Новости по юриспруденции: законы, суды, финансы, недвижимость, кризис, аналитика, бизнес, в мире и т.п.
Гражданско-правовые и иные смежные проблемы договорной деятельности негосударственных пенсионных фондов как субъектов обязательного пенсионного страхования и перспективы их решения
(Покачалова А. С.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 3)
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ И ИНЫЕ СМЕЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДОГОВОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ КАК СУБЪЕКТОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПЕНСИОННОГО СТРАХОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ РЕШЕНИЯ
А. С. ПОКАЧАЛОВА
Покачалова Анна Сергеевна, преподаватель кафедры правосудия и процессуального права Саратовского социально-экономического института Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова, аспирант кафедры гражданского и семейного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
В статье раскрываются частноправовые и публично-правовые проблемы деятельности негосударственных пенсионных фондов в сфере заключения договоров обязательного пенсионного страхования, рассматриваются особенности данного договора, определяются пути их решения.
Civil-law and other neighboring problems of contractual activity of non-state pension funds as subjects of obligatory pension insurance and perspectives of solution thereof A. S. Pokachalova
The article reveals the private law and public law problems of the activity of non-state pension funds in the sphere of conclusion of contracts of obligatory pension insurance, are considered the features of this contract, are determined way of solving them.
За последнее десятилетие Пенсионная система России кардинально изменилась. Федеральная Программа пенсионной реформы, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. N 463 <1>, определила поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Данный переход был осуществлен в 2002 г. <2>, и важную роль в его реализации сыграли управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды (далее — НПФ). ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. N 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации» (с изм. от 17.09.1999 N 1052) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 21. Ст. 2239; 1999. N 39. Ст. 4634. <2> Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм. от 03.12.2012 N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3028; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6966.
В области негосударственного пенсионного страхования присутствуют как элементы публичного права, закрепляющие организационные основы указанного страхования и ответственность за их несоблюдение, так и элементы частного (гражданского) права, регламентирующие особенности заключения договора об обязательном пенсионном страховании. В связи с этим проблемы в указанной сфере подлежат коллективным исследованиям как представителями публичных отраслей права (административного, финансового, уголовного), так и представителями науки цивилистики. До 2003 г. НПФ, согласно Федеральному закону «О негосударственных пенсионных фондах» <3>, осуществляли деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения (пенсионным договором). В связи с вступлением в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ <4>, НПФ были наделены правом осуществлять деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <5> и договорами об обязательном пенсионном страховании. ——————————— <3> Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. от 03.12.2012 N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. СЗ РФ. 1988. N 19. Ст. 2071; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6966. <4> Федеральный закон от 10.01.2003 N 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. от 30.04.2008 N 55-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 166; 2008. N 18. Ст. 1942. <5> Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. от 03.12.2012 N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4832; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6966.
В последнее время обсуждаются вопросы о возможности отмены накопительной составляющей пенсионной системы. По мнению статс-секретаря — заместителя министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации Ю. В. Воронина, необходимо вывести накопительный компонент из государственной пенсионной системы. При этом 6%, уплачиваемые на накопительную часть пенсии, должны взиматься в обязательном порядке, но уже в системе обязательного накопительного пенсионного страхования в рамках гражданско-правовых (договорных) отношений. В этом случае НПФ будут взаимодействовать с застрахованными лицами в рамках частного, а не публичного права <6>. Другую точку зрения высказывает К. С. Угрюмов, который считает, что необходимо сохранить обязательный характер пенсионных накоплений как долгосрочного инвестиционного ресурса для целей экономики. ——————————— <6> О Стратегии развития пенсионной системы до 2050 года — Юрий Воронин, статс-секретарь — замминистра, в интервью «Московскому комсомольцу» // URL: http://www. minzdravsoc. ru/pensions/razvitie/125 (дата обращения: 19.03.2013).
Однако думается, что именно система обязательного накопительного пенсионного страхования при определенных изменениях национальной законодательной базы позволит в полной мере удовлетворить как потребности будущего пенсионера, так и государства. Для более убедительного обоснования данного вывода необходимо рассмотреть современное состояние обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации. В соответствии с изменениями от 24 июля 2009 г. <7>, внесенными в Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях» <8>, трудовая пенсия может состоять из страховой части и накопительной части, которая формируется в отношении лиц 1967 года рождения и моложе в течение всей трудовой деятельности и учитывается Пенсионным фондом России в специальной части индивидуального лицевого счета. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 30. Ст. 3739. <8> Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. от 03.12.2012 N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4920; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6966.
Для более эффективного управления накопительной частью пенсии застрахованному лицу предоставлено право ее передачи из Пенсионного фонда Российской Федерации одной из управляющих компаний или НПФ для инвестирования. Для этого необходимо определиться с выбором НПФ, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию, написать заявление до 31 декабря текущего года о переводе пенсионных накоплений из Пенсионного фонда России в выбранный НПФ, а также заключить договор об обязательном пенсионном страховании. Согласно Федеральному закону «О негосударственных пенсионных фондах», договор об обязательном пенсионном страховании представляет собой соглашение между фондом и застрахованным лицом в пользу застрахованного лица или его правопреемников. В соответствии с договором фонд обязан при наступлении пенсионных оснований осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу накопительной части трудовой пенсии и (или) срочной пенсионной выплаты или единовременной выплаты либо осуществлять выплаты правопреемникам застрахованного лица. Анализ существенных условий договора, определенных в ст. ст. 36.3, 36.4, 36.5 указанного Закона, показывает, что договор является двухсторонним: его сторонами соответственно выступают страховщик и застрахованное лицо. При этом страховщиком может выступать Пенсионный фонд России или НПФ, отвечающий требованиям Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». Согласно изменениям пенсионного законодательства <9> с 1 января 2012 г. к застрахованным лицам в системе обязательного пенсионного страхования, кроме граждан Российской Федерации и постоянно или временно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, также относятся иностранные граждане или лица без гражданства (за исключением высококвалифицированных специалистов), временно пребывающие на территории Российской Федерации, заключившие трудовой договор на неопределенный срок либо срочный трудовой договор на срок не менее шести месяцев. При этом страховые взносы в данном случае уплачиваются только на финансирование страховой части трудовой пенсии, независимо от года рождения указанных застрахованных лиц. А это означает, что они не имеют права участвовать в накопительной системе страхования. При всем этом данное нововведение соответствует международным нормам и принципам, действующим в сфере пенсионного страхования, и тем самым свидетельствует об унификации российского законодательства. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7057.
Договор об обязательном пенсионном страховании является публичным и заключается путем подписания типового договора <10>. ——————————— <10> Приказ Минздравсоцразвития России от 19.07.2010 N 523н «Об утверждении формы типового договора об обязательном пенсионном страховании между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом» (с изм. от 15 мая 2012 г. N 539н) // Российская газета. 2010. N 195; 2012. N 156.
Как отмечено известным цивилистом М. И. Брагинским, консенсуальными считают договоры, вступающие в силу с момента достижения сторонами согласия, а реальными — договоры, которые признаются заключенными с момента, когда на основе соглашения осуществлена передача стороной контрагенту определенного имущества <11>. Договор обязательного пенсионного страхования вступает в действие с момента передачи средств пенсионных накоплений новому страховщику и, таким образом, является реальным. При этом необходимо учитывать особый финансово-правовой (иными словами, публично-правовой) статус денежных средств, за счет которых финансируется накопительная часть пенсии. Согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат. Согласно ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» <12>, средства пенсионных накоплений, в т. ч. включенные в выплатной резерв, являются собственностью Российской Федерации. В то же время ст. ст. 3 и 16 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» предусмотрено, что пенсионные накопления признаются собственностью негосударственных пенсионных фондов на основании заявления застрахованного лица о передаче пенсионных накоплений. Таким образом, наблюдается коллизия правовых норм, которую необходимо разрешить на законодательном уровне посредством внесения изменений. Е. Е. Мачульская считает, что страховой взнос на накопительную часть трудовой пенсии является федеральным сбором, предназначенным для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, т. е. для осуществления социальной (публичной) функции государства. Государственные и негосударственные управляющие компании лишь управляют федеральной собственностью, т. е. средствами государственной казны <13>. Согласимся с мнением В. Н. Соловьева, который полагает, что с момента перевода накопительной части пенсии из Пенсионного фонда Российской Федерации в НПФ застрахованное лицо приобретает лишь обязательственные права на данное имущество <14>. Важно заметить, что определение правового статуса данных денежных средств важно, поскольку это позволит определиться со способами защиты застрахованного лица от недобросовестных НПФ (т. е. определить, кто именно должен представлять интересы застрахованного — он сам или же Пенсионный фонд России). ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное). —————————————————————— <11> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 309. <12> Федеральный закон от 24 июня 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм. от 03.12.2012 N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3028; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6966. <13> См.: Мачульская Е. Е. Пенсионные накопления — чья собственность? // Законодательство. М., 2009. N 12. С. 45 — 52. <14> Соловьев В. Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. М.: Юрист, 2008. С. 46.
Кроме вышеобозначенных вопросов, важной проблемой, требующей разрешения, является ограниченное право НПФ на инвестирование. Ведь, как известно, право инвестирования НПФ накопительной части пенсии в различные сферы экономики ограничено законодательством. В ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» перечислены все возможные направления инвестирования пенсионных накоплений. При этом говорить об их высокой доходности нельзя. Следует поддержать позицию Е. В. Бушмина, Председателя Комитета Совета Федерации по бюджету, высказанную 29 февраля 2012 г. на «круглом столе» на тему «Пенсионная реформа и регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов», проведенном Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, о том, что основной задачей НПФ является обеспечение доходности пенсионных средств не ниже уровня инфляции <15>. Одним из способов такого обеспечения, на наш взгляд, является планирование инвестиционной деятельности в долгосрочном периоде. Именно такой подход позволит получить доход в долгосрочном периоде, несмотря даже на возможные краткосрочные потери, т. е. при стратегическом планировании главным становится именно сохранение вложенных инвестором средств с учетом инфляционных процессов и непредвиденных кризисных ситуаций, а не получение краткосрочного дохода от каких-либо венчурных (высокорисковых) операций. Однако в настоящее время государством не предлагается НПФ даже таких «малорисковых» возможностей по инвестированию денег, как, например, в долгосрочные социальные проекты государства. Данным способом возможно убить двух зайцев: во-первых, осуществилась бы долгосрочная помощь государству в социальных сферах и, во-вторых, обеспечили бы прибыль НПФ не в краткосрочном, а в долгосрочном периоде, обеспечив стабильность пенсионной системы в целом. На наш взгляд, представляется возможным определять в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации либо в специально разработанных государственных программах конкретный перечень социальных проектов, в которые на определенный бюджетный период НПФ имеют право инвестировать пенсионные средства. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации В. В. Путина от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 — 2015 годах» говорилось, что для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ. В. В. Путин поручил Правительству утвердить ряд программ до конца 2012 г., среди них «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие авиационной промышленности». Именно в такие отрасли можно долгосрочно инвестировать пенсионные накопления, находящиеся в НПФ. Поскольку в ближайшее время число пенсионеров увеличится, а число работоспособных уменьшится, то необходимо обеспечить пенсионную систему инвестициями, которые бы обеспечивали к моменту выплаты пенсии прирост накопительной части на порядок выше уровня инфляции. ——————————— <15> URL: http://pensiamarket. ru/AllNews. aspx? type=report&id;=1287 (дата обращения: 18.03.2013).
Зарубежный опыт участия НПФ в государственно-частном партнерстве показывает перспективу данного способа развития инвестиционной деятельности НПФ <16>. Государство в данных отношениях перестает выступать в качестве основного поставщика социально значимых услуг (инфраструктурные проекты социального назначения) и становится потребителем и регулятором. Частный сектор здесь становится источником финансирования и управляющим инфраструктурой, при этом ожидая получить высокий доход на вложенные средства. Поскольку инфраструктурные инвестиционные проекты по своей природе являются долгосрочными и в основном несут оптимальное соотношение риска и доходности, все больше привлекают внимание пенсионных фондов многих стран, которые увеличивают вес таких инвестиций в своих портфелях. На наш взгляд, отношение инфраструктура — пенсионные вложения может принести пользу как участникам пенсионной системы, так и экономическому развитию страны. ——————————— <16> Беренда Юлия. Пенсионные деньги как источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов в экономике // Рынок ценных бумаг. 2012. N 5.
Для успешной реализации такого рода сотрудничества необходимо разработать новые финансовые инструменты (такие, например, как налоговые льготы), принять изменения в законодательство, позволяющие осуществлять такого рода инвестиции и регулирующие данную область, а финансовые рынки должны быть подготовлены для новых инструментов. Вложения в долгосрочные инфраструктурные проекты обеспечат пенсионные фонды стабильным потоком доходов, при этом прямые инвестиции в инфраструктуру не несут в себе рисков, заложенных в инструментах, обращающихся на фондовых биржах, что снижает ценовую изменчивость инвестиционного портфеля. Представляется возможным осуществление государственно-частного партнерства по инвестированию пенсионных средств в Российской Федерации в рамках Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изм. от 25 апреля 2012 г. N 38-ФЗ) <17>. Именно в рамках концессионных соглашений возможно наиболее эффективное партнерство государства и НПФ в современных условиях. ——————————— <17> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изм. от 25 апреля 2012 г. N 38-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126; 2012. N 18. Ст. 2130.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концедент), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент — предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления определенного вида деятельности <18>. Как видно, при такой форме сотрудничества и государство, и НПФ получают взаимные выгоды. Одновременно с этим государство привлекает к инвестированию финансы НПФ, за целевым использованием которых государство будет следить. Своего рода контроль будет осуществляться на двух уровнях: 1) контрольными органами в рамках пенсионных отношений между НПФ и застрахованными; 2) органами, которые следят за исполнением концессионного соглашения. ——————————— <18> Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство: Учебник. М.: Юстицинформ, 2012; СПС «ГарантПлюс».
Таким образом, можно констатировать, что действующее российское законодательство уже сейчас предоставляет возможность при внесении определенных нововведений и изменений приступить к реализации обозначенных в данной статье предложений.
