Установление на законодательном уровне привилегий — преференций для социально незащищенных групп граждан является одним из важнейших признаков цивилизованного общества и развитого государства. Однако в российском законодательстве в этой сфере по сей день остается огромный простор для совершенствования.
Привилегии — это еще не все
В Конституции РФ провозглашено равенство всех граждан перед законом и судом (ст. 19). Реализация на практике этого принципа является одним из важнейших условий, необходимых для построения в России правового государства.
Нужно помнить, что Россия ст. ст. 1 и 7 Конституции провозглашена не просто правовым, а социальным правовым государством. И хотя социальный элемент в настоящее время находится в столь же зачаточной стадии, как и правовой, но все же стоит иметь представление о должном векторе развития государства, сколь бы ни была далека от него реальность.
Социальный и правовой элементы государства не противоречат друг другу, а друг друга дополняют. Если господство права призвано сделать жизнь граждан комфортной путем предоставления им равных возможностей и равной защиты законных интересов, то социальная политика также должна способствовать комфортной жизни всех без исключения граждан с помощью компенсации неустранимого фактического неравенства путем установления нормативных преференций.
Иными словами, человек, испытывающий трудности в силу своего социального положения, профессии или состояния здоровья, должен иметь возможность опереться на законодательные привилегии для преодоления этих трудностей.
Таким образом, произвольно установленные привилегии сами по себе еще не являются проявлением социальной политики государства. Они могут служить целям построения социального правового государства лишь в том случае, если предоставлены наиболее слабым членам общества, а не чиновникам и другим привилегированным группам, и без того имеющим максимально обширные возможности.
Такие преференции не противоречат правовому принципу всеобщего равенства перед законом, поскольку в отдельных случаях в силу объективных причин оно может быть эффективно обеспечено именно предоставлением нормативных преференций.
Они такие разные
На этом принципе в условиях развитых правовых отношений базируются целые отрасли законодательства. Например, большинство законодательных норм о регулировании трудовых отношений как раз посвящены предоставлению нормативных привилегий и мер защиты работнику.
Вызвано это тем, что работник в трудовых отношениях объективно не является и не может быть стороной, равной работодателю. В этих условиях для обеспечения правового равенства в отношениях между работником и работодателем законодатель принимает меры по нормативной защите работника от произвола работодателя.
Конечно, любые меры такого рода могут эффективно работать лишь в условиях независимости правосудия, действенного надзора за соблюдением прав граждан и незначительного правового нигилизма. Однако здесь мы говорим лишь о том, что законодательные привилегии и меры защиты для социально незащищенных групп граждан не являются чем-то специфическим для социалистических или постсоциалистических обществ.
Более того, даже в рамках трудового права для представителей определенных профессий законодательством устанавливается расширенный перечень трудовых прав. Обусловлены эти дополнительные права не каким-то особым престижем профессий, а, напротив, дополнительными трудностями и рисками для жизни и здоровья, с которыми сопряжено выполнение трудовых функций работников. В российском законодательстве такие дополнительные права установлены, например, для педагогов (глава 52 ТК РФ), для работающих в районах Крайнего Севера (глава 50 ТК РФ) и др.
Кроме того, преференции в сфере трудовых отношений установлены ТК РФ для работников с вредными и опасными условиями труда. Единого перечня производств с вредными и опасными условиями труда в настоящее время не существует, однако для возникновения права на каждую отдельную льготу перечни таких профессий утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.03.2002 N 188, Приказами Минздравсоцразвития России от 16.02.2009 N 46н и от 16.08.2004 N 83, а также действующими до настоящего времени Постановлением Кабинета Министров СССР от 26.01.1991 N 10, Постановлением Госкомтруда СССР от 25.10.1974 N 298/П-22. Но представители отдельных опасных в отечественных условиях профессий (например, журналисты, работники религиозных организаций и т. п.) в России фактически лишены мер специальной законодательной защиты, а на публичное обсуждение выносится вопрос об отмене уже провозглашенных дополнительных прав работников вредных и опасных производств.
Поддержка по максимуму
В развитых государствах наряду с трудовыми преференциями и мерами защиты нормативно установлены и эффективно реализуются аналогичные дополнительные права для учащихся, пожилых граждан, лиц с ограниченными возможностями и др. Приятно, что и в российских условиях поддержка пожилых людей и граждан с ограниченными физическими возможностями становится одним из важнейших направлений развития законодательства.
Результатом объективных демографических процессов и субъективных условий жизни в России, сопряженных с повышенным риском для здоровья, стало то, что пенсионеры в России составляют более пятой части всех граждан, а инвалиды — почти 10% жителей страны (по данным «Российского статистического ежегодника» за 2010 год). Оставить такое количество людей за пределами законодательной и социальной поддержки — наиболее простое на первый взгляд решение, но оно является не только самым циничным, но и самым неэффективным. Ведь ни возраст, ни проблемы со здоровьем — это не приговор, лишающий человека созидательного начала. Отказываясь от пенсионеров и инвалидов или ограничиваясь в их адрес символической помощью «для поддержания рейтинга», государство, а вслед за ним и общество лишают себя огромной части потенциала для развития.
В данной статье невозможно охватить все многообразие проблем, связанных с пенсионным обеспечением. Главная же из них — размер пенсии — и без дополнительных слов так или иначе известна почти каждому жителю страны. Говоря же о мерах поддержки граждан с ограниченными физическими возможностями, необходимо отметить, что собственно законодательной поддержкой эти меры не исчерпываются. Однако именно с правовых привилегий, призванных помочь людям не быть ограниченными в созидательной деятельности проблемами со здоровьем, должны начинаться меры поддержки для инвалидов.
В России действует Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», содержащий в основном лишь общие формулировки, которые можно рассматривать не столько как нормы прямого действия, сколько как принципы социальной политики государства. В этих условиях реализация большинства мер социальной поддержки людей с ограниченными возможностями фактически возложена на регионы.
Примером правового регулирования такой поддержки в Москве может служить Закон от 26.10.2005 N 55 «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве», в Подмосковье — Закон Московской области от 23.03.2006 N 36/2006-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области». В них и аналогичных им актах других субъектов Федерации предусмотрены различные формы поддержки инвалидов в зависимости от финансовых возможностей региона и социальной политики его руководства.
Прямым следствием такой ситуации является фактическая дифференциация мер поддержки для граждан с одними и теми же заболеваниями в зависимости от региона их проживания. И, хотя совершенно устранить такого рода диспропорции в обозримом будущем едва ли возможно, все же необходимой представляется доработка действующего Закона N 181-ФЗ в целях формирования общенационального стандарта привилегий для лиц с ограниченными физическими возможностями.
До начала 2011 года в России действовала ФЦП, посвященная поддержке инвалидов (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2005 N 832 «О федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2006 — 2010 годы»). Однако при всей важности целевых программ (важность эта, впрочем, напрямую зависит не только от качества их разработки, но и от надлежащего финансирования и контроля за исполнением) ФЦП в сущности представляет собой комплекс разовых мер, тогда как стандарты должны стать основой постоянно действующей системы преференций, способствующих расширению возможностей инвалидов.
При формировании общенационального стандарта поддержки граждан с ограниченными возможностями залогом его эффективности должна стать адресность мер. Иными словами, каждая привилегия должна быть ориентирована не на максимально удобное списание бюджетных средств социальными чиновниками, а на максимальную поддержку гражданина, который с помощью данной привилегии смог бы при работе или иной активной деятельности испытывать меньше трудностей от проблем со здоровьем.
Не менее важным фактором в российских условиях должна стать продуманность мер с точки зрения контроля за их адресностью. Например, ситуация, при которой липовые инвалиды в массовом порядке стали на льготных основаниях занимать квоты в вузах, создает трудности при получении высшего образования для лиц с реальными ограничениями физических возможностей. Вместе с тем такой контроль не должен осуществляться за счет инвалидов, создавая для них дополнительные бюрократические процедуры бесконечных «освидетельствований» и «подтверждений».
Можно бесконечно говорить о проблемах людей с ограниченными возможностями, о том, что закон не все профессии охраняет одинаково, предлагать пути решения, а можно уже сейчас делать конкретные шаги.
