ВОЗМОЖНО ЛИ УВЕЛИЧЕНИЕ ПОСОБИЯ ПО УХОДУ ЗА РЕБЕНКОМ
БЕЗ РЕШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЯ?
М. В. БОРИСЕНКО
Борисенко М. В., главный юрисконсульт ОАО «Газпромнефть».
1. Гарантируемое государством социальное обеспечение
С 1 января 2007 г. действует ст. 15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в редакции Федерального закона от 5 декабря 2006 г. N 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей».
Данная статья в том числе устанавливает, что ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в размере 40% среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком.
При этом максимальный размер пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 6000 руб.
Законодателем было улучшено социальное обеспечение работающего родителя (другого родственника, опекуна, фактически осуществляющего уход за ребенком), которому в соответствии со ст. 256 Трудового кодекса Российской Федерации предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.
Согласно ст. 256 Трудового кодекса Российской Федерации порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию в период отпуска по уходу за ребенком определяются федеральным законом.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон) и определяет порядок и сроки выплаты такого пособия. Однако ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается до достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 14 Закона).
В 2006 г. размер пособия составлял 700 руб., в 2002 — 2005 гг. — 500 руб.
Таким образом, прогресс в социальном обеспечении для воспитания детей очевиден, но затруднительно назвать его существенным исходя из прожиточного минимума населения в Российской Федерации.
Основанием для такого прогресса послужило Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г., в котором отмечалось: «Женщина при планировании ребенка вынуждена выбирать: либо родить, но лишиться работы, либо отказаться от рождения ребенка… Стимулирование рождаемости должно включать целый комплекс мер административной, финансовой, социальной поддержки молодой семьи. Подчеркну: из перечисленных мною мер все важно, но без материального обеспечения ничего не сработает».
Согласно Посланию Президента Российской Федерации женщины, которые имели работу, но ушли в отпуск по беременности и родам, а впоследствии — по уходу за ребенком до полутора лет, должны получать за счет государства не менее 40% от прежнего заработка. Правительству РФ и депутатам предлагалось определить верхнюю планку пособия.
В результате женщина на основании ст. 15 Закона может получить не более 40% от своего заработка. При этом если ее средний заработок в месяц составлял более 15000 руб., то больше 6000 руб. в месяц пособия по уходу за ребенком женщина не получит.
Следовательно, законодатель решил очень экономно преодолеть демографический кризис в России.
2. Гарантируемое государством
общедоступное и бесплатное дошкольное образование
Конституционный Суд РФ раскрыл содержание конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы»» (далее — Постановление от 15 мая 2006 г.).
В п. 2.1 Постановления Конституционный Суд РФ указал, что положения ст. 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют — исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, — многоплановую роль публичной власти в этой сфере.
И далее Конституционный Суд РФ отметил: «Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (статья 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации)».
Согласно п. 3 ст. 18 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений.
Такие учреждения согласно утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. N 677 Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении реализуют общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности, обеспечивают воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возврате от 2 месяцев до 7 лет.
Таким образом, после выплаты пособия по беременности и родам и пособия по уходу за ребенком логическим продолжением государственной поддержки обеспечения возможности семьи содержать и воспитывать ребенка является обеспечение государством семей возможностью пользоваться услугами дошкольных образовательных учреждений.
Данной проблеме было посвящено Постановление от 15 мая 2006 г., которым рассмотрен вопрос об установлении органами местного самоуправления платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансовом обеспечении реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в этих учреждениях.
Конституционный Суд РФ выявил определенную связь между конституционной обязанностью родителей заботиться о детях и обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств.
Органами государственной власти принимаются соответствующие акты, направленные на обеспечение граждан возможностью содержать и воспитывать детей.
Постановлением Правительства Москвы от 31 января 2006 г. N 62-ПП утверждено и введено в действие с 1 апреля 2006 г. Положение о порядке определения платы, взимаемой с родителей (законных представителей), за содержание детей в государственных образовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования, дошкольных образовательных учреждениях системы Департамента здравоохранения города Москвы и дошкольных образовательных учреждениях системы Департамента социальной защиты населения города Москвы.
Данным Положением установлены размеры ежемесячной платы за содержание детей в детских садах в зависимости от вида содержания детей или вида учреждения.
Так, плата за содержание ребенка в группах кратковременного пребывания составляет 5,5 размера базовой суммы, равной 100 рублям, т. е. 550 руб.; плата за содержание в учреждениях (группах), реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования, с 14- и 24-часовым пребыванием детей взимается в размере 9,9 размера базовой суммы (100 рублей), т. е. составляет 990 руб.
До 1 апреля 2006 г. действовало распоряжение Правительства Москвы от 10 декабря 2001 г. N 458-РП, которое устанавливало плату, взимаемую с родителей за содержание детей в государственных дошкольных образовательных учреждениях, всего лишь в размере 150 рублей в месяц.
Правительство Москвы Постановлением от 13 февраля 2007 г. N 90-ПП утвердило Порядок назначения и выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
В соответствии с п. 1.4 этого Порядка минимальный размер компенсации части родительской платы составляет 20% размера внесенной родительской платы (на первого ребенка).
Следовательно, в г. Москве родители должны в итоге платить за содержание ребенка в государственном общеобразовательном дошкольном учреждении не более 80% от установленных пределов, т. е. не более 440 — 792 руб. в зависимости от вида содержания детей или вида учреждения.
С учетом изложенного можно отметить, что действующее в России правовое регулирование материнства и детства предполагает следующее.
Родитель (иной родственник) в отпуске, предоставленном работодателем, по уходу за ребенком получает ежемесячное пособие в размере 40% прежнего заработка, но не более 6000 руб. в месяц, до достижения ребенком возраста полутора лет.
До достижения ребенком такого возраста органы государственной власти и органы местного самоуправления могут (предполагается, что могут) обеспечить содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении за разумную плату, начиная с возраста ребенка от 2 месяцев. В результате как до достижения ребенком возраста полутора лет, так и после, до достижения ребенком возраста трех лет, у родителя больше возможности начать работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственном социальному страхованию (ст. 256 Трудового кодекса РФ).
В случае наличия соответствующего детского сада родитель может работать и на условиях полного рабочего времени.
Таким образом, содержание, воспитание и обучение ребенка в детском саду предоставляет возможность матери (другому родителю) распорядиться своей способностью к труду и дополнительно к государственному пособию по уходу за ребенком получать вознаграждение за труд, тем самым увеличить финансовое обеспечение семьи, в том числе ребенка.
3. Реализация права матери
на достойное содержание и воспитание ребенка
На законодательном уровне об обеспечении семей для воспитания детей дошкольными образовательными учреждениями указывается в Законе РФ «Об образовании» (ст. ст. 18, 31, 52). Вышеупомянутым Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении установлено, что в таких учреждениях предусмотрено содержание детей в возрасте от 2 месяцев.
Предпринимаемые государством (муниципальными образованиями) организационные меры по созданию доступности дошкольных образовательных учреждений оставляют желать лучшего.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 мая 2006 г. указал, что государство и муниципальные образования обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Однако фактическое положение с дошкольными образовательными учреждениями в стране не соответствует требованиям российского законодательства. Общеизвестно, что родители по нескольку месяцев ждут очереди, чтобы их ребенок мог посещать детский сад.
Данная проблема характерна в целом для Российской Федерации, в том числе для самого многочисленного субъекта Российской Федерации — города Москвы, правительством которого принимаются соответствующие меры, отраженные в правовых актах.
Например, распоряжением Правительства Москвы от 31 марта 2006 г. N 517-РП «О проектировании и обеспечении строительства в 2006 г. дошкольных образовательных учреждений» в целях ликвидации диспропорций в обеспечении жителей дошкольными образовательными учреждениями (преамбула) предусмотрено проектирование в целях обеспечения строительства в 2006 г. до 100 объектов (п. 1).
Согласно п. 3 распоряжения Правительства Москвы от 21 ноября 2006 г. N 2393-РП «О мерах по обеспечению проектирования и строительства в 2007 году дошкольных образовательных учреждений» адресный перечень дошкольных образовательных учреждений, подлежащих проектированию и строительству в 2007 г., включает не менее 10 детских садов за счет средств г. Москвы и не менее 6 — за счет средств инвесторов.
Распоряжения Правительства Москвы были опубликованы в «Вестнике Мэра и Правительства Москвы» соответственно 12 апреля 2006 г. и 27 декабря 2006 г.
Таким образом, поскольку в стране не реализуется в полной мере конституционное право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, сущность которого излагал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 мая 2006 г. (в частности, в п. 2.1), то родителю затруднительно пользоваться своей возможностью зарабатывать на достойную жизнь семьи и воспитание (обучение) ребенка.
Такой родитель, вынужденный воспитывать ребенка в домашних условиях, имеет на свое и ребенка содержание всего лишь ежемесячное пособие по уходу за ребенком, размер которого ограничен установленными ст. 15 Закона пределами.
4. Выход из сложившейся ситуации
Поскольку законодатель ограничился установлением с 1 января 2007 г. в ст. 15 Закона незначительного размера пособия по уходу за ребенком, не ориентированного на концепцию Послания Президента РФ, то вопрос о размере страхового обеспечения для воспитания детей может быть рассмотрен по заявлению (иску) заинтересованного лица судебными органами, в том числе Конституционным Судом РФ.
Исходя из того, что родитель не может выйти на работу и обязан содержать и воспитывать ребенка дома в связи с невозможностью устроить ребенка в детский сад, к соответствующему подразделению Фонда социального страхования РФ может быть заявлено требование о выплате ежемесячного пособия по уходу за ребенком в большем размере, чем предусмотрено ст. 15 Закона.
Полагаем, что определение обоснованного размера пособия по уходу за ребенком, подлежащего выплате родителю, находящемуся в отпуске по уходу за ребенком, должно исходить из следующего.
Согласно п. 1 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» застрахованному лицу, имеющему страховой стаж восемь лет и более, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере 100% среднего заработка.
Пунктом 1 ст. 11 данного Федерального закона установлено, что пособие по беременности и родам выплачивается застрахованной женщине в размере 100% среднего заработка.
Социальное значение пособия по уходу за ребенком никак не меньше, чем эти пособия по государственному социальному страхованию. По отношению к пособию по временной нетрудоспособности, напротив, пособие по уходу за ребенком должно иметь приоритет для государства и общества.
Таким образом, в случае невозможности родителя, которому был предоставлен отпуск по уходу за ребенком, приступить к работе ему должно выплачиваться ежемесячно пособие по государственному социальному страхованию в размере, компенсирующем средней заработок и необходимом для выполнения родителем обязанности по содержанию и воспитанию ребенка.
Максимальный размер пособия по уходу за ребенком может быть ограничен максимальными размерами пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам, установленными на 2007 г. ст. 13 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 234-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год», — пособия не могут превышать 16125 руб. за полный календарный месяц.
Требование матери (другого родителя) к государству о выплате пособия по уходу за ребенком в большем размере, чем предусмотрено ст. 15 Закона, будет основано и на правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 22 марта 2007 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной» (далее — Постановление от 22 марта 2007 г.).
Согласно п. 2 Постановления от 22 марта 2007 г. в соответствии с Конституцией Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства — исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России — направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства, каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей.
При этом Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель должен учитывать задачи социальной политики на конкретном историческом этапе развития государства. В современной социально-демографической ситуации в Российской Федерации институт материнства и детства приобретает повышенную публичность, что обусловливает необходимость создания федеральным законодателем адекватной системы социальной защиты.
Необходимо отметить, что Постановлением от 22 марта 2007 г. признана не соответствующей Конституции Российской Федерации норма о максимальном размере пособия по беременности и родам (в настоящее время действующая в редакции вышеуказанного Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 234-ФЗ) в той мере, в какой данной нормой в системе действующего правового регулирования несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в ней предельную сумму.
Аналогичная ситуация складывается с установленным ст. 15 Закона размером пособия по уходу за ребенком, чей родитель не может выйти на работу в связи с отсутствием свободного места в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении.
Однако, учитывая различия в целях выплаты пособия по уходу за ребенком и пособия по беременности и родам, в периодах их выплаты и изначально установленный с 1 января 2007 г. размер пособия по уходу за ребенком, можно утверждать, что ограничение пособия по уходу за ребенком размером в 16125 руб., а не в 6000 руб. будет соответствовать критерию справедливого социального обеспечения матери (другого родителя) и его ребенка на данном этапе развития государства.
Последней надеждой семьи на достойное социальное обеспечение для воспитания ребенка может стать решение Конституционного Суда РФ, касающееся определения размера пособия по уходу за ребенком.
