НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОСОБИЯХ ГРАЖДАНАМ, ИМЕЮЩИМ ДЕТЕЙ
Ю. КОРСАНЕНКОВА
Корсаненкова Юлия, соискатель кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» N 207-ФЗ от 5 декабря 2006 г., вступившим в силу с 1 января 2007 г., были внесены значительные изменения в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» N 81-ФЗ от 19 мая 1995 г. Прежде всего необходимо обратиться к статье 1 Закона от 19 мая 1995 г. в измененной редакции, которая, определяя сферу его действия, устанавливает, что, помимо семей: российских граждан, проживающих на территории России; граждан РФ из числа военнослужащих по контракту (независимо от места прохождения ими военной службы); других приравненных к ним лиц (проходящих службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе и др.); гражданского персонала воинских формирований РФ на территориях иностранных государств, государственные пособия на детей будут получать с 1 января 2007 г. семьи иностранных граждан, лиц без гражданства, а также беженцев только из числа постоянно проживающих на территории России. Кроме того, Закон предоставил право на получение всех видов «детских» пособий также иностранным гражданам и лицам без гражданства, временно проживающим на территории Российской Федерации, но при определенном условии — они должны подлежать обязательному социальному страхованию. Вместе с тем за иностранными гражданами и лицами без гражданства, не подлежащими обязательному социальному страхованию, но проживавшими на территории Российской Федерации на законных основаниях по состоянию на 31 декабря 2006 г., сохраняется право на получение государственных пособий на детей. Новеллы в законодательстве о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, касаются двух основных моментов. Во-первых, введен новый вид государственного пособия — единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью. Во-вторых, изменились порядок, условия назначения и выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет. Условия назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка в семью регламентируются тремя новыми статьями, дополнившими Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон): — статьей 12.1, закрепляющей право на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; — статьей 12.2, устанавливающей размер данного пособия; — статьей 4.1, регулирующей порядок обеспечения выплаты данного пособия. Статья 12.1 Закона устанавливает, что право на данное пособие имеет один из усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей при передаче ребенка на воспитание в семью, которая может осуществляться путем усыновления; установления опеки (попечительства); передачи на воспитание в приемную семью детей, оставшихся без попечения родителей, в следующих случаях, когда родители (один родитель — в случае неполной семьи): 1) неизвестны; 2) умерли или объявлены умершими; 3) лишены либо ограничены в родительских правах; 4) признаны безвестно отсутствующими; 5) признаны недееспособными либо ограниченно дееспособными; 6) не могут по состоянию здоровья лично воспитывать и содержать ребенка; 7) отбывают наказание в местах лишения свободы или находятся под стражей в качестве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; 8) уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов; 9) отказываются взять своего ребенка из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Введение данного единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью преследует ту же цель, что и пособие при рождении ребенка, — компенсировать повышенные расходы семьям, принявшим ребенка на воспитание. До 1 января 2007 г. существовало лишь единовременное пособие при рождении ребенка (8000 руб.), которое также выплачивалось и в случае усыновления ребенка в возрасте до 3 месяцев. Новая редакция Закона (от 5 декабря 2006 г. N 207-ФЗ), по существу, расширила круг получателей единовременного пособия при рождении ребенка, предоставив разовую денежную выплату для возмещения повышенных расходов, связанных с появлением в семье ребенка, не только родителям и усыновителям ребенка (причем независимо от возраста усыновляемого ребенка), но и опекунам (попечителям), приемным родителям, которые приняли решение взять ребенка на воспитание в семью. Введение нового вида пособия правомерно, так как такие семьи нуждаются в дополнительных расходах точно так же, как и семьи, в которых ребенок родился. Как и пособие при рождении ребенка, пособие при передаче ребенка на воспитание в семью выплачивается вышеуказанным лицам, независимо от того, являются ли они застрахованными в системе обязательного социального страхования (за исключением семей иностранцев и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Российской Федерации). Данное пособие выплачивается в твердой денежной сумме и в том же размере, что и пособие при рождении ребенка, и составляет 8000 руб., независимо от того, каким по счету является ребенок. В случае передачи на воспитание в семью двух и более детей данное пособие выплачивается на каждого ребенка. Выплата данного пособия осуществляется за счет субвенций <1>, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций, образованного в составе федерального бюджета, через федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования. ——————————— <1> Субвенция (в пер. с лат. «приходить на помощь») — вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемого на определенные цели (Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1988. С. 477).
Обеспечение выплаты данного пособия происходит в следующем порядке. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочие по назначению и выплате данного пособия. Средства на реализацию передаваемого полномочия предусматриваются в Федеральном фонде компенсаций, образованном в составе федерального бюджета, в виде субвенций. Объем средств, предусматриваемых в Федеральном фонде компенсаций, определяется исходя из численности лиц, имеющих право на указанное пособие, а также из размера пособия. Субвенции зачисляются на счета бюджетов субъектов РФ в порядке, установленном для исполнения федерального бюджета. Порядок распределения, расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ. Средства на реализацию полномочия по назначению и выплате данного пособия носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования данных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством РФ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности лиц, имеющих право на указанное пособие, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовой, кредитной, денежной политики. А в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, — списки лиц, которым выплачено данное пособие с указанием категорий получателей и оснований его получения. При необходимости дополнительные отчетные данные представляются в порядке, определяемом правительством. Контроль за расходованием указанных средств производится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и уполномоченными им органами, а также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Изменения, внесенные Федеральным законом N 207-ФЗ от 5 декабря 2006 г., затронули и нормы Закона о ежемесячном пособии на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет: изменилось название данного пособия; расширился круг его получателей; изменился порядок определения его размера и продолжительность его выплаты для отдельных лиц (статьи 13, 14, 15). В новой редакции Закона ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет называется «ежемесячное пособие по уходу за ребенком», так как право на данное пособие с 1 января 2007 г. имеют не только лица, подлежащие обязательному социальному страхованию и оформившие отпуск по уходу за ребенком (а также некоторые иные категории граждан), но и лица, фактически осуществляющие уход за ребенком, но при этом не подлежащие обязательному социальному страхованию. Статья 13 Закона в новой редакции перечисляет семь категорий граждан, фактически осуществляющих уход за ребенком и имеющих право на ежемесячное пособие по уходу. Первая категория. Это лица, подлежащие обязательному социальному страхованию (термин «государственное социальное страхование» в новой редакции Закона утратил силу в соответствии с ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г.) и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. К ним по-прежнему относятся мать либо отец, другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком. Следует заметить, что, определяя круг субъектов — получателей данного пособия, законодатель во всех случаях ограничивает в праве на его получение приемных родителей, осуществляющих уход за ребенком, а также фактических воспитателей <2> не из числа родственников ребенка (например, отчима, мачеху, супруга усыновителя или опекуна). По нашему мнению, ежемесячное пособие по уходу за ребенком им также должно выплачиваться. Закон также не уточняет, кто из числа «других родственников, фактически осуществляющих уход за ребенком» (близких или дальних), вправе получить данное пособие. Например, получит ли данное пособие двоюродная сестра умершей одинокой матери, принявшая ребенка на воспитание в свою семью и осуществляющая за ним уход без оформления усыновления (опекунства, приемного родительства)? Существующий правовой пробел затрудняет решение данного вопроса. Автор полагает, что пособие должно выплачиваться любому родственнику, независимо от степени родства. ——————————— <2> К сожалению, такая форма семейных отношений, как фактическое воспитание ребенка, до сих пор регламентирована Семейным кодексом РФ, в связи с чем фактические воспитатели, которые, по существу, исполняют обязанности родителей, в большинстве случаев лишены права на государственные пособия гражданам, имеющим детей.
Вторую категорию, как и прежде, составляют находящиеся в отпуске по уходу за ребенком матери, проходящие военную службу по контракту и иную приравненную к ней службу по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. (служба в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах). Однако по сравнению с прежней редакцией Закона эта категория пополнилась за счет включения в нее отцов, оформивших отпуск по уходу за ребенком и проходящих службу в вышеперечисленных органах и учреждениях (за исключением отцов — военнослужащих по контракту). Третья категория включает находящихся в отпуске по уходу за ребенком мать либо отца, других родственников, опекуна ребенка из числа гражданского персонала воинских формирований РФ, находящихся на территории иностранных государств. Ранее право на пособие по уходу за ребенком предоставлялось из числа таких лиц только матерям. Четвертая категория — это лица (мать либо отец, другие родственники, опекун), уволенные в период отпуска по уходу за ребенком по следующим основаниям: 1) в связи с ликвидацией организаций (в том числе из организаций или воинских частей, находящихся за пределами РФ); 2) прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов, адвокатов и другими лицами, чья профессиональная деятельность подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию; 3) в связи с истечением срока их трудового договора в воинских частях за пределами РФ; 4) в связи с переводом мужа из воинских частей за пределами РФ в Россию (только матери). В предыдущих редакциях Закона из этой категории право на пособие имели только матери, уволенные по 1-му, 3-му и 4-му основаниям. Предоставление права на пособие по уходу за ребенком лицам, уволенным по второму основанию, связано с внесением изменений Федеральным законом N 90 от 30 июня 2006 г. в Трудовой кодекс РФ. Статья 81 ТК РФ в редакции от 30 июня 2006 г. перечисляет в качестве оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя — ликвидацию организации либо прекращение деятельности индивидуальным предпринимателем (пункт 1). В статье 20 Трудового кодекса содержится понятие работодателей — физических лиц, под которыми понимаются индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, частные нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит госрегистрации и/или лицензированию, вступившие в трудовые отношения с работниками в целях осуществления указанной деятельности. С нашей точки зрения, представляется целесообразным расширить круг получателей пособия данной категории, во-первых, за счет отнесения к ним всех лиц (как матерей, отцов, опекунов, так и приемных родителей, фактических воспитателей), уволенных в период отпуска по уходу за ребенком по такому основанию, как истечение у них срока трудового договора. Во-вторых, за счет включения в перечень оснований увольнения и других случаев, когда увольнение в период отпуска по уходу за ребенком происходит по собственному желанию по уважительным причинам, например, в связи с: переездом на новое место жительства в другую местность; болезнью, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности; необходимостью ухода за инвалидами I группы или больными членами семьи. Пятая категория. Сохранилось право на пособие по уходу за ребенком за матерями, уволенными в период беременности, отпуска по беременности и родам по тем же основаниям, что и лица четвертой категории. Шестая категория. Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. предоставил право на пособие по уходу за ребенком матери, отцу, опекуну, не подлежащим обязательному социальному страхованию (в том числе обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования и находящимся в отпуске по уходу за ребенком). Ранее пособие из числа студентов и аспирантов, обучающихся с отрывом от производства (по очной форме обучения), получали только женщины-матери. Седьмая категория. Другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, имеют право на пособие в следующих случаях, если один из родителей либо оба родителя: умерли или объявлены умершими; лишены либо ограничены в родительских правах; признаны безвестно отсутствующими; признаны недееспособными либо ограниченно дееспособными; не могут по состоянию здоровья лично воспитывать или содержать ребенка; отбывают наказание в местах лишения свободы или находятся под стражей в качестве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов; отказываются взять своего ребенка из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Закон предусматривает, что если лицо имеет право на получение пособия по уходу за ребенком по нескольким основаниям, ему предоставляется право выбора получения пособия по одному из них. Например, если мать ребенка совмещает учебу на дневном отделении вуза с работой, то она имеет право на получение пособия только по одному из этих оснований (см. первую и шестую категории получателей) — по ее выбору. В случае если уход за ребенком осуществляется одновременно несколькими лицами, право на получение пособия предоставляется одному из указанных лиц. Новая редакция Закона сохранила ранее действующее положение о праве на данное пособие в случае, если лицо, находящееся в отпуске по уходу за ребенком, работает на условиях неполного рабочего времени или на дому, а также при продолжении обучения. Однако в случае продолжения лицом обучения по дневной форме ему будет выплачиваться данное пособие независимо от факта получения им стипендии, как это имело место ранее. По-прежнему сохраняется правило получения лишь одного пособия (по их выбору) лицам: 1) имеющим право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком и при этом стоящим на учете в службе занятости и получающим пособие по безработице — пособия по уходу за ребенком или пособия по безработице; 2) матерям, у которых отпуск по беременности и родам наступил в период нахождения в отпуске по уходу за ребенком, — пособия по беременности и родам или ежемесячного пособия по уходу за ребенком. При этом они после родов со дня рождения ребенка вправе получать либо пособие по беременности и родам, либо пособие по уходу за ребенком с зачетом ранее выплаченного пособия по беременности и родам, если размер пособия по уходу за ребенком выше, чем размер пособия по беременности и родам. Изменился порядок определения размера пособия по уходу за ребенком (статья 15 Закона). Если ранее пособие назначалось в твердой денежной сумме — 700 руб. всем гражданам, независимо от числа детей, за которыми осуществлялся уход, то с 1 января 2007 г. размер пособия определяется в зависимости от категории его получателя — в процентном отношении к среднему заработку либо в твердой денежной сумме и зависит от очередности рождения ребенка. В зависимости от порядка определения размера пособия все лица, осуществляющие уход за детьми, делятся на две группы. К первой группе относятся матери либо отцы, другие родственники, опекуны, относящиеся к 1-й, 2-й, 3-й, 4-й категориям получателей, то есть: 1) все лица, подлежащие обязательному социальному страхованию; 2) матери — военнослужащие по контракту и иные приравненные к ним лица — матери и отцы; 3) все лица из числа гражданского персонала воинских формирований РФ, находящихся на территории иностранных государств; 4) лица, уволенные в период отпуска по уходу за ребенком: а) в связи с ликвидацией организации, прекращением деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; частного нотариуса, адвоката и др.; б) в связи с истечением срока трудового договора в воинских частях за пределами РФ; в) матери, уволенные в связи с переводом мужа из воинских частей за пределами РФ в Россию. Пособие определяется им в размере 40% от их среднего заработка (дохода, денежного довольствия) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком. При этом пособие не может быть ниже минимального размера (1500 руб. по уходу за первым ребенком и 3000 руб. по уходу за вторым и последующими детьми) и выше максимального размера — 6000 руб. за полный календарный месяц. При этом минимальный и максимальный размеры пособия в тех районах и местностях, в которых применяются районные коэффициенты к заработной плате, определяются с учетом этих коэффициентов. Исчисление среднего заработка для расчета ежемесячного пособия по уходу за ребенком производится согласно Постановлению Правительства РФ «Об исчислении среднего заработка (дохода) при назначении ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию» от 30 декабря 2006 г. N 870 в порядке, установленном для исчисления пособия по временной нетрудоспособности и по беременности и родам. Порядок исчисления указанных пособий установлен статьей 14 Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ. Заработок застрахованного лица, из которого исчисляется пособие, рассчитывается за последние 12 календарных месяцев, предшествующих месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком. В него включаются все виды выплат, предусмотренных системой оплаты труда, на которые начисляется единый социальный налог, зачисляемый в Фонд социального страхования РФ. Ко второй группе относятся остальные категории получателей данного пособия (5-я, 6-я, 7-я категории): 1) матери, уволенные в период беременности или отпуска по беременности и родам в связи с: а) ликвидацией организации, прекращением деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; частного нотариуса, адвоката и другими лицами, чья профессиональная деятельность подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию; б) в связи с истечением срока трудового договора в воинских частях за пределами РФ; в) в связи с переводом мужа из воинских частей за пределами РФ в Россию. С нашей точки зрения, законодателю следует рассмотреть вопрос о возможности получения этими лицами пособия по уходу за ребенком в размере, определяемом в том же порядке, что и для получателей пособия второй группы, то есть в процентном отношении к их среднемесячному заработку; 2) матери, отцы, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию (в том числе студенты и аспиранты очной формы обучения); 3) другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию. Им пособие назначается в твердой денежной сумме: — 1500 руб. — по уходу за первым ребенком; — 3000 руб. — по уходу за вторым и последующими детьми. При определении размера пособия за вторым ребенком и последующими детьми должны учитываться предыдущие дети, рожденные или усыновленные матерью данного ребенка, а в случае ухода за ребенком матерью, лишенной родительских прав в отношении своих предыдущих детей, размер пособия исчисляется без учета таких детей. (Это правило применяется и при определении размера минимального пособия по уходу для получателей 1-й группы.) В случае ухода за двумя и более детьми одновременно исчисленный размер пособия (в твердой денежной сумме или в процентном отношении к заработку) суммируется. При этом суммированный размер пособия, исчисленный исходя из среднего заработка, не может превышать 100% размера указанного заработка (дохода, денежного довольствия), но не может быть менее суммированного минимального размера пособия. Размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет, назначенного по состоянию на 31 декабря 2006 г., подлежит перерасчету с 1 января 2007 г. в соответствии со статьей 15 Закона в новой редакции. По новым правилам, установленным Законом (в редакции ФЗ N 207-ФЗ от 5 декабря 2006 г.), пособие по уходу за ребенком назначается за период с 1 января 2007 г. всем лицам, указанным в новой редакции статьи 13 Закона, которые приобрели право на получение данного пособия с 1 января 2007 г. Продолжительность выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком указана в новой редакции статьи 14 и имеет свои особенности для различных категорий получателей. Ежемесячное пособие по уходу выплачивается: 1) матерям, уволенным в период беременности, а также матерям или отцам, опекунам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, — со дня рождения ребенка по день исполнения ребенку 1,5 лет; 2) другим родственникам (за исключением родителей), не подлежащим обязательному социальному страхованию, осуществляющим уход за ребенком, принятым в семью по различным основаниям, — со дня рождения, но не ранее дня смерти родителей (одного их родителей) либо дня вынесения соответствующего решения (суда, органа опеки и попечительства, заключения органа здравоохранения) по день исполнения ребенку 1,5 лет; 3) матерям, уволенным в период отпуска по беременности и родам, — со дня рождения ребенка или со дня, следующего за днем окончания отпуска по беременности и родам, и по день исполнения ребенку 1,5 лет. При этом данное пособие выплачивается им со дня предоставления отпуска по уходу за ребенком (для лиц, не подлежащих обязательному социальному страхованию, — со дня рождения ребенка) по день исполнения ребенку полутора лет. Во всех случаях законодатель ограничивает выплату пособия днем достижения ребенком 1,5 лет. С нашей точки зрения, это неправомерно, так как данное пособие является ежемесячным. Следовательно, необходимо было установить, что пособие выплачивается по месяц достижения ребенком 1,5 лет. Источники финансирования выплаты данного пособия зависят от категории получателей данного пособия и не претерпели изменений (статья 4 Закона). Из средств Фонда социального страхования данное пособие выплачивается: а) лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию; б) лицам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования; в) женщинам, уволенным в период беременности или отпуска по беременности и родам в связи с ликвидацией организации или прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем (частными нотариусами, адвокатами и т. д.); г) лицам, уволенным в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций или прекращением деятельности индивидуальными предпринимателями (частными нотариусами и т. д.). Всем остальным категориям получателей (в том числе лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию) пособие выплачивается за счет средств федерального бюджета. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 866 «О порядке финансового обеспечения расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, фактически осуществляющим уход за ребенком и не подлежащим обязательному социальному страхованию, в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусмотрено заключение договоров на финансовое обеспечение расходов по выплате указанного пособия с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации для обеспечения выплаты пособий через органы социальной защиты населения по месту жительства получателей пособий. Подробно порядок назначения и выплаты всех видов государственных пособий гражданам, имеющим детей, регулируется новым Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 865, которым прежнее аналогичное Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883 признано утратившим силу.
