СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ДЕЛАМ О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ РАБОТНИКОВ ПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Г. АЗАРОВА
Азарова Е. Г., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Судебная практика свидетельствует о том, что изменение законодательного регулирования тех или иных вопросов общего плана не всегда сопровождается оперативным изменением правовых норм, касающихся пенсионного обеспечения. Возникающие при этом пробелы приводят к ущемлению пенсионных прав, а суды загружаются рассмотрением пенсионных споров. Ярким примером сказанного является отказ гражданам в назначении досрочной трудовой пенсии с учетом периода их работы в противопожарной службе субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» <1> (далее — Закон о пожарной безопасности) в первоначальной его редакции личный состав Государственной противопожарной службы (далее — ГПС) включал в себя состоящих на соответствующих штатных должностях: лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (далее — сотрудники); военнослужащих; лиц, не имеющих специальных или воинских званий (далее — работники). ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3649.
Согласно ст. 8 Закона о пожарной безопасности работникам ГПС, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Министром внутренних дел Российской Федерации, пенсии по старости устанавливались по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 211-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О пожарной безопасности» <1> ст. 12 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РСФСР» <2> была дополнена пунктом «о», согласно которому пенсии по старости за работу с особыми условиями труда назначались мужчинам и женщинам по достижении 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС МВД России (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб МВД), предусмотренных перечнем, утвержденным Министром внутренних дел Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 4. <2> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 27. Ст. 351. Закон утратил силу с 1 января 2002 г.
На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. N 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» <1> ГПС МВД России была преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России). ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 46. Ст. 4348.
В связи с переподчинением ГПС этому министерству соответствующие изменения были внесены и в пенсионное законодательство. Согласно подп. 9 п. 1 ст. 28 (сейчас — подп. 18 п. 1 ст. 27) Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о трудовых пенсиях) трудовая пенсия по старости назначается досрочно — по достижении возраста 50 лет — мужчинам и женщинам, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) МЧС России. Списки соответствующих работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых трудовая пенсия назначается досрочно, при необходимости утверждаются Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 27 названного Закона). Список должностей работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 <2>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4920. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 25. Ст. 2460.
Существенные изменения в Закон о пожарной безопасности были внесены печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1>, именуемым в СМИ Законом о монетизации льгот. Если ранее в ст. 8 — о гарантиях правовой и социальной защиты личного состава ГПС — предусматривалось, что сотрудники, военнослужащие и все работники этой службы, а также члены их семей находятся под защитой государства, то в настоящее время указанная норма распространяется (наряду с сотрудниками и военнослужащими) только на работников федеральной противопожарной службы (и членов их семей). В то же время в данной статье не только сохранилось положение о досрочном пенсионном обеспечении работников ГПС. Право на пенсию по старости по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет закреплено за лицами, работающими на должностях, предусмотренных как перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Правительством Российской Федерации, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
Между тем в пенсионном Законе сохранилось положение о том, что трудовая пенсия назначается досрочно, если работники ГПС проработали не менее указанного срока на должностях ГПС МЧС России. Не исключено отнесение должностей, дающих право на пенсионные льготы, к работникам МЧС России и из наименования Списка, утвержденного Правительством, хотя в Законе о пожарной безопасности говорится о пенсионном обеспечении работников ГПС без привязки к этому министерству <1>. ——————————— <1> См.: Список должностей работников Государственной противопожарной службы (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 18 п. 1 ст. 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 449).
Статья 18 Закона о пожарной безопасности (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности, в частности, относятся: нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей. Изменилось и содержание ст. 10 Закона о пожарной безопасности — о финансовом и материально-техническом обеспечении в области пожарной безопасности. Финансовое обеспечение деятельности федеральной противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций ее личному составу в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности подразделений ГПС, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством субъектов Федерации является расходным обязательством субъектов Федерации. Из содержания приведенных положений можно сделать вывод о том, что пенсионное законодательство не претерпело изменений, связанных с принятием названного Закона. Отметим также, что финансирование трудовых пенсий, в том числе и назначаемых досрочно, не является расходным обязательством Российской Федерации или ее субъектов. Согласно ст. 6 Закона о трудовых пенсиях порядок финансового обеспечения выплаты трудовых пенсий определяется Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <1>. Названный Закон устанавливает равные правила взимания обязательных пенсионных страховых взносов с работодателей за всех работников, в том числе за работников противопожарных служб. В связи с этим вряд ли правомерно трактовать ст. 10 Закона о пожарной безопасности как включающую в понятие социальных гарантий личному составу ГПС и его пенсионное обеспечение, а соответственно переложение расходов по выплате досрочно назначаемых трудовых пенсий работникам ГПС на субъекты Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4832.
Таким образом, анализ содержания названных Законов — пенсионного и о пожарной безопасности — не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, вправе ли работники противопожарных служб субъектов Российской Федерации получать трудовую пенсию по Закону о трудовых пенсиях от органов Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — ПФР). Полагая, что отныне их пенсионное обеспечение должно осуществляться в децентрализованном порядке, некоторые субъекты Российской Федерации приняли свои нормативные акты о пенсионном обеспечении региональной противопожарной службы. Так, ст. 6 Закона Хабаровского края от 26 июля 2005 г. N 291 «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края» (в ред. от 27 декабря 2006 г. и от 26 декабря 2007 г.) устанавливает, что оперативным работникам пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. В ч. 3 ст. 6 названного Закона указывается, что оперативным работникам, проработавшим не менее 25 лет в ГПС, трудовая пенсия по старости назначается по достижении ими возраста 50 лет в размере 200 процентов от базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, рассчитанной в соответствии со ст. 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Указанная пенсия выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством (в ред. Закона Хабаровского края от 28 октября 2009 г. N 272). Во исполнение ст. 6 этого Закона правительство края Постановлением от 29 января 2007 г. N 8-пр утвердило Порядок и условия назначения и выплаты пенсии по старости оперативным работникам противопожарной службы края (далее — Порядок); определило министерство социальной защиты населения края органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения о назначении этой пенсии; предписало Минфину края предусматривать при разработке краевого бюджета на соответствующий год средства на выплату, доставку и пересылку указанной пенсии. Согласно Порядку пенсия назначается и выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством. Если оперативному работнику назначены иные виды пенсий, предусмотренные федеральными законами, назначение и выплата данной пенсии не производятся. В стаж, дающий право на пенсию, засчитываются периоды работы: на должностях в ГПС МЧС России по Списку, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437; на должностях в пожарной охране, противопожарной аварийно-спасательной службе, ГПС МВД России (МВД СССР), других союзных республик бывшего СССР в соответствии с Перечнем, утвержденным Приказом МВД России от 27 июля 2001 г. N 696 <1>; ——————————— <1> Утратил силу в связи с изданием Приказа МВД России от 11 февраля 2010 г. N 71.
на должностях в ГПС, противопожарной службе края в соответствии с Перечнем, утвержденным Постановлением правительства Хабаровского края от 6 мая 2006 г. N 62-пр «Об оплате труда работников краевого государственного учреждения «Краевое управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности». Граждане, имеющие право на пенсию, подают заявление о ее назначении на имя руководителя подразделения противопожарной службы по месту работы. Руководитель определяет наличие у заявителя права на получение пенсии и ходатайствует перед МЧС Хабаровского края о ее назначении. Министр принимает решение о представлении либо отказе в представлении к назначению пенсии. Решение о представлении к назначению пенсии направляется в министерство социальной защиты населения края, которое принимает решение о назначении либо отказе в назначении пенсии по старости в соответствии с Законом Хабаровского края о 26 июля 2005 г. N 291. В первоначальной редакции вышеназванного Порядка (п. 2.1 предусматривалось, что пенсия по старости назначается оперативным работникам, которые проработали в подразделениях противопожарной службы края последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии. Прокурор края обратился в суд с заявлением о признании недействующим данного положения, сославшись на его несоответствие федеральному законодательству. Решением краевого суда от 3 мая 2007 г. п. 2.1 Порядка в части слов «проработавшим последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии в подразделениях противопожарной службы Хабаровского края» был признан недействующим, поскольку оспоренное прокурором основание не предусмотрено ст. 8 Закона о пожарной безопасности. Губернатор и правительство края обжаловали это решение в кассационном порядке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены решения. Как сказано в ее определении, предмет регулирования оспариваемого положения составляют общественные отношения, связанные с гарантиями правовой и социальной защиты сотрудников ГПС субъектов Российской Федерации, основополагающие начала которых регламентированы Законом о пожарной безопасности (с последующими изменениями). В соответствии со ст. 8 этого Закона, на которую суд ссылается в решении, лицам, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Поскольку каких-либо положений, указывающих на то, что пенсия устанавливается лицам, проработавшим именно последние 12 полных месяцев перед ее назначением в подразделениях противопожарной службы (как это установлено в оспариваемом положении), в названной федеральной норме не содержится, вывод суда является законным и обоснованным. Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемое прокурором положение установлено по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, финансируемому из средств регионального бюджета, дающих право субъекту самостоятельно определять направления расходования средств этого бюджета, не свидетельствуют о неправильности выводов суда. Далее в определении сказано, что по смыслу преамбулы, ст. ст. 5, 10, 18 Закона о пожарной безопасности пенсионное обеспечение работников, занятых на оперативных должностях ГПС субъектов Федерации, за счет средств их бюджетов осуществляется с соблюдением требований, предъявляемых ст. 8 этого Закона. Данной статьей органам государственной власти субъектов не предоставлено право устанавливать дополнительные условия к назначению пенсии, они вправе лишь устанавливать иные, не предусмотренные настоящим Федеральным законом гарантии правовой и социальной защиты личного состава ГПС, что не является тождественным. Решение Хабаровского краевого суда от 3 мая 2007 г. было оставлено без изменения, а кассационная жалоба — без удовлетворения <1>. ——————————— <1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2007 г. по делу N 58-Г07-11 // СПС «КонсультантПлюс».
Однако не все субъекты Российской Федерации приняли нормативные правовые акты о региональном пенсионном обеспечении. Работники ГПС, достигающие пенсионного возраста, обращались за назначением пенсии в территориальные органы ПФР, однако получали там отказы и оспаривали их в суде. Так, управлением ПФР (УПФР) в Пестовском районе Новгородской области было отказано И. в досрочном назначении пенсии из-за отсутствия специального стажа требуемой продолжительности. В этот стаж не был включен период работы с 1 января по 30 июня 2005 г. в должности начальника караула и оперативного дежурного по отряду в Государственном областном учреждении «Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области» в связи с тем, что федеральным законом право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации не предусмотрено. И. обратился с исковым заявлением в суд. В судебном заседании он пояснил, что с 1983 года работает в пожарной охране. Лично для него за эти годы ничего не менялось. Менялись лишь названия организации и порядок финансирования. Это не повлияло на его трудовую функцию, характер его деятельности фактически остался прежним. Изменение же ведомственной принадлежности учреждения, в котором он работал, не может быть определяющим в приобретении или прекращении его права на досрочное назначение пенсии по старости. И. просил признать за ним это право и обязать УПФР назначить ему пенсию, включив в его специальный стаж в дополнение к признанным пенсионным органом 24 годам 6 месяцам 9 дням спорный период работы. По мнению ответчика, право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством, Законом о пожарной безопасности не предусмотрено. Об отсутствии в спорный период специального стажа у И. свидетельствует справка от 23 сентября 2008 г., выданная ОГПС МЧС России, данные которой полностью соответствуют индивидуальным сведениям в индивидуальном лицевом счете И. в ПФР. Свидетель П. — начальник отряда ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области — в судебном заседании пояснил, что в его подчинении И. работает с момента прихода на службу в ГПС с 1983 года. За все время работы он исполнял обязанности в пожарной части в соответствии с записями в трудовой книжке. Что касается спорного периода, то в работе пожарной части ничего не менялось, кроме порядка финансирования и названия организации. При подаче сведений в учреждение ПФР с указанием на особые условия труда работников данные сведения не были приняты. Было рекомендовано представить сведения о его работе без указания на особые условия. Аналогично произошло и со справкой, уточняющей условия труда истца, необходимой для назначения досрочной трудовой пенсии по старости, выданной 23 сентября 2008 г. По настоянию пенсионного органа он был вынужден указать в ней, что спорный период не входит в специальный стаж, поскольку другие данные ответчик не принимал. Выслушав истца, представителя ответчика З., свидетеля П., исследовав материалы дела, суд пришел к следующему. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 утвержден Список должностей и работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Как следует из Списка, такое право имеют дежурный оперативного отряда, начальники караула пожарной части (коды в соответствии с Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов соответственно 21211 и 24549). Согласно представленным документам И. работал с 1 января 1987 г. начальником караула 5-го отряда профессиональной пожарной охраны г. Пестово УВД Новгородской области. С 1 ноября 1991 г. этот отряд переименован в 8-й пожарно-спасательный отряд, а 18 ноября 1993 г. — в 8-й отряд пожарной охраны. Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. N 1309 <1> ГПС МВД России с 1 января 2002 г. была преобразована в ГПС МЧС России. С 1 марта 2004 г. 8-й отряд переименован в отряд ГПС МЧС России Пестовского района и включен в состав управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям района. С 1 января 2005 г. отряд был реорганизован в ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области и включен в состав Пестовского филиала Государственного областного учреждения (ГОУ) «Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области». 1 апреля 2005 г. И. был переведен оперативным дежурным по отряду. 1 июля 2005 г. ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области был выведен из состава указанного филиала и вновь является обособленным подразделением — ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 46. Ст. 4348.
Как установлено в судебном заседании, несмотря на изменения наименования и ведомственной принадлежности организации, должностные обязанности истца, система оплаты, штатное расписание, графики дежурств не изменялись. Неизменными оставались также цели и задачи названной пожарной части, определенные Законом о пожарной безопасности. По ведомственной подчиненности пожарная часть относилась к ГПС МЧС России. Данные обстоятельства, помимо пояснений истца и представителя ответчика З., в судебном заседании были подтверждены письменными документами по делу: ответом УПФР, копией трудовой книжки, сообщением МЧС России, положением о Пестовском филиале ГОУ «Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области»; приказами от 13 июля 2004 г., от 11 января 2005 г., от 4 мая 2005 г.; должностными инструкциями начальника караула и оперативного дежурного по ОГПС, выпиской из Приказа МВД России от 31 марта 1997 г. N 190 «О реорганизации экспертно-квалификационной комиссии МВД России»; списками льготных профессий и должностей страхователя и перечнями рабочих мест, наименований профессий и должностей, дающих право на досрочное назначение пенсии по состоянию на 31 декабря 2004 г., на 30 июня 2005 г. и на 31 декабря 2005 г.; списком застрахованных лиц, имеющих право на досрочное назначение пенсии; штатным расписанием; справкой, подтверждающей факт структурной реорганизации от 30 сентября 2008 г., а также показаниями свидетеля П. — начальника ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области. Принимая решение, суд обоснованно, на наш взгляд, сослался на п. 9 Постановления от 20 декабря 2005 г. N 25 Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии», в соответствии с которым в случае несогласия гражданина с отказом пенсионного органа включить в специальный стаж период работы, подлежащий, по мнению истца, зачету в такой стаж, необходимо учитывать, что вопрос о тождественности выполняемых истцом функций, условий и характера его деятельности тем работам (должностям, профессиям), которые дают право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела, установленных в судебном заседании (характера и специфики, условий осуществляемой истцом работы, выполняемых им функциональных обязанностей по занимаемым должностям и профессиям, нагрузки, с учетом целей и задач, а также направлений деятельности учреждений, организаций, в которых он работал, и т. п.). Учитывая выполняемые истцом функции, условия и характер его работы, цели, задачи и направления деятельности пожарной части, суд пришел к выводу, что спорный период с 1 января по 30 июня 2005 г. (6 месяцев) подлежит зачету в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии. Исковые требования И. суд удовлетворил, обязав УПФР зачесть спорный период его работы в качестве начальника караула, а затем оперативного дежурного по отряду в специальный стаж и досрочно назначить ему эту пенсию в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях. Иное решение было вынесено по такому же делу другим судом. Гражданин О. с 30 сентября 1989 г. работал в профессиональной пожарной части N 11 УПО УВД, переименованной впоследствии (на основании Приказа от 18 марта 1996 г. N 82) в ПЧ-59 Управления ГПС УВД Архангельской области, в должностях пожарного, а затем начальника караула, продолжал работать в должности начальника отделения этой же пожарной части, которая с 21 февраля 2005 г. стала структурным подразделением Областного государственного учреждения (ОГУ) «Отряд государственной противопожарной службы N 18» Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. По достижении 50-летнего возраста, полагая, что стаж его работы на должностях ГПС составляет 25 лет, он обратился к УПФР в Шенкурском районе Архангельской области за назначением досрочной пенсии по старости. Решением комиссии по рассмотрению вопросов реализации пенсионных прав от 29 августа 2008 г., установившей, что его специальный стаж составляет 21 год 6 месяцев 11 дней, О. было отказано в назначении пенсии. Обратившись в суд с иском к УПФР, О. просил признать его право на досрочное назначение трудовой пенсии с 15 августа 2008 г. и обязать ответчика назначить эту пенсию. Представитель ответчика считал, что истец не имеет права на досрочную пенсию из-за недостаточности специального стажа, поскольку с 26 февраля 2005 г. пожарная часть, в которой он работал, была передана из ведомства МЧС России в ОГУ «Отряд государственной противопожарной службы N 18» Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. Гарантии работникам этой службы предусмотрены Законом Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 315-03 «О пожарной безопасности в Архангельской области» (в ред. Закона от 18 апреля 2007 г. N 343-17-ОЗ) <1>. ——————————— <1> Между тем согласно данному областному Закону работникам противопожарной службы, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей противопожарной службы, утверждаемым администрацией области, пенсии по старости устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в государственной противопожарной службе не менее 25 лет (п. 1 ст. 4). Финансовое обеспечение деятельности противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций работникам противопожарной службы, за исключением предусмотренных п. 1 ст. 4 настоящего Закона, осуществляется за счет средств областного бюджета в соответствии с областным законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год (п. 1 ст. 6).
Дав анализ и оценку исследованным в судебном заседании доказательствам, суд пришел к выводу о том, что требования истца не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. В связи с изменениями, внесенными в Закон о пожарной безопасности, имела место реорганизация Отряда государственной противопожарной службы N 18 ГПС Архангельской области МЧС России, где работал истец, в ОГУ «Отряд государственной противопожарной службы N 18» Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона от 20 сентября 2005 г. N 315-ОЗ «О пожарной безопасности в Архангельской области» работникам противопожарной службы, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей противопожарной службы, утверждаемым администрацией области, пенсии по старости устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в государственной противопожарной службе не менее 25 лет. Распоряжением главы администрации Архангельской области от 16 февраля 2006 г. N 98р утвержден Перечень оперативных должностей работников противопожарной службы Архангельской области, которым пенсия по старости устанавливается по достижении возраста 50 лет и при стаже работы на указанных должностях не менее 25 лет. В состав этого Перечня включены должности командира отделения и начальника караула пожарной части. Из анализа изложенных выше норм права сделан вывод о том, что действующим в настоящее время пенсионным законодательством включение периода работы в противопожарной службе субъекта Российской Федерации в стаж работы, дающей право на назначение досрочной трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 и п. 3 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, не предусмотрено. Такое право в силу данного Закона имеют лица, которые проработали не менее 25 лет на должностях только ГПС МЧС России. В иске О. было отказано. Решение вступило в законную силу 28 ноября 2008 г. Приведем еще один пример. Т. обратился в Савинский районный суд Ивановской области с иском к УПФР о признании незаконным решения ответчика об отказе в назначении досрочной трудовой пенсии по старости и обязании включить в специальный стаж, дающий право на эту пенсию, период его работы с 1 января 2005 г. по 26 августа 2008 г. в 51-й пожарной части ОГУ «4-й пожарный отряд» ОГУ «Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области» в должности водителя пожарного автомобиля. Ответчик не включил этот период в специальный стаж в связи с тем, что учредителем указанного ОГУ является администрация Ивановской области. Истец полагал, что изменение ведомственной подчиненности пожарной части, в которой он работает с 1983 года, не может служить основанием для отказа в назначении и выплате ему досрочной трудовой пенсии. Решением суда от 10 ноября 2008 г. иск был удовлетворен. Суд обязал ответчика назначить пенсию с 27 августа 2008 г. Определением судебной коллегии по гражданским делам Ивановского областного суда от 15 декабря 2008 г. решение оставлено без изменения. Президиум Ивановского областного суда, рассмотрев дело в порядке надзора, нашел, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению, а состоявшиеся по делу судебные постановления подлежат отмене в связи с существенным нарушением норм материального права. Из материалов дела следует, что 25 августа 1983 г. Т. был принят на должность водителя пожарной автомашины в Савинскую 51-ю пожарную часть, из которой был уволен 28 февраля 2005 г. в порядке перевода в ОГУ «4-й пожарный отряд». 1 марта 2005 г. истец был принят на должность водителя автомобиля 51-й пожарной части по охране п. Савино и Савинского района ОГУ «4-й пожарный отряд», где работал и на момент рассмотрения дела. В соответствии с Постановлением администрации Ивановской области от 23 декабря 2004 г. N 112-па с 1 января 2005 г. создано областное государственное учреждение «Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области» и подведомственные ему областные государственные учреждения, в число которых вошло ОГУ «4-й пожарный отряд». Удовлетворяя иск Т., судебные инстанции исходили из того, что характер деятельности истца не изменился, в связи с чем изменение ведомственной принадлежности учреждения не может служить основанием для отказа в назначении досрочной трудовой пенсии в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях. Данный вывод основан на неверном толковании и применении норм материального права. Согласно ст. 5 Закона о пожарной безопасности (в ред. от 22 августа 2004 г.) в ГПС входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 «О федеральной противопожарной службе» <1> определено, что федеральная противопожарная служба входит в систему МЧС России. Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 установлено, что в стаж, с учетом которого досрочно назначается трудовая пенсия по старости, включаются периоды работы в должностях, предусмотренных Списком должностей работников ГПС указанного министерства, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 26. Ст. 2649.
Таким образом, как указано в постановлении президиума, действующим в настоящее время пенсионным законодательством включение периода работы в противопожарной службе субъекта Федерации в стаж работы, дающий право на назначение досрочной трудовой пенсии по старости, не предусмотрено. При разрешении настоящего дела судебными инстанциям не учтено, что законодатель вправе определять категории граждан, имеющих право на досрочное назначение пенсии, условия ее назначения, суд же такими полномочиями не обладает. Следовательно, само по себе обстоятельство неизменности в спорный период трудовых обязанностей истца и соответствие этих обязанностей требованиям должностей, указанных в Списке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации 18 июня 2002 г. N 437, существенным для разрешения данного дела не является. Не основан на законе и вывод судебной коллегии о том, что право на досрочную пенсию работников противопожарной службы Ивановской области должно быть реализовано не только за счет средств бюджета Ивановской области. По смыслу преамбулы, ст. ст. 5, 10, 18 Закона о пожарной безопасности пенсионное обеспечение работников подразделений ГПС, созданных органами государственной власти субъектов Федерации, является расходным обязательством субъектов. Статья 8 Закона Ивановской области «О пожарной безопасности на территории Ивановской области» содержит прямое указание на то, что финансовое обеспечение подразделений ГПС, созданных администрацией Ивановской области, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством Ивановской области является расходным обязательством Ивановской области. При таких обстоятельствах, отмечено в постановлении президиума, суд неправомерно обязал ответчика включить в стаж для досрочного назначения трудовой пенсии период работы истца в противопожарной службе субъекта Российской Федерации. Состоявшиеся по делу судебные постановления были отменены <1>. ——————————— <1> См.: Постановление президиума Ивановского областного суда от 13 марта 2009 г. по делу N 44г-20/09 // СПС «КонсультантПлюс».
Такую же позицию занимает и Верховный Суд Российской федерации, о чем свидетельствует следующее дело. Л. и Н. обратились в суд с исками к УПФР в Почепском районе Брянской области о признании права на назначение досрочной трудовой пенсии, указав, что более 25 лет проработали в ГПС г. Почепа, однако ответчик в назначении данной пенсии необоснованно отказал из-за изменения ведомственной подчиненности пожарной части, в которой они работали. Л. не был засчитан в специальный стаж период его работы с 25 мая 2005 г. по 2 ноября 2007 г. в качестве диспетчера, а Н. — тот же период в качестве водителя пожарного автомобиля. Решением суда от 14 февраля 2008 г. исковые требования были удовлетворены. Суд обязал назначить Л. и Н. пенсию с 3 ноября 2007 г. Определением судебной коллегии по гражданским делам областного суда от 3 апреля 2008 г. это решение было оставлено без изменения. При разрешении дела судебные инстанции исходили из того, что истцы, как при поступлении на работу в пожарную часть, так и в спорный период времени, работали в ГПС, осуществляли широкий круг задач по выполнению социально значимых работ, которые направлены на оказание помощи гражданам на территории субъекта Федерации в кризисных ситуациях, характер деятельности и функциональные обязанности истцов фактически не изменились, и поэтому переименование организации, изменение ее ведомственной принадлежности не могут изменить уровень их правовых гарантий. В надзорной жалобе УПФР просило состоявшиеся судебные постановления отменить в связи с существенным нарушением норм материального права. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда нашла, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Статьей 5 Закона о пожарной безопасности (в ред. от 22 августа 2004 г.) определено, что в ГПС входят федеральная противопожарная служба, структурно входящая в МЧС России, и противопожарная служба, создаваемая органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, соответственно, не входящая в структуру МЧС России. Из материалов дела следует, что согласно Постановлению администрации Брянской области от 6 мая 2005 г. N 242 в целях распределения и осуществления полномочий между МЧС России и исполнительными органами государственной власти Брянской области по вопросам организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера в структуре исполнительных органов государственной власти области с 5 мая 2005 г. был создан комитет гражданской защиты и пожарной безопасности области, структурным подразделением которого является Брянское областное государственное учреждение «Брянский пожарно-спасательный центр», созданное на базе Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям области. В результате данных структурных изменений пожарная часть N 3 г. Почепа, где работали истцы, с 25 мая 2005 г. находится в ведении указанного комитета и в структуру МЧС России не входит. Далее повторяются доводы, приведенные в постановлении президиума Ивановского областного суда, из чего следует, что президиум учитывал позицию Верховного Суда. Включение в специальный стаж периода работы в противопожарной службе субъекта Российской Федерации не предусмотрено. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации <1> состоявшиеся по делу решения были отменены. Принято новое решение, которым в иске о признании права на назначение досрочной трудовой пенсии отказано. Эта позиция Верховного Суда была подтверждена и при ответе на вопрос о праве работников ГПС субъектов Федерации на досрочное назначение трудовой пенсии <2>. ——————————— <1> Определение от 21 ноября 2008 г. N 83-В08-13. <2> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2008 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 5.
Дополнительные аргументы в пользу органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, были высказаны также в неопубликованном Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2009 г. N 552-О-О «По запросу Шарьинского городского суда Костромской области о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Шарьинский городской суд Костромской области, в чьем производстве находилось дело по иску гражданина Г. к УПФР по городу Шарье и Шарьинскому району о признании за ним права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, обратился в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подлежащего применению при разрешении данного дела законоположения, согласно которому трудовая пенсия по старости назначается мужчинам и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) МЧС России. Специальный стаж работы Г. в должностях ГПС составлял, по мнению ответчика, 22 года 3 месяца и 22 дня. Период же его работы с 22 апреля 2005 г. по 31 декабря 2007 г. в должности водителя пожарного автомобиля 4-го отряда Государственной противопожарной службы по охране города Шарьи не мог быть включен в специальный стаж, так как этот отряд не входит в систему МЧС России, а является структурным подразделением противопожарной службы Костромской области. По мнению заявителя, оспариваемое им законоположение не соответствует ч. ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции Российской Федерации, так как не включает работников государственных противопожарных служб субъектов Российской Федерации (в отличие от работников федеральной противопожарной службы) в число лиц, имеющих право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, устанавливая тем самым для граждан, занимающихся одной и той же профессиональной деятельностью, разный объем пенсионных прав. Как указано в рассматриваемом Определении Конституционного Суда, право на досрочное назначение пенсии по старости мужчинам и женщинам по достижении 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС МВД России (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб), было установлено Законом о пожарной безопасности (ст. 8). Закон о трудовых пенсиях сохраняет за гражданами, проработавшими не менее 25 лет на должностях ГПС МЧС России, право на установление трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста. При этом данный Закон, в сравнении с ранее действовавшим пенсионным законодательством, не ограничивает круг лиц, пользующихся названным правом, и не изменяет условия досрочного назначения им трудовой пенсии. В соответствии с Законом о пожарной безопасности ГПС подразделяется на федеральную противопожарную службу и противопожарную службу субъектов Российской Федерации (ст. 5). Согласно ст. 16 этого Закона, Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 (п. 8) <1>, и Положению о федеральной противопожарной службе, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 (п. 6), на федеральную противопожарную службу в лице ГПС МЧС России возлагаются профилактика, тушение пожаров и аварийно-спасательные работы на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объекте культурного наследия народов Российской Федерации, при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей, в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 28. Ст. 2882.
На противопожарные службы субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом о пожарной безопасности (ст. 18) и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.3) <1> возлагается организация тушения пожаров в границах соответствующего субъекта Российской Федерации за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утвержденный Правительством Российской Федерации Перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Таким образом, приходит к выводу Конституционный Суд, деятельность сотрудников федеральной противопожарной службы имеет существенные отличия от деятельности сотрудников противопожарных служб субъектов Российской Федерации. Эти отличия обусловлены особыми условиями осуществления возложенных на них профессиональных обязанностей, сопряженными с более высокой степенью загруженности, а также сложности и интенсивности труда в процессе организации и осуществления тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ по сравнению с подобными работами на объектах регионального значения. Досрочное назначение трудовой пенсии по старости сотрудникам федеральной противопожарной службы, отмечено далее в постановлении, связано с повышенным уровнем воздействия на них неблагоприятных факторов и направлено на защиту от риска утраты профессиональной трудоспособности до достижения общего пенсионного возраста. Следовательно, предусмотренная действующим законодательством дифференциация в условиях реализации права на назначение трудовой пенсии по старости для сотрудников федеральной противопожарной службы и противопожарной службы субъектов Российской Федерации основана на объективных различиях в характере и содержании их профессиональной деятельности, обусловленных законодательно закрепленным разграничением функций, и не может, вопреки утверждению заявителя, расцениваться как нарушающая конституционные права граждан, занятых в противопожарных службах субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать для сотрудников противопожарных служб дополнительные гарантии социального, в том числе пенсионного, обеспечения, в частности право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, что прямо вытекает из ст. 18 Закона о пожарной безопасности, согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относится осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей. Разрешение же вопроса о расширении круга лиц, имеющих право на досрочное назначение трудовой пенсии, за счет включения в него сотрудников противопожарных служб субъектов Федерации, который фактически ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации заявитель, является исключительной прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда. Таким образом, фактически в целях экономии средств на Государственную противопожарную службу ее содержание в значительной степени — при помощи выделения из ГПС федеральной противопожарной службы — было передано законодателем на уровень субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, повлекло за собой ущемление пенсионных прав работников региональных противопожарных служб, выведенных из прямого подчинения МЧС России. При этом, осуществляя свою работу на прежних рабочих местах, в прежних оперативных должностях, они узнавали об ущемлении своих пенсионных прав лишь при обращении за назначением пенсии. Следствием передачи в регионы текущего содержания противопожарной службы явилась невозможность при неизменности норм пенсионного законодательства засчитывать в специальный стаж пожарных периоды их работы в региональной противопожарной службе. При этом федеральный законодатель не определил, должны ли и будут ли финансироваться (и каким образом) пенсионные выплаты за ту часть специального стажа, которую работники приобрели в период, когда ГПС находилась в ведении МЧС (ранее — МВД) России. Не предусмотрена и возможность досрочного назначения пенсии при неполном специальном стаже, дающем право на пенсию согласно Закону о трудовых пенсиях. Фактически получается, что субъекты Российской Федерации обязаны назначать и выплачивать из средств регионального бюджета пенсии работникам ГПС с учетом стажа, приобретенного ими до выделения региональной противопожарной службы из подчинения МЧС России, в том числе и за периоды работы в других регионах страны. Ни Минздравсоцразвития России, ни ПФР не предпринимали каких-либо действий в защиту пенсионных прав этой категории работников. Представляется, что данная проблема, задевая жизненные интересы большого числа лиц, непосредственно занятых профилактикой и тушением пожаров на всей территории страны, не могла не сказаться на пожарной безопасности населения и объектов народного хозяйства, что можно было почувствовать летом 2010 г. Весьма спорной выглядит и позиция Конституционного Суда, ранжировавшего профессиональные риски пожарной сложности и интенсивность их труда в зависимости от того, осуществляются ли тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ на объектах федерального или регионального значения. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации не обратил внимания на отсутствие четкого урегулирования законодателем вопросов пенсионного обеспечения работников ГПС с учетом их смешанного специального стажа. Таким образом, в настоящее время возможность получения работниками региональных противопожарных служб досрочных трудовых пенсий зависит от индивидуальных судебных решений по конкретным делам.
