия для лиц, имеющих разный страховой стаж, то часть 1 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ должна применяться исходя из того, что всем лицам при утрате трудоспособности вследствие заболевания или травмы выплачивается пособие в размере 100 процентов среднего заработка.
Данный вывод соответствует позиции КС РФ о целях выплаты пособия по временной нетрудоспособности и указывает на то, что пробел в правовом регулировании размера пособия, подлежащего выплате работнику, не возникает.
2.2. Система социального страхования построена на том, что основным источником выплаты пособия по временной нетрудоспособности являются средства бюджета Фонда социального страхования РФ (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ). В определенных Законом случаях пособие выплачивается за счет средств работодателя только за первые два дня временной нетрудоспособности.
Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ назначение и выплата пособий осуществляются работодателем по месту работы застрахованного лица (за исключением некоторых случаев).
При этом на основании пункта 2 статьи 243 Налогового кодекса РФ работодатель уменьшает на сумму произведенных им самостоятельно расходов на цели государственного социального страхования (т. е. выплаченных пособий) сумму единого социального налога, подлежащую уплате в ФСС РФ.
Работодатель, таким образом, осуществляет расходование средств обязательного социального страхования, которые ФСС РФ в установленном государством порядке учитывает, поскольку является специализированным учреждением, управляющим средствами государственного социального страхования РФ на основании Положения о Фонде социального страхования РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 N 101.
ФСС РФ (его отделения, филиалы отделений), в свою очередь, осуществляет контроль за расходованием работодателями средств обязательного социального страхования посредством проведения документальных камеральных и выездных проверок, истребования у них документов, получения от работодателей объяснений, проверки данных учета и отчетности (пункт 8.1 Инструкции о порядке учета и расходования средств обязательного социального страхования, утвержденной Постановлением ФСС РФ от 09.03.2004 N 22).
Расходы в виде выплаченных сумм пособий по временной нетрудоспособности, произведенные работодателем, могут быть не приняты отделением (филиалом отделения) ФСС РФ к зачету в счет начисленного единого социального налога. Решения отделений (филиалов отделений) ФСС РФ о непринятии к зачету расходов, произведенных работодателями — плательщиками единого социального налога, направляются в налоговые органы (пункт 8.4 упомянутой Инструкции).
Из изложенного следует, что на основании статей 6, 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ как ФСС РФ, так и работодатель могут, руководствуясь правовой позицией КС РФ, осуществлять с 01.01.2007 выплату пособий по временной нетрудоспособности молодым работникам в размере 100 процентов среднего заработка.
Однако работодатель в данных правоотношениях выступает в качестве посредника между ФСС РФ и работником. При этом работодатель подконтролен и подотчетен ФСС РФ, и в случае принятия подразделением ФСС РФ указанного выше решения, подлежащего направлению в налоговый орган, работодатель обязан будет доплатить в бюджет ФСС РФ соответствующую сумму единого социального налога.
Таким образом, работодатель может осуществить перерасчет выплаченного в период с 01.01.2007 пособия по временной нетрудоспособности за первые два дня временной нетрудоспособности за счет собственных средств. В отношении последующих дней временной нетрудоспособности (с 3-го дня до последнего дня, указанного в листке нетрудоспособности, выданном медицинской организацией) молодому работнику необходимо будет обращаться непосредственно в отделение (филиал отделения) ФСС РФ за перерасчетом пособия и выплаты разницы между средним заработком и уже выплаченным в размере, определенном ст. 7 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ, пособием.
Представляется, что ФСС РФ будет руководствоваться только Федеральным законом от 29.12.2006 N 255-ФЗ.
Следовательно, вопрос о том, необходимо ли руководствоваться правовой позицией Определения N 16-О в споре между работником и ФСС РФ о размере пособия по временной нетрудоспособности, будет решаться судом.
