ЖИЛЬЕ ВЕТЕРАНАМ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ: ЧЕТЫРЕХЛЕТНЯЯ ЭПОПЕЯ
Р. ТИШИН
Тишин Роман, консультант комитета по труду и социальной политике Московской областной Думы.
Государственная поддержка пожилых людей, особенно ветеранов, заслуживших столь высокий статус упорным трудом и воинской доблестью, всегда была одним из значимых направлений деятельности государства. И вот в 2008 году, к 65-летию Победы, Президент Российской Федерации издал Указ о дополнительной социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны — обеспечении их жильем <1>, что должно было значительно улучшить жилищное и материальное положение ветеранов, количество которых неуклонно сокращается из года в год. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 07.05.2008 N 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 — 1945 годов».
Фактически с момента издания данного Указа начали возникать проблемы с его практической реализацией. Указ как подзаконный нормативный акт весьма короток, рассчитан на три года и приурочен к определенной дате, что, к сожалению, вошло в практику формирования законодательства в социальной сфере. Кратко Указ Президента устанавливает следующее: 1. Обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12.01.1995 N 5-ФЗ «О ветеранах» необходимо завершить. Причем в исходной редакции Указа был установлен срок обеспечения жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 марта 2005 года ветеранов — 1 мая 2010 года, однако внесенные изменения от 09.01.2010 исключили из документа эти сроки. 2. На Правительство РФ возлагается разработка законодательного механизма обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны, финансовое обеспечение этого механизма на плановый период до 2011 года и обеспечение заключения соответствующих соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 3. Субъектам Российской Федерации предлагается принять участие в реализации данных государственных гарантий. 4. Контроль же за реализацией всех мероприятий остается за полномочными представителями Президента в федеральных округах. Федеральный закон, упоминаемый в Указе Президента, выразился во внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах», которыми были установлены категории граждан и основные условия обеспечения их жильем. Согласно статье 23.2 Закона полномочиями по обеспечению жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, наделены субъекты Российской Федерации, а средства на реализацию полномочий предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. В соответствии с тем порядком, который установлен Федеральным законом, по письменным заявлениям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, размер которой определяется исходя из общей площади жилья 36 квадратных метров (первоначально 22 квадратных метра) и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации. Порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации в достаточно короткие сроки приняли соответствующие нормативные акты. В федеральном бюджете были предусмотрены денежные средства для исполнения этой государственной социальной функции. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» было предусмотрено положение, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации наделялось правом принимать решения о направлении в 2010 году средств федерального бюджета в размере до 195,0 млрд. рублей на реализацию дополнительных мер по социальному обеспечению граждан, в том числе по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны. В соответствии с этим правом Правительство РФ в 2010 году направило свыше 116 млрд. рублей на обеспечение жильем ветеранов. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в 2011 году на жилищное обеспечение ветеранов предусмотрено дополнительное выделение бюджетных ассигнований в сумме 10 млрд. рублей. Кроме того, поправками в федеральный бюджет на 2011 год предусматривалось дополнительно выделить 13,7 млрд. рублей на обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших, умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку. В 2009 — 2010 годах жилье уже получили 149,4 тысячи ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, в том числе вставших на учет до 1 марта 2005 года. Таким образом, предусмотренные федеральным бюджетом в 2011 году 23,7 млрд. рублей, по мнению Правительства, должны были позволить полностью обеспечить эту категорию граждан, которые встали на учет до 1 января 2011 года, то есть 189 тыс. ветеранов. Вместе с тем количество участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в 2011 году увеличилось до 228 711 человек (по состоянию на 01.10.2011), и выполнение этих обязательств потребует дополнительного выделения еще как минимум 57,9 млрд. рублей, а также продолжения финансирования обеспечения жильем ветеранов на 2012, а то и на 2013 год. Такая растянутость во времени объясняется также тем, что с момента постановки на учет до вручения ключей фронтовику проходит по меньшей мере полгода. Квартиру ведь надо еще найти на рынке жилья, сойтись в цене с продавцом, оформить для ее приобретения и последующей передачи ветерану необходимые документы. При участии в этих отношениях государства в дело вступают еще и бюрократические процедуры — необходимые или надуманные. Как уже отмечалось выше, Федеральным законом <1> было установлено, что определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения ветеранам устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> Федеральный закон от 21.12.2009 N 327-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах».
Вместе с тем анализ реализации этого Закона выявил отсутствие в субъектах Российской Федерации единого подхода к решению проблемы обеспечения жильем ветеранов, а именно: 1) отнесения ветеранов Великой Отечественной войны и членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны к категории малоимущих граждан; 2) механизма постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях; 3) порядка предоставления единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения. Субъектами предусмотрены следующие формы обеспечения жильем ветеранов: — предоставление готового жилья по договору социального найма либо в собственность; — предоставление единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения; — приобретение квартиры при участии в долевом строительстве многоквартирного жилого дома; — строительство индивидуального жилого дома. Основная форма жилищного обеспечения по законодательству субъектов — предоставление единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, которая предоставляется по желанию ветерана. Средний размер предоставляемой из федерального бюджета субсидии составляет около 1 млн. рублей на одного ветерана. При этом в случае, если средняя рыночная стоимость жилья превышает эту сумму, разница между стоимостью жилья и размером федеральной субсидии компенсируется из бюджета субъекта (Томская, Воронежская, Курганская, Ивановская, Брянская области, Пермский край, Республика Саха (Якутия), Чувашская Республика, Оренбургская область, Еврейская автономная область, Республика Коми, Курская, Владимирская области и др.). Ареал выявляемых в процессе реализации Указа Президента проблем весьма широк как по охвату субъектов Федерации, так и по качеству проблем. К основным проблемам в субъектах Российской Федерации необходимо отнести: 1. Проблемы законодательные: — обеспечение жильем граждан, проживающих в частных домах, не отвечающих установленным требованиям (непригодным для проживания); — различный размер учетной нормы, устанавливаемый каждым органом местного самоуправления, что приводит к отсутствию общего (федерального) подхода к вопросу обеспечения жильем ветеранов; — необходимость подтверждения малоимущности ветерана, хотя эта проблема была решена Федеральным законом <1>, который предусмотрел обеспечивать жильем ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны независимо от их имущественного положения. ——————————— <1> Федеральный закон от 06.05.2010 N 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах».
Проблемы законодательные должны решаться политической волей в заявленном желании государства предоставить квартиры ветеранам не в течение длительного времени, а «здесь и сейчас». Для этого необходим не только единый подход, но и гибкость в реализации бюрократических процедур предоставления жилья, так как ситуации могут быть вполне разные в различных субъектах и муниципальных образованиях. 2. Проблемы исполнительные, связанные с формируемыми и применяемыми муниципальными органами регламентами и порядками реализации Указа Президента РФ N 714: — порядок предоставления жилищных субсидий противоречит федеральному законодательству (Республика Коми); — отказ обеспечивать ветеранов Великой Отечественной войны социальным жильем при отсутствии федерального финансирования (Челябинская область); — отказ в постановке на учет в связи с необоснованным признанием жилого помещения пригодным для проживания (Омская область); — отказ в постановке на учет бывшим несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей (Амурская область); — введение ценза оседлости для постановки на учет (Санкт-Петербург, Москва). Этот список проблем, конечно же, неполон, мы можем опираться всего лишь на реально имеющиеся судебные решения, когда ветераны обратились за защитой в судебные органы. А сколько ветеранов, не удовлетворившись отказом муниципальных органов в постановке на учет на предоставление жилья, не стали добиваться решения этой проблемы в судебном порядке? Учитывая невысокую правовую грамотность и неразвитость бесплатной юридической поддержки населения, можно сказать, что ветеранов, чьи права на жилое помещение были нарушены, достаточно много. И если государство решило выполнить свою социальную функцию и отметить заслуги ветеранов Великой Отечественной войны, в том числе путем предоставления им жилья, то приоритетными должны быть не законодательный порядок, ни даже финансовое обеспечение, а условия жизни ветерана и его желания. В Санкт-Петербурге, как и в Москве, ветераны Великой Отечественной войны могут получить льготное жилье в Санкт-Петербурге только после того, как проживут в городе 10 лет <1>, — действует так называемый ценз оседлости. На наш взгляд, это условие было установлено только для экономии бюджета города и противоречит самому духу Указа Президента, так как ветеран Великой Отечественной войны является ветераном вне зависимости от места жительства и времени проживания. ——————————— <1> Статья 1 Закона Санкт-Петербурга от 19.07.2005 N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге».
По письму губернатора Санкт-Петербурга Г. Полтавченко на начало 2012 года в связи с действием ценза оседлости более 20 тысяч ветеранов не могут получить в Петербурге обещанные им квартиры, поскольку не прожили в городе положенные десять лет, на что потребуется свыше 40 млрд. рублей. С целью отмены ценза оседлости группой ветеранов был подан иск сначала в городской суд Санкт-Петербурга, а затем и в Верховный Суд Российской Федерации. 07.12.2011 Верховный Суд подтвердил законность существования ценза оседлости, установив, что, «реализовав предоставленное федеральным законодателем право определять порядок ведения учета нуждающихся в жилых помещениях ветеранов войны, предоставления им жилых помещений, законодатель Санкт-Петербурга предусмотрел помимо прочих и такое условие для принятия их на учет, как проживание в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет» <1>. ——————————— <1> Определение Верховного Суда РФ от 07.12.2011 N 78-Г11-56.
Вывод напрашивается только один: экономика государства все еще приоритетнее социальной политики. Помимо судебных разбирательств ветеранов по вопросам непредоставления им жилья в соответствии с законодательством, фактически с момента издания Указа и внесения изменений в федеральное законодательство и формирования соответствующего регионального законодательства проблема обеспечения ветеранов ВОВ жильем находится под вниманием уполномоченных по правам человека (как федерального, так и региональных). Уже в 2010 году Уполномоченный по правам человека в РФ пишет, что «к сожалению, не все органы государственной власти страны на деле готовы исполнять эти Указы Главы Российского государства. Некоторые должностные лица, похоже, узнают о них только от уполномоченного. Потом, впрочем, искомое жилье для ветерана нередко находится даже несмотря на ограниченность жилищного фонда» <1>. ——————————— <1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2010 году.
Подобную проблему определяет и Уполномоченный по правам человека в Московской области: «В 2010 году поступило 19 обращений из Можайского, Каширского, Раменского, Клинского, Щелковского, Ступинского, Шатурского, Ленинского и Воскресенского муниципальных районов и городского округа Балашиха от лиц указанной категории. В ходе их рассмотрения выявлены нарушения прав граждан муниципальными органами. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий ветераны Великой Отечественной войны или члены семей умерших участников войны, имеющие право на соответствующую социальную поддержку, не могли ее получить. <…> В отдельных случаях ветеранам войны не предоставляется информация о состоянии дел и сроках обеспечения жильем» <1>. ——————————— <1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в МО в 2010 году.
В 2011 году актуальность жилищного вопроса для ветеранов не снимается: «Из года в год откладывается решение, скажем прямо, постыдной для страны проблемы обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны. К огромному сожалению, недалек тот день, когда эта проблема будет решена окончательно: ветераны, увы, не бессмертны. Как, однако, смотреть в глаза тем из них, кого «благодарное» государство раз за разом заставляет выступать в унизительной роли просителей» <1>. «В 2011 году в Подмосковье обеспечены жильем более 250 ветеранов войны. Отмечая положительные результаты предпринятых в Московской области усилий по решению жилищных проблем ветеранов, следует упомянуть о случаях нарушения их прав по вине органов местного самоуправления, на которые возложены функции по выявлению ветеранов, подлежащих обеспечению жильем, и предоставлению сведений о них в государственные органы» <2>. ——————————— <1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2011 году. <2> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в МО в 2011 году.
Ветераны Великой Отечественной войны — убывающая категория нашего населения, и каждый год их становится все меньше и меньше. Еще несколько лет, и ветеранов останется несколько десятков во всей стране. Нельзя ни государству, ни каждому из нас забывать, что своим существованием, благополучием мы обязаны тем, кто в 1941 — 1945 годах защищал нашу землю, работал на заводах, в полях, в тылу врага и после войны заново фактически отстраивал целую страну. Минимум того, что можно сделать для этих людей, — чтобы они без бюрократических проволочек, без нервов и судебных процедур получали причитающееся им по Закону государственное обеспечение и государственную поддержку. Хочется надеяться, что и в случае получения жилья все ветераны смогут в течение этого года оформить в собственность квартиры или дом, которые они давно заслужили.
