(Перемышленникова О. Н.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 4)
ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ВВЕДЕНИЯ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
О. Н. ПЕРЕМЫШЛЕННИКОВА
Перемышленникова Ольга Николаевна, аспирант кафедры конституционного, административного и финансового права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права.
В статье рассматриваются принципы установления и введения страховых взносов как правовые основы формирования доходной части бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления принципов установления и введения страховых взносов.
Legal principles of establishment and introduction of insurance payments in the state social extra-budgetary funds O. N. Peremy’shlennikova
The article describes the principles of establishment and introduction of insurance contributions as the legal basis for the formation of the budget revenue of state off-budget social funds. The necessity of legislative consolidation of the principles of the establishment and introduction of insurance contributions was found here.
Key words: insurance contributions, establish principles, principles of introduction, the rule of law, the universality, the obligation, the state off-budget social funds.
Важнейшим условием эффективного формирования доходов бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов является разработка четко выверенной системы базовых ориентиров, т. е. принципов установления и введения страховых взносов. В переводе с латинского принцип означает основу, начало, исходное положение какой-либо теории, учения <1>. Опираясь на данное определение, под принципами установления и введения страховых взносов мы будем понимать общие руководящие исходные начала, призванные юридически урегулировать общественные отношения по установлению и введению страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. ——————————— <1> Словарь иностранных слов. 14-е изд., испр. М., 1987. С. 400.
В теории финансового права не существует единой концепции принципов установления и введения страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Незначительность количества научных работ <2>, касающихся данной темы, представляет собой закономерное явление, корни которого уходят в историю становления и развития правового регулирования страховых взносов. Прежде всего это связано с тем, что с момента учреждения в России государственных социальных внебюджетных фондов (начало 90-х гг.) и до 1 января 2010 г. страховые взносы на законодательном уровне не были отделены от налоговых платежей. Поэтому данный вопрос рассматривался в рамках принципов налогообложения. ——————————— <2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 527 — 528.
На сегодняшний день страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее — Закон N 212-ФЗ) отнесены к обязательным страховым платежам. Анализ Закона N 212-ФЗ и действующего законодательства в данной области показывает, что общественные отношения по установлению и введению страховых взносов не урегулированы законодательством об обязательном социальном страховании. Также действующее законодательство о страховых взносах <3> не содержит отсылочных или бланкетных норм, определяющих, что отношения по установлению и введению страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды урегулированы иными нормативными правовыми актами. В связи с этим постоянно возникает необходимость применения аналогии права и аналогии закона. Как показывает судебная практика, в процессе правоприменения арбитражные суды к отношениям по установлению и введению страховых взносов по аналогии применяют нормы налогового права. ——————————— <3> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // Российская газета. 2009. 28 июля; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // Российская газета. 1998. 12 авг.; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 3 дек.
Под принципами, связанными с установлением страховых взносов, следует понимать общие условия, в соответствии с которыми представительный законодательный орган в установленном порядке и в надлежащей форме принимает нормативный правовой акт, в котором должны быть закреплены плательщики страховых взносов и все существенные элементы обложения взносами. Выделим следующие принципы установления страховых взносов: 1. Законность установления страховых взносов. Н. И. Химичева <4>, выделяя данный принцип, трактовала его более широко, а именно как принцип «законности и публичности». При этом указывая, что данный принцип связан с установлением страховых взносов на основании закона, и это, в свою очередь, обусловлено общегосударственными целями образования самих социальных внебюджетных фондов. ——————————— <4> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. С. 527.
Принцип законности необходимо исследовать с нескольких сторон. Во-первых, страховые взносы должны быть установлены только федеральным законом представительного органа власти Российской Федерации в соответствии с требованиями ст. 57 Конституции РФ. С точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти, установление страховых взносов иначе чем актом представительного органа не соответствует Конституции РФ (ст. 57; ч. 3 ст. 75). Этот принцип развивает более общий принцип разделения властей. Принцип законного установления страховых взносов в отношении страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации был определен Конституционным судом в Постановлении от 24 февраля 1998 г. N 7-П <5>. ——————————— <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Российская газета. 1998. 10 марта.
В частности, Конституционный Суд указал, что поскольку страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных, то при установлении таких платежей должны соблюдаться конституционные требования к законодательному регулированию любых финансовых обременений и к ограничениям прав и свобод граждан (ч. ч. 2 и 3 ст. 55; ст. 57 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, законность установления страховых взносов означает, что страховой взнос будет считаться законно установленным только тогда, когда определены плательщик страховых взносов и все существенные элементы обложения взносами. Представляется, что к названным элементам относятся: объект обложения страховыми взносами, база для начисления страховых взносов, расчетный и отчетный периоды, тарифы страховых взносов, порядок исчисления страховых взносов, порядок и сроки уплаты страховых взносов. В некоторых случаях при установлении страхового взноса могут также предусматриваться льготы по страховым взносам. Данный перечень элементов обложения взносами позволяет построить такую модель обязательного платежа, которая обеспечивает все необходимые условия для его исчисления и уплаты. 2. Принцип единства страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Данный принцип вытекает из провозглашенного Конституцией РФ принципа единства экономического пространства, гарантиями которого являются установленные в рамках предметов ведения Российской Федерации правовые основы единого рынка, осуществление финансового регулирования (п. «ж» ст. 71 Конституции), а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения финансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции). Правовые гарантии принципа единства страховых взносов закреплены в Законе N 212-ФЗ и выражаются в следующем: точно определены плательщики страховых взносов (ст. 5 Закона N 212-ФЗ), закреплены права и обязанности плательщиков страховых взносов (ст. 28 Закона N 212-ФЗ), а также права и обязанности органов контроля за уплатой страховых взносов (ст. 28 Закона N 212-ФЗ), установлены единые правила исполнения обязанности по уплате страховых взносов (глава 3 Закона N 212-ФЗ), установлены единые требования к осуществлению контроля за уплатой страховых взносов (глава 5 Закона N 212-ФЗ), установлены единые формы и размеры ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах, а также единый порядок привлечения к ответственности за его совершение (глава 6 Закона N 212-ФЗ), закреплен единый порядок обжалования актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц (глава 7 Закона N 212-ФЗ). Также в соответствии с ч. 9 ст. 15 Закона N 212-ФЗ органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального страхования, утверждены единые на всей территории Российской Федерации формы отчетности по страховым взносам <6>. ——————————— <6> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2011 г. N 156н «Об утверждении формы расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по расходам на выплату страхового обеспечения и порядка ее заполнения» // Российская газета. 2011. 25 марта; Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 ноября 2009 г. N 894н «Об утверждении формы расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование в Пенсионный фонд Российской Федерации, страховым взносам на обязательное медицинское страхование в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования плательщиками страховых взносов, производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам» // Российская газета. 2010. 29 янв.
3. Принцип всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ <7>, обязательность выражается в том, что отношения по государственному социальному страхованию возникают в силу закона, т. е. независимо от воли его участников. ——————————— <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года…»; Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов» // Российская газета. 2000. 19 янв.
Поскольку страховые взносы представляют собой установленные федеральным законом особые обязательные платежи, то правовое регулирование принципа всеобщности основано на положениях ст. 57 Конституции РФ. Правовой гарантией данного принципа выступает установление мер финансово-правовой ответственности к плательщикам страховых взносов за неуплату и несвоевременную уплату страховых взносов, а также установление санкций за нарушения законодательства Российской Федерации о страховых взносах <8>. ——————————— <8> Статьи 19, 20, 21, глава 6 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации…».
Под принципами, связанными с введением страховых взносов, следует понимать общие условия, в соответствии с которыми вступает в силу нормативный правовой акт федерального законодательного органа о страховом взносе. 1. Принцип, предусматривающий особый порядок вступления в силу нормативно-правового акта федерального законодательного органа о страховом взносе. На законодательном уровне данный принцип отсутствует. Более того, Конституционный Суд указал <9>, что поскольку страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по своей социально-правовой природе не являются налоговыми платежами, при введении в действие Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», установившего эти взносы, специальный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, предусмотренный п. 1 ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации, не подлежал применению. На порядок введения в действие названного Федерального закона распространяются общепринятые правила, закрепленные Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» <10>, согласно которым федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6). ——————————— <9> Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 28-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации Тверской областной общественной организации Всероссийского общества инвалидов Заволжского района города Твери на нарушение конституционных прав и свобод статьями 3 и 34 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьей 10 Федерального закона «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1109; Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 49-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Самарской городской общественной организации инвалидов «Волжанин» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 34 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Сборник решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам деятельности Пенсионного фонда РФ. М., 2004. Ч. 1. <10> Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. 1994. 15 июня.
Вышеуказанный вывод Конституционного Суда РФ не исключает иного дополнительного законодательного регулирования порядка вступления в силу нормативного правового акта о страховом взносе в специальном законе о страховых взносах. Необходимо учесть, что введение новых страховых взносов или внесение изменений в элементы обложения уже действующих страховых взносов будет являться дополнительным финансовым бременем, а также иной, ранее не предусмотренной законодательством обязанностью по исчислению и уплате страхового взноса, за неисполнение которых применяются меры финансовой ответственности. Принимая во внимание вышеизложенное, полагаем, что в целях обеспечения стабильности и предсказуемости правовых отношений в сфере бизнеса, предпринимательства и иной экономической деятельности, а также основываясь на том, что в соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации всякое ограничение конституционных прав и свобод возможно только на основании федерального закона, необходимо установить особый порядок вступления в силу нормативного правового акта о страховом взносе и закрепить его в отдельной статье Закона N 212-ФЗ. При этом данный порядок вступления в силу нормативного правового акта должен отличаться от общеустановленного наличием определенного разумного срока, по истечении которого возникает обязанность каждого платить страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды. Нормативные правовые акты федерального законодательного органа о страховом взносе должны быть разделены на два вида, в отношении которых предусматривается различный порядок вступления в силу: 1) нормативные правовые акты, которые вводят новые страховые взносы. Такие акты должны вступать в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования; 2) нормативные правовые акты, в которые вносятся изменения. Такие акты должны вступать в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного отчетного периода, установленного п. 2 ст. 10 Закона N 212-ФЗ. 2. Принцип недопустимости придания обратной силы нормативным правовым актам, ухудшающим положение плательщика страховых взносов. Исходя из того, что страховые взносы, как и налоги, являются публично-правовыми обязательными платежами, данный принцип установления страховых взносов является конституционным и закреплен в ст. 57 Конституции РФ. Нарушение данного принципа было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П <11> указано, что придание нормам абзацев третьего и шестого п. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» обратной силы не соответствует ст. 57 Конституции Российской Федерации, поскольку этим нарушается конституционный запрет ухудшения положения плательщиков при возложении на них обязательных финансовых обременений. ——————————— <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года».
Рассматривая действующее законодательство, сделаем вывод, что недопустимость придания нормативным правовым актам, ухудшающим положение плательщика страховых взносов, обратной силы означает, что данные акты не распространяют свое действие на отношения, которые действовали до момента вступления в силу данного нормативного правового акта. Подводя итог всему вышесказанному, предлагаем следующее: 1. Закрепить в Законе N 212-ФЗ принципы установления и введения страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что позволит восполнить пробелы, нередко встречающиеся в нормативных актах, будет способствовать толкованию действующего законодательства, а также поможет в формировании стабильной судебной практики по вопросам обложения страховыми взносами. 2. В Закон N 212-ФЗ ввести статью 4.1 в следующей редакции: «Статья 4.1. Общие условия установления страховых взносов 1. Страховой взнос считается установленным лишь в том случае, когда определены плательщики и элементы обложения страховыми взносами, а именно: объект обложения страховыми взносами; база для начисления страховых взносов; расчетный и отчетный периоды; тарифы страховых взносов; порядок исчисления страховых взносов; порядок и сроки уплаты страховых взносов. 2. В необходимых случаях при установлении страхового взноса в акте законодательства о страховых взносах могут также предусматриваться льготы по уплате страховых взносов и основания для их использования плательщиком». 3. В Закон N 212-ФЗ ввести статью 4.2 в следующей редакции: «Статья 4.2. Действие актов законодательства о страховых взносах во времени 1. Акты законодательства о страховых взносах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного отчетного периода, установленного п. 2 ст. 10 настоящего Закона. 2. Федеральные законы, устанавливающие новые страховые взносы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. 3. Акты законодательства о страховых взносах, устанавливающие новые страховые взносы, повышающие страховой тариф, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о страховых взносах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение плательщиков страховых взносов, обратной силы не имеют».
Список литературы
1. Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 28-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации Тверской областной общественной организации Всероссийского общества инвалидов Заволжского района города Твери на нарушение конституционных прав и свобод статьями 3 и 34 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьей 10 Федерального закона «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1109. 2. Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 49-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Самарской городской общественной организации инвалидов «Волжанин» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 34 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Сборник решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам деятельности Пенсионного фонда РФ. М., 2004. Ч. 1. 3. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Российская газета. 1998. 10 марта. 4. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов» // Российская газета. 2000. 19 янв. 5. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 ноября 2009 г. N 894н «Об утверждении формы расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование в Пенсионный фонд Российской Федерации, страховым взносам на обязательное медицинское страхование в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования плательщиками страховых взносов, производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам» // Российская газета. 2010. 29 янв. 6. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2011 г. N 156н «Об утверждении формы расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по расходам на выплату страхового обеспечения и порядка ее заполнения» // Российская газета. 2011. 25 марта. 7. Словарь иностранных слов. 14-е изд., испр. М., 1987. 8. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. 1994. 15 июня. 9. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // Российская газета. 1998. 12 авг. 10. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // Российская газета. 2009. 28 июля. 11. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 3 дек. 12. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009.
