(Ершов О. Г.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2013, N 11)
О НЕОБХОДИМОСТИ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ ПРИ БАНКРОТСТВЕ ЗАСТРОЙЩИКА
О. Г. ЕРШОВ
Ершов Олег Геннадьевич, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.
В работе автор рассматривает проблему недостаточной защищенности прав граждан при банкротстве застройщика. Обосновывается необходимость изменения законодательства в части расширения полномочий прокурора при рассмотрении дел о банкротстве застройщика.
Ключевые слова: строительство, банкротство, участие прокурора в арбитражном процессе, защита.
About need of public prosecutor’s reaction at bankruptcy of the builder O. G. Ershov
In the article the author examines of problems law protection citizens because of bankruptcy builder. The main idea of the article is legislation change of prosecutor functions within bankruptcy builder process.
Key words: construction, bankruptcy, participation of the prosecutor, protection.
Проблема эффективной правовой защиты лиц, вкладывающих денежные средства в долевое строительство жилья, требует к себе более пристального внимания со стороны государственных органов, в т. ч. прокуратуры. Несовершенство норм законодательства о долевом строительстве зачастую приводит к конфликту, имеющему общественный резонанс. В 2006 г. было официальное Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральному прокурору, Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой принять меры к защите лиц, вложивших денежные средства в долевое строительство, от действий недобросовестных застройщиков в целях устранения социальной напряженности в обществе <1>. ——————————— <1> Парламентская газета. 2006. 10 октября. N 169.
Обращает на себя внимание то, что одним из резонансных вопросов является банкротство застройщика после привлечения им денежных средств в долевое строительство. Следует отметить, что в настоящее время наблюдается тенденция к исправлению ситуации. В частности, на федеральном уровне были введены дополнительные нормы § 7 «Банкротство застройщиков» <2> в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), которые в целях защиты устанавливают возможность применения мер обеспечения требований дольщиков, механизм погашения этих требований путем передачи объекта долевого строительства. На уровне субъектов Российской Федерации также разработаны отдельные законы, которые устанавливают механизм защиты дольщиков от недобросовестных действий со стороны застройщика органами публичной власти. Так, например, в соответствии с требованиями Закона Омской области от 29 октября 2010 г. N 1304-ОЗ «О защите прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Омской области» <3> на органы исполнительной власти возложены контроль и надзор за использованием застройщиком денежных средств дольщиков, обязанность по рассмотрению жалоб дольщиков, ведение учета реестра многоквартирных домов, проверка ежеквартальной отчетности застройщика. ——————————— <2> Федеральный закон от 12 июля 2011 г. N 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и статьи 17 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части установления особенностей банкротства застройщиков, привлекающих денежные средства участников строительства» // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4301. <3> Омский вестник. 2010. N 79.
Несмотря на принятые меры, в ряде регионов проблема продолжает оставаться неразрешенной. Одной из причин является несовершенство законодательства о банкротстве в части обеспечения участия дольщиков в арбитражном процессе и своевременного прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Законом о банкротстве определен механизм предъявления требований к застройщику через действия арбитражного управляющего, который уведомляет всех известных ему участников строительства о введении наблюдения или открытии конкурсного производства, а также возможности предъявления участниками долевого строительства требований о передаче помещений или одностороннем отказе от исполнения договора с застройщиком. Участник долевого строительства по своему усмотрению либо заявляет требование об отказе от исполнения договора с застройщиком и возмещении убытков, либо заявляет требования о передаче помещений. Важно отметить, что во втором случае требования о передаче помещения должны быть признаны судом обоснованными и включены арбитражным управляющим в реестр требований о передаче помещений. Если объект строительства не достроен, то участники строительства, чьи требования были включены в реестр, проводят собрание, на котором принимается решение о создании жилищно-строительного кооператива, передаче незавершенного строительством объекта от застройщика к кооперативу и внесении необходимых денежных средств для завершения строительства. Несложно обратить внимание на то, что надлежащая с точки зрения процессуальных процедур защита лиц, которые вложили денежные средства в долевое строительство, может быть обеспечена только в том случае, если: а) было надлежащее уведомление со стороны арбитражного управляющего о том, что в отношении застройщика введены процедуры банкротства; б) было надлежащее уведомление арбитражного суда участника долевого строительства о возможности выбора требования, которые он сможет заявить застройщику; в) включение требований участника долевого строительства в реестр требований о передаче помещений; г) участие в принятии решения о создании жилищно-строительного кооператива. Наиболее проблемным с точки зрения практики правоприменения здесь выглядит процесс уведомления арбитражным управляющим всех известных ему участников строительства о введении по отношению к застройщику процедуры банкротства. Следует обратить внимание, что уведомление или неуведомление фактически ставится, с одной стороны, в зависимость от добросовестности арбитражного управляющего, с другой — от надлежащего совершения процессуальных действий по информационному обеспечению предполагаемых и действительных участников процесса. Практика показывает, что не все участники, вложившие денежные средства в долевое строительство, надлежащим образом уведомляются арбитражным управляющим. Фактически это приводит к тому, что участники не могут в последующем воспользоваться своим правом заявить к застройщику требования об одностороннем отказе от исполнения договора или передачи помещений. После прекращения процедуры банкротства и исключения застройщика из реестра юридических лиц участники долевого строительства, не уведомленные надлежащим образом, несут убытки. Это обусловлено тем, что стать членом кооператива участники долевого строительства не могут по причине невключения их в реестр, заявить требования о возврате денежных сумм, вложенных в долевое строительство, и вернуть суммы невозможно, т. к. уже нет субъекта обязательства. Предъявить требование арбитражному управляющему о возложении на него убытков также весьма проблематично, поскольку на участнике долевого строительства лежит бремя доказывания недобросовестности арбитражного управляющего, а именно обладание им информации об участнике долевого строительства и намеренное недоведение до такого участника информации о банкротстве застройщика. В связи с этим совершенно очевидно, что нуждаются в дальнейшем совершенствовании процедуры банкротства застройщика. В частности, речь может идти о процессуальном механизме защиты прав участников долевого строительства и роли прокуратуры. Нельзя сказать, что применительно к строительству прокуратура не осуществляла надзор за законностью и соблюдением прав граждан. Напротив, работа в этом направлении велась постоянно, но с той лишь разницей, что менялся предмет надзора. Если в условиях плановой экономики надзор прокуратуры осуществлялся в основном за исполнением законов о качестве строительства <4>, ответственности за недоброкачественное строительство <5>, охране имущества при строительстве <6>, законностью выделения земельных участков <7>, то в рыночных условиях хозяйствования предмет надзора стал несколько иным. Сегодня прокуратура осуществляет надзор за актами, издаваемыми органами государственной власти применительно к сфере строительства, и их исполнением, а также актами, регулирующими отношения между отдельными участниками строительства <8>. ——————————— <4> Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением закона о качестве гражданско-жилищного строительства // Социалистическая законность. 1974. N 8. С. 20 — 22. <5> Иванов Л., Ким В. Надзор за исполнением законов об ответственности за недоброкачественное строительство // Социалистическая законность. 1975. N 5. С. 35 — 38. <6> Берензон А., Дорошин А. Надзор за исполнением законов об охране социалистического имущества в строительстве // Социалистическая законность. 1969. N 3. С. 55 — 57. <7> Филиппов М. Надзор за законностью выделения земельных участков и строительства домов в курортной зоне // Социалистическая законность. 1985. N 11. С. 46 — 47. <8> Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве // Законность. 2009. N 2. С. 9 — 14.
Несложно обратить внимание, что законодательно прокурорское реагирование предусмотрено только в том случае, когда застройщик еще осуществляет свою деятельность и не выходит на процедуру банкротства. Однако после возбуждения судом гражданского дела о банкротстве роль прокуратуры снижается, что не способствует защите прав дольщиков. Несмотря на то что ст. 35 Закона о прокуратуре <9> наделяет прокурора правом обратиться в суд или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых интересов общества, содержание права прокурора на участие в судебном процессе определяется в соответствии с процессуальным законодательством. В арбитражном процессе прокурор может участвовать в качестве лица, который обращается с заявлением об оспаривании нормативного акта, либо процессуального истца в целях защиты публичного интереса (ст. 52 АПК РФ). Иного участия закон не предусматривает, что также следует из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации <10>. ——————————— <9> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <10> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. N 5.
Если обратиться для сравнения к ст. 45 ГПК РФ, то роль прокурора в гражданском процессе существенно расширена. Прокурор имеет право не только выступить как процессуальный истец, но и обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в трудовых, семейных, жилищных и иных отношениях, выступить с заключением по делу о выселении, возмещении вреда, причиненного здоровью гражданина, и т. д. При этом участие прокурора обязательно по ряду дел особого производства. Это объясняется тем, что одной из форм реализации полномочий прокуратуры является обеспечение верховенства закона, защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества. Необходимость защиты обусловлена тем, что в отношениях граждане занимают положение «слабой стороны» (например, в трудовых спорах с работодателем, в жилищных спорах с управляющими компаниями и т. д.) и самостоятельное осуществление ими своих прав весьма затруднено. В связи с этим возникает мысль о том, что полномочия прокурора при рассмотрении дела о банкротстве застройщика также должны быть предусмотрены, для чего потребуется изменение арбитражного процессуального законодательства. Такой подход в литературе подвергается сомнению, и при этом приводятся следующие аргументы. Поскольку гражданский оборот основывается на том, что его участники самостоятельно и свободно осуществляют свои права и обязанности, тогда от таких участников требуется осмотрительность и внимательность, забота о своих правах и своем имуществе. Прокуратура не в состоянии обеспечить защиту каждому участнику, она должна сосредоточить свое внимание на наиболее важных делах, имеющих принципиальный характер, либо подавать иски в интересах тех, кто сам не в состоянии обратиться в арбитражный суд <11>. ——————————— <11> Обзор дискуссии о роли прокурора в арбитражном процессе. См.: Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 2, 3.
Полагаем, что с изложенным можно согласиться лишь отчасти. Должная осмотрительность и внимательность не должны быть связаны с проблемами несовершенства законодательства. При выборе застройщика дольщики могут оценить его добросовестность только по тем объектам, которые уже возведены и сданы в эксплуатацию. Но граждане, вкладывающие денежные средства в долевое строительство жилья, не виноваты в том, что государство не может пока предложить надлежащий механизм правового регулирования отношений, связанный с привлечением денежных средств для достижения целей долевого строительства, тем самым свести риск банкротства застройщика к минимуму. При неудовлетворительном пока состоянии гражданского законодательства внимательность и осмотрительность, связанная с самостоятельным осуществлением гражданами своих прав, не должна иметь юридического значения. Когда речь идет о гражданском обороте, то представляется совокупность сделок с участием разной категории лиц. Здесь возникают отношения как с участием только предпринимателей, так и с участием предпринимателей и граждан. Долевое строительство как раз и охватывает такие отношения, которым свойственно то, что гражданин, выступая потребителем строительной продукции, также занимает положение «слабой стороны». Нормами материального права предусмотрены дополнительные гарантии его защиты, например, в части взыскания неустойки, компенсации морального вреда, возмещения убытков, возможности расторжения договора при наличии обременительных условий и т. д. Тогда почему дополнительные гарантии защиты граждан не предоставлены нормами процессуального законодательства? Ведь при рассмотрении дела о банкротстве застройщика может решаться вопрос о жилище, которое является единственным для многих дольщиков, вложивших свои либо заемные деньги в долевое строительство. При недобросовестности арбитражного управляющего создается реальная для дольщиков угроза реализации конституционного права на жилище. Следовательно, на этой стадии вмешательство прокуратуры должно быть обязательным. Участие прокурора может быть выражено в проверке законности действий суда, арбитражного управляющего, прав и обязанностей заинтересованных лиц, даче заключений по вопросам применения материального и процессуального права.
Литература
1. Берензон А., Дорошин А. Надзор за исполнением законов об охране социалистического имущества в строительстве // Социалистическая законность. 1969. N 3. 2. Иванов Л., Ким В. Надзор за исполнением законов об ответственности за недоброкачественное строительство // Социалистическая законность. 1975. N 5. 3. Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 2, 3. 4. Омский вестник. 2010. N 79. 5. Парламентская газета. 2006. 10 октября. N 169. 6. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. N 5. 7. Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве // Законность. 2009. N 2. 8. Федеральный закон от 12 июля 2011 г. N 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и статьи 17 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части установления особенностей банкротства застройщиков, привлекающих денежный средства участников строительства» // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4301. 9. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. 10. Филиппов М. Надзор за законностью выделения земельных участков и строительства домов в курортной зоне // Социалистическая законность. 1985. N 11. 11. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением закона о качестве гражданско-жилищного строительства // Социалистическая законность. 1974. N 8.
