В первом номере журнала «Предпринимательское право» за 2009 г. был опубликован обзор Круглого стола «Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы», состоявшегося 18 ноября 2008 г. на юридическом факультете Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Учитывая актуальность и сложность темы, особенно в связи с непростой ситуацией в мировой экономике, редакция журнала «Предпринимательское право» приняла решение опубликовать стенограмму заседания Круглого стола.
Е. П. Губин, д. ю.н., проф., зав. кафедрой предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова: Здравствуйте, уважаемые коллеги! Позвольте открыть наше сегодняшнее мероприятие и сделать несколько предложений по поводу сегодняшней нашей работы. Совсем недавно к нам на факультет обратились представители Генеральной прокураты с просьбой представить предложения по совершенствованию законодательства и системы мер, принимаемых органами государственной власти и правоохранительными органами по оздоровлению ситуации в финансовой и банковской сферах экономики, а также по защите права граждан в условиях происходящих изменений в экономической сфере.
Конечно же, наш Круглый стол в связи с той озабоченностью, которая, естественно, возникла в различных государственных структурах, очень актуален. Вы, конечно же, помните Указ Президента РФ о совершенствовании гражданского законодательства и совершенствовании концепции Гражданского кодекса.
Не хочется сейчас вступать в дискуссию, насколько гражданское право в целом и исключительно Гражданский кодекс могут реформировать рыночную экономику. Однако необходимо понимать, что те цели, которые были обозначены в Указе Президента РФ, направлены не только на совершенствование гражданского законодательства, но и прежде всего на улучшение ситуации в рыночной экономике. И в этой связи, конечно же, наша сегодняшняя встреча тоже будет способствовать решению тех задач, которые были обозначены в Указе Президента РФ.
Сегодня мы поговорим с вами в том числе и об объективной необходимости участия государства в хозяйственных обществах. Эта тема будет раскрыта в одном из докладов, который звучит так: «К вопросу объективности и целесообразности участия государства в деятельности акционерных обществ». Мне кажется, ответ на этот вопрос может быть только положительным. Государственные предприятия и акционерные общества с участием государства — это реальность рыночной экономики. Причем не только российской, но и зарубежной. Например, крупнейший железнодорожный перевозчик США — это акционерное общество с участием государства. Я уже не говорю об экономиках Германии, Франции и многих других стран.
Подобное участие обусловлено объективными причинами и вытекает из социальной функции государства. На мой взгляд, одним из наиболее оптимальных инструментов реализации целого ряда задач и в экономике, и в социальной сфере являются государственные и муниципальные унитарные предприятия и хозяйственные общества с долей государства.
Вы можете спросить: «А в чем еще причина необходимости существования такого рода участия публично-правового образования в экономике?» Ответ прост: у нас есть задача с обеспечением стабильности в различных сферах экономической деятельности, в том числе и на финансовых рынках.
Я думаю, что без государства вряд ли можно решить сложные инвестиционные задачи, обеспечение безопасности, а также выполнение иных социальных функций. Я не затрагиваю вопрос об эффективности, потому что не считаюсь специалистом в этой области, у нас сегодня будут соответствующее выступление и доклады. Однако хотелось бы отметить, что еще никто не доказал, что государственные предприятия хуже и менее эффективны, чем частные. Имеющиеся по этому вопросу исследования, на мой взгляд, не учитывают массу факторов, влияющих на оценку ситуации.
Теперь то, что касается законодательства. Здесь я бы выделил несколько направлений. Первое направление — это участие в управлении акционерным обществом, нормативные акты, определяющие участие государства в деятельности акционерного общества. Здесь странная ситуация, казалось бы, вопросы, связанные с управлением деятельностью акционерных обществ, вне зависимости от того, как распределяется капитал, кто является акционером в этом акционерном обществе, должны были быть в акционерном законодательстве. Однако они там отсутствуют. Если вы обратитесь к Закону «Об акционерных обществах», то увидите там буквально несколько небольших статей, которые посвящены этим вопросам. Даже скорее не статьи, а пункты в статьях. Рассматриваемые нами вопросы оказались в другой сфере — в законодательстве о приватизации.
В Законе о приватизации есть соответствующий раздел и статьи, которые посвящены участию государства в хозяйственных обществах. Я предлагаю сегодня сконцентрироваться на обсуждении затронутой нормативной проблемы.
Второе. Я бы выделил группу нормативных актов, регулирующих участие государства во владении, пользовании, распоряжении принадлежащими ему акциями, а также имуществом самого акционерного общества. Правда, в некоторых нормативных актах речь не идет о владении, пользовании и распоряжении имуществом, там этот аспект обозначен как управление имуществом. Вот еще один вариант, еще одна возможность пообсуждать эту проблему.
Что значит управление, что значит управление имуществом? Это не управление акционерным обществом, это нечто другое, может быть, некое новое явление в сфере регулирования отношений с участием государства?
Наконец, третье серьезное направление — это то, что связано с контролем за эффективным использованием имущества, принадлежащего государству, и имущества, принадлежащего самому акционерному обществу. Здесь тоже имеется вопрос. Может ли государство вмешиваться в контрольные функции и производственно-хозяйственную деятельность акционерного общества?
Само интересующее нас законодательство я бы разделил тоже на следующие блоки — это:
1. Приватизационное законодательство.
2. Законодательство об акционерных обществах.
3. Законодательство об управлении государственным имуществом.
Я назвал именно так: законодательство об управлении. Все нормативные акты — они не говорят о владении, пользовании и распоряжении, они говорят исключительно об управлении. Может быть, это такой законодательный прием и упрощение. И можно предположить, что управление — это есть некая категория, которая включает в себя владение, пользование и распоряжение.
Вот, например, Приказ Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 26 июля 2005 г. «Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления». Но это вообще глупость. То есть само Росимущество себя регулирует. На мой взгляд, вопросы корпоративного управления в акционерных обществах не сфера компетенции нормативной регламентации министерств, ведомств, агентств и так далее, а прежде всего федерального законодательства.
Вот что необходимо отметить особо: в России отсутствует единый стержневой акт, определяющий участие государства в управлении принадлежащим ему имуществом. Хотя при этом велико количество противоречивых подзаконных актов.
Вполне можно было бы нам предложить сегодня разработать такой законопроект, учитывая все те недостатки, которые существуют в действующем законодательстве, как в частности, так и в целом. И я бы думал, что такой закон должен не только регулировать отношения по управлению государственным имуществом, но и включать в себя и иные нормы, связанные с этим процессом.
Теперь разрешите очень кратко обозначить отдельные проблемы, возникающие в процессе участия государства в акционерных обществах.
Первое, об этом все говорят и будут сегодня говорить, насколько я знаю, нужен ли совет директоров в акционерных обществах со 100-процентным участием государства? Да или нет? Я полагаю, что нужен. Потому что совет директоров выполняет различные функции, в том числе функции, связанные с возможностью привлечения в этот состав специалистов, которые связаны или работают в смежных с компанией отраслях. Хотя, конечно, в каждом конкретном отдельном случае это должно решаться особо.
Затем, необходимо единство в регулировании. Например, вспомним Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности». В отношении атомного энергетического комплекса свой акт, в отношении других — иные нормативные акты. Вот если мы и дальше пойдем по такому пути, то разобраться в этом вопросе будет невозможно. Как известно, эффективность законодательства в унификации. К сожалению, пока такой нормативный акт мы вряд ли сможем разработать в виде федерального закона. Я понимаю, что это может быть сложно и долго. Может быть, на это не пойдут по разным причинам. Но уж по крайней мере может быть унифицирован ряд вопросов, в том числе касающихся полномочий акционера. Это вполне возможно.
В-третьих, необходимо предусмотреть в законодательстве право государства в лице его представителя при наличии «золотой акции» инициировать привлечение к гражданско-правовой ответственности членов совета директоров, единоличного исполнительного органа, членов коллегиального исполнительного органа, управляющей организации. Я думаю, что это нужно сделать потому, что неясность пока еще существует. Почему, когда речь идет о «золотой акции», мы сомневаемся, можно это сделать или нельзя?
И еще один важный момент. Он касается вопроса контроля за деятельностью акционерных обществ, в которых участвует государство. К сожалению, действующее законодательство слишком расплывчато формулирует положения относительно данного вопроса.
Имеется и еще целый ряд спорных моментов, которые, полагаю, будут рассмотрены в рамках сегодняшнего Круглого стола. Спасибо.
Теперь у меня следующее предложение. Сначала мы предоставим слово выступающим, и после этого — работа по докладам и обсуждение. Давайте поступим так: после каждого доклада будут вопросы и в конце общее обсуждение.
Первое слово я хотел бы предоставить Витаутасу Юргио Бакшинскасу, начальнику управления правовых экспертиз и нормативной работы Юридического департамента ОАО «Газпром», тема доклада: «Правовые вопросы совершения сделок акционерными обществами с участием государства».
В. Ю. Бакшинскас: Мы еще, я думаю, подискутируем на тему того, насколько целесообразно участие государства в акционерных обществах. Но просто надо констатировать, что государство — уже участник в акционерных обществах и это приводит к определенным особенностям функционирования этих компаний, в том числе при совершении ими сделок. Как мы знаем, совершение сделок хозяйственным обществом, в том числе акционерным, — это, по сути, основа его жизнедеятельности. Но вот совершение сделок акционерным обществом с государственным участием имеет определенные особенности, на которых я хотел бы остановиться. Как уже во вступительном слове было сказано, проблема регулирования заключается в том, что иногда эти нормы содержатся в различных нормативных актах, в частности не только в Законе «Об акционерных обществах», как бы нам этого хотелось, но и в других законодательных актах, в частности в Законе о приватизации. Я бы хотел начать с этого.
Поскольку период приватизации кажется уже таким далеким в современном обществе, в практической деятельности Закон о приватизации практические юристы иногда упускают из виду. В частности, то ограничение, которое содержится в Законе о приватизации, в отношении распоряжения находящимися в акционерном обществе акциями. Как мы знаем, процесс участия государства в акционерных обществах происходит путем передачи соответствующего государственного имущества в собственность акционерного общества и, как правило, этим имуществом были акции других компаний. Закон о приватизации содержит соответствующую норму, ограничивающую распоряжение этими акциями. Согласно ст. 39 Закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» совершение сделок, связанных с отчуждением акций, внесенных в уставный капитал акционерного общества, в отношении обществ, внесенных в перечень стратегических акционерных обществ, осуществляется только с согласия Правительства РФ или специально уполномоченного федерального органа. Проблема в том, что это общая норма и нормативного регулирования реализации этой нормы нет. Как происходит согласование с Правительством РФ о совершении этих сделок, когда такие сделки необходимо совершить? На практике это происходит следующим образом. Акционерное общество обращается в Правительство РФ с соответствующим обращением, а Правительство и государственные органы рассматривают обращение и выносят соответствующее распоряжение. На практике эта форма согласования Правительства получила форму распоряжения Правительства. И таких распоряжений уже достаточно много, и если вы посмотрите даже в общедоступную базу законодательства «Гарант» или «КонсультантПлюс», вы можете найти такие решения Правительства по различным акционерным обществам с государственным участием, когда Правительство РФ своим распоряжением согласует совершение акционерным обществом тех или иных сделок. Но поскольку, как я уже сказал, нормативно это не регулируется, то, вполне вероятно, возможны иные формы согласования. Как мы помним из теории гражданского права, согласие возможно и в форме подписи уполномоченного лица на обращении, и в иных формах. Проблемой является то, что в отсутствие нормативного регулирования этот процесс может затянуться на годы.
Помимо таких сделок, связанных с историческим наследием акционерного общества, созданного в процессе приватизации, акционерное общество совершает необычные сделки в процессе своей деятельности. Как мы знаем, определенные сделки акционерного общества и так специально регламентируются, я имею в виду крупные сделки, сделки с заинтересованностью, но в акционерных обществах с государственным участием совершение этих сделок имеет определенные особенности. В частности, крупные сделки.
Я не буду затрагивать общие вопросы управления акционерным обществом с участием государства, но я думаю, что все знают, что происходит это через участие представителей государства в органах управления и деятельность представителей и регламентируется, в частности, Постановлением Правительства РФ 2004 г. N 738. В нем определен перечень вопросов, по которым голосование представителей государства в органах управления осуществляется в соответствии с директивами. Так вот, совершение крупных сделок относится как раз к числу тех вопросов, голосование по которым представителей государства осуществляется на основании директивы, оформляемой в соответствии с этим Постановлением Правительства РФ. Тем самым государство, по сути, контролирует совершение особо важных, значимых, крупных сделок в акционерном обществе. Что характерно, совершение сделок с заинтересованностью отсутствует в перечне вопросов, для которых требуется получение директив, поэтому для совершения сделок с заинтересованностью получение директив не требуется. Для этого законом предусмотрен особый механизм контроля за ценой совершаемой сделки.
Вообще, касаясь сделок с заинтересованностью, необходимо отметить, что этот правовой институт имеет массу вопросов и сложностей в процессе его применения. Я думаю, что многие практикующие юристы со мной согласятся. В акционерных обществах с участием государства есть такие особенности, которые требуют какого-то нормативного регулирования. Как определяется заинтересованность в совершении сделки? Как мы знаем из ст. 81 Закона «Об акционерных обществах», заинтересованность в совершении сделки проявляется в том, что крупный акционер, владеющий более чем 20%, заинтересован в совершении сделки. В обществе с участием государства, где крупным акционером является государство, первый вопрос, который может возникнуть: надо ли вообще применять институт заинтересованности к тем сделкам, в которых заинтересовано государство как акционер? И может ли государство быть вообще заинтересовано в совершении сделки как крупный акционер?
Поскольку государство активно участвует в акционерных обществах, то нередки ситуации, когда сделки совершают между собой акционерные общества с участием государства. С точки зрения гражданского права и акционерного права в этом случае государство выступает и должно рассматриваться как обычный акционер, и если у нас есть акционерное общество с участием государства, как, например, «Газпром», и другое акционерное общество с участием государства, как, например, «Транснефть», то в этом случае с точки зрения Закона «Об акционерных обществах» совершаемые между «Газпромом» и «Транснефтью» сделки будут являться сделками с заинтересованностью через участие государства как соответствующего акционера, и к одобрению этих сделок должны применяться соответствующие нормы. Хотя сам по себе этот вопрос дискутируется и требует, наверное, какого-то нормативного закрепления. Вопрос сделок с заинтересованностью шире. Заинтересованность признается через участие не только акционеров, но и их аффилированных лиц. Этот вопрос вообще чрезвычайно интересный и сложный. А могут ли быть у государства аффилированные лица, с помощью которых и через которых оно контролирует контрагентов? То есть первый блок вопросов с участием непосредственно государства в акционерном обществе — он понятен, а вот второй — не очень понятен, по крайней мере он никак не урегулирован.
Понятие аффилированных лиц содержится в Законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», отмененном большей частью, за исключением как раз понятия аффилированных лиц, потому что получилось, что законодатель не знает, в каком нормативном акте урегулировать понятие аффилированных лиц, несмотря на всю его важность с точки зрения нормативного регулирования. Есть частное разъяснение Центрального банка, когда на запрос соответствующего банка «Могут ли быть публично-правовые образования, например субъект РФ и муниципальные образования, отнесены к числу аффилированных лиц кредитной организации?» ЦБ РФ дает категоричный ответ, что РФ, субъект РФ, муниципальные образования, а также выступающие от их имени органы государственной власти аффилированными лицами не являются. В практике судебной этот вопрос практически не затрагивался. На сегодняшний день известно лишь об одном решении Арбитражного суда Московской области, в котором сделан вывод, что государство не может являться аффилированным лицом, поскольку, толкуя понятие аффилированного лица как лица, оказывающего влияние на других лиц, суд пришел к выводу, что государство в силу своей специфичности может оказывать влияние на всех лиц, находящихся в его юрисдикции. Таким образом, все российские организации, все граждане являются аффилированными лицами, то есть любая сделка любого общества может быть квалифицирована как сделка с заинтересованностью через участие государства.
Чтобы не доводить ситуацию до абсурда, следует признать, что государство не может иметь аффилированных лиц, следовательно, если сделка совершается между компаниями, косвенно контролируемыми государством, то она не должна одобряться как сделка с заинтересованностью. Но еще раз подчеркну, что здесь очень обширная почва для дискуссий.
В связи с этим возникает другой вопрос: надо ли рассматривать представителей государства, голосующих в процессе одобрения сделок, в которых заинтересовано государство как акционер, надо ли их рассматривать как заинтересованных в совершении сделки, поскольку они представляют государство и обязаны голосовать по указанию государства? С точки зрения закона представители государства, если они лично как физические лица не заинтересованы в совершении сделки, на наш взгляд, не могут рассматриваться как заинтересованные лица. Соответственно они на общих правах участвуют в одобрении таких сделок.
Особый вопрос с определением цены сделок с заинтересованностью акционерных обществ, где участвует государство. Как мы знаем, ст. 83 Закона «Об акционерных обществах» обязывает, что при одобрении сделок с заинтересованностью совет директоров должен определять цену этой сделки в порядке, который предусмотрен ст. 77 Закона. То есть совет директоров должен определить, что эта цена является рыночной ценой для общества в порядке, установленном ст. 77 Закона. Если мы углубимся в историю вопроса и возьмем Закон «Об акционерных обществах» в прежней редакции, то увидим там следующую норму: акционерные общества, в которых более 2% голосующих акций принадлежит государству или муниципальному образованию, должны определять цену сделок с заинтересованностью с привлечением государственного финансового контрольного органа. На практике эта норма применялась практически в единичных, исключительных случаях, как у А. П. Чехова: «Если ружье висит, оно рано или поздно должно выстрелить», в каких-то случаях эта норма выстреливала, но такие случаи можно пересчитать по пальцам. Недостаток правовой нормы состоял в том, что было непонятно, что это за финансовый орган. Как его надо привлекать? Что он должен делать? Законодатель долгое время пытался эту норму отменить, и были соответствующие законопроекты, но они так и не были реализованы, наоборот, контроль государства за ценой сделок с заинтересованностью был существенно усилен. В настоящее время п. 3 ст. 77 очень подробно описывает процедуру определения и согласования цены этой сделки. В том случае, если в акционерном обществе от 2 до 50% принадлежит государству (муниципальному образованию), то совет директоров общества после одобрения сделки с заинтересованностью должен информировать уполномоченный государственный орган о совершении этой сделки и направить материалы по цене этой сделки. Уполномоченному органу, таким органом является Росимущество в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ, предоставлено право проанализировать эти материалы и выдать мотивированное заключение или направить запрос в саморегулируемую организацию оценщиков на предмет достоверности отчета оценщика (в том случае, если оценщиком проводилась оценка). Закон предоставляет Росимуществу два полномочия: первое — направить в общество предписание о приостановлении исполнения решения совета директоров на период, пока происходит проверка этой сделки, и второе — если подтвердится, что цена этой сделки недостоверная, Росимущество направляет об этом заключение, на основании которого общество обязано или отменить решение совета директоров, или изменить решение о цене сделки. Если вы знакомы с этим механизмом, если не знакомы, можете подробнее ознакомиться, обратите внимание, что механизм очень сложный, там есть перекрещивающиеся сроки, они очень жесткие, есть презумпция, что ненаправление Росимуществом соответствующих материалов свидетельствует об одобрении этой сделки. Возникают правовые вопросы, связанные с исчислением сроков, с датами отправления, с датами получения соответствующих уведомлений. На практике бывают сложности с совершением таких сделок, поскольку общество находится в неопределенности при совершении этой сделки. Совет директоров общества принимает решение, но общество не может совершить сделку, по крайней мере в течение 20 — 30 дней, пока не будет ясна позиция Росимущества. На практике возможны случаи, когда по истечении определенного Законом времени сделки совершаются и после совершения сделки поступает из Росимущества соответствующее заключение, что цена сделки недостоверна.
В данном случае детальное регулирование порождает комплекс правовых проблем и вопросов, требующих еще более детального регулирования и рассмотрения. Закон также предоставляет Росимуществу дополнительное право оспорить в суде те сделки, которые были совершены с нарушением установленной процедуры, закреплен 6-месячный срок на оспаривание с момента, когда уполномоченный орган узнал о совершении этой сделки.
Здесь есть предмет для научного обсуждения, насколько требуется детальное урегулирование этих отношений и недостаточно ли участия представителей государства в совете директоров и их голосования по вопросу одобрения сделок, их компетенции по определению рыночной цены сделки. В противном случае законодатель, устанавливая дополнительный государственный контроль за акционерным обществом, фактически принижает роль его совета директоров, роль представителей государства в совете директоров общества.
Завершая свое выступление, хотел бы сказать, что проблема законодательного регулирования обществ с участием государства, на мой взгляд, состоит в том, что попытки законодателя дополнительно урегулировать какие-либо особенности общества с участием государства приводят к необходимости их еще более детального урегулирования. Но тотальное урегулирование участия государства в акционерных обществах само по себе может поставить вопрос о том, насколько целесообразно участие государств в акционерных обществах, исходя из того, что цель акционерного общества, как и любой коммерческой организации, — получение прибыли, а государство имеет возможность и иным образом участвовать в экономике через создание хозяйствующих субъектов в иных организационных формах, которые тоже существуют и функционируют. Это тема уже следующего выступления, поэтому я хотел бы поблагодарить за внимание к моему докладу.
Е. П. Губин: Я хотел бы поблагодарить докладчика за столь интересное выступление и предложить следующий порядок: дискуссия после трех докладов, а сейчас только вопросы.
В. И. Добровольский, к. ю.н., судья Арбитражного суда г. Москвы в отставке, старший преподаватель кафедры правового обеспечения управленческой деятельности МИУ МГИМО(У): Такой вопрос интересует. Вы остановились на крупных сделках и сделках с заинтересованностью, но мы знаем, что для таких серьезных компаний, как «РЖД», «Газпром» и т. д., крупная сделка — это, наверное, сотни миллиардов рублей, а соответственно десятки миллиардов — признаки крупной сделки отсутствуют.
Вот вопрос такого порядка: каким-либо образом ваше предприятие регулирует в Уставе или иных внутренних документах порядок совершения некрупных сделок, ну, допустим, при отчуждении непрофильных активов? Хорошо известно, что в 90-х годах «Газпром» выдал кредит НТВ на несколько сот миллионов долларов, который возвращен не был. Это была не крупная сделка для «Газпрома», но это были как раз непрофильные активы. Как-то сейчас «Газпром» решает эту проблему?
В. Ю. Бакшинскас: Действительно, 25% балансовой стоимости активов нашей компании — это сумасшедшие цифры, я боюсь их даже называть. Конечно, для таких крупных компаний имеется необходимость урегулирования Уставом или иными документами соответствующих отношений. Именно поэтому «Газпром» в своих внутренних документах установил несколько иные критерии для совершения сделок в отношении имущества. Такой критерий — 0,3% балансовой стоимости активов, если сделка превышает эту сумму, она рассматривается советом директоров.
Е. П. Губин: Спасибо.
Пожалуйста, еще вопросы?
Нет вопросов? Тогда разрешите предоставить слово для доклада Александру Сергеевичу Воробьеву, начальнику инспекции межотраслевых проектов и программ и использования государственного имущества Счетной палаты РФ. Тема доклада: «К вопросу эффективности и целесообразности участия государства в деятельности акционерных обществ».
А. С. Воробьев: Спасибо за приглашение. Наименование моего сообщения не столько интересно, сколько дискуссионно. Дело в том, что вопрос о целесообразности можно рассматривать с различных точек зрения. Во-первых, с точки зрения наличия систем управления в самом государстве. Способна ли система управления федеральной собственности эффективно использовать это имущество и по крайней мере вырабатывать соответствующие решения по его использованию?
Для того чтобы ответить на этот вопрос, я сразу же обращаюсь к 2004 г. Дело в том, что в ноябре 2004 г. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом на заседании Правительства РФ сообщило о том, что системы управления федеральным имуществом в России нет. В результате Правительство дало поручение о разработке в течение 6 месяцев, а это было начало административной реформы, соответствующих предложений по созданию такого рода системы.
Что мы понимаем под управлением с точки зрения Счетной палаты? В Законе «О Счетной палате РФ» сказано, что управление федеральной собственностью понимается как поступление доходов в федеральный бюджет. Критерием эффективности управления является определенная стратегия поступления доходов федерального бюджета, состоящая из использования того либо иного федерального имущества.
Существуют различные направления работы с таким имуществом. Если останавливаться на акционерных обществах, это, естественно, доходы от дивидендов. Здесь особую роль приобретает дивидендная политика, в выработке которой принимает участие государство: то, как она вырабатывается, как государство добивается, чтобы эта политика была реализована, и анализ результативности самой политики. Второе — это капитализация акций. Это, естественно, те принимаемые решения представителей государства, которые способны повысить капитализацию акций. Третье направление — это получение доходов от приватизации акций.
По всем этим трем направлениям было заключение Счетной палаты, причем отрицательное. Первое — по дивидендной политике. Дивидендная политика и несколько лет назад, и сейчас в государстве отсутствует. В отношении отдельных обществ, особенно крупных, эта дивидендная политика имеет место благодаря формированию тех или иных решений наблюдательного совета, совета директоров. В этих случаях члены совета — представители государства по дивидендной политике имеют всего-навсего одно поручение — 10% от чистой прибыли направить на дивиденды. Больше никакой дивидендной политики как таковой в настоящее время у нас нет.
По капитализации: если рассматривать деятельность государства в этой сфере, вы прекрасно знаете, что в бюджете на очередной год имеется директива увеличить уставные капиталы в отдельных акционерных обществах и на этом все мероприятия заканчиваются. А вот четкая политика в деятельности самого акционерного общества, когда рефинансирование прибыли идет на повышение капитализации за счет размещения тех же самых акций на зарубежных и отечественных фондовых биржах, — это единицы случае в, причем их результативность не очень высокая.
Сегодня на Круглом столе присутствует представитель «Лукойла». В свое время были приватизированы 7,5% акций этой компании. При этом имели место очень серьезные дискуссии: а вообще нужно, чтобы государство освободилось от этой доли акций? Ведь еще до этого было свыше 25%, и только потом стало 7%.
На тот момент любой прогноз показывал, что компания будет развиваться и тот доход, который мы получим от приватизации акций, он в определенный момент времени попросту будет не так востребован для бюджета страны. В нынешней ситуации, в том числе в рамках финансового кризиса, видится вся неоднозначность этого решения.
Давайте разберемся в приватизации. Естественно, возникает очень много спорных вопросов, прежде всего всегда возникал вопрос: с какой целью это все производится? И вот здесь хотелось бы как раз остановиться на одном важном аспекте, который Счетная палата поднимает уже с 2002 г., он очень резко обострился в 2006 г. и в настоящее время. Мы очень часто любим говорить о том, какие элементы системы управления федеральной собственностью в настоящее время отсутствуют, которые позволили бы по крайней мере систематизировать этот процесс, в том числе то, что предыдущий докладчик затронул. Однако системный анализ показывает: мы уникальное государство, у нас отсутствует государственный институт казны. Другими словами, у нас нет единого органа, который отвечает за национальное богатство России. У нас нет документа, который определяет, за исключением Гражданского кодекса, что такое имущество, переданное в хозяйственное ведение, оперативное управление, каков режим всего остального имущества, которое, по сути, и составляет казну.
В настоящее время казна — это недра, это федеральный бюджет, тоже элемент казны, это наши биологические ресурсы, это акции акционерных обществ, права на интеллектуальную собственность, которые есть у государства. И права собственника находятся у государства, которое ими каким-то образом управляет. Так вот, сразу же возникают вопросы: что по любой отрасли деятельности в нашем государстве есть так называемая стратегия, выработанная концепция деятельности в той или иной отрасли? Сейчас у нас 63 стратегии: стратегия управления железнодорожным транспортом, стратегия химической промышленности, стратегия атомной промышленности, но хотелось бы отметить: отсутствует стратегия управления казной. Это означает, что мы не можем определить принципы формирования казны. Например, на основании каких принципов мы должны привлекать акции в казну Российской Федерации, каким образом осуществлять управление ими, когда мы должны освобождаться от них? То есть стратегия управления национальными богатствами Российской Федерации в настоящее время отсутствует.
А теперь я хочу вернуться к 2005 г. Для чего нужна казна вообще для управления бюджетом и федеральным имуществом? Итак, федеральный бюджет у нас годовой. Когда год кончается, остатки остаются на каких-то счетах, при этом нужно перейти к следующему году, и мы, закрывая глаза на многие важные вещи, каждый раз начинаем новый год с чистого листа. Как будто предыдущий бюджет исполнен на 100%, никто никому не должен — ни государство организациям и органам исполнительной власти, ни органы исполнительной власти коммерческим организациям.
В 2005 г. впервые было сказано, что активы, которые были получены в этом году, будьте добры, учитывайте их у себя на счетах и начинайте учитывать их ежегодно. Что это означало? Это орган исполнительной власти, например Росимущество, имея долю «Транснефти», должен эти акции у себя учесть на балансовых счетах и вести их как свой актив и отвечать за этот актив. Это как раз элемент казны, потому что, если смотреть на те же самые нормативные акты, регулирующие положение Росимущества, это единственные документы, где сказано, что оно отвечает в том числе и за учет и движение имущества казны. В дальнейших нормативных актах было отмечено, что оно отвечает только за то, что находится или должно находиться в федеральной собственности.
Так вот, если вернуться назад, в 2005 г. просто вводили эту норму, в 2006 г. — к этой норме присматривались, а в 2007 г. Счетная палата по анализу бюджета сделала заключение: бюджет недостоверен в Российской Федерации. То есть Закон об исполнении бюджета 2007 г. недостоверен. И недостоверность эта определяется следующим образом: те финансовые вложения, которые должны были пойти на увеличение уставных капиталов акционерных обществ, не учтены в бюджетах соответствующих главных распорядителей имуществом, а это означает, что миллиарды рублей прошли без учета по результатам исполнения бюджета.
В настоящее время происходит судебное разбирательство между Росимуществом и Минфином: кто же будет отвечать в настоящее время за казну, в том числе за формирование и учет акционерного капитала. Это то, что касается элемента казны. В Счетной палате с большим уважением относятся к юридическому факультету Московского государственного университета. В том числе и потому, что ряд его выпускников работают и в нашем управлении. Хотя не юридического факультета, а юридического колледжа при МГУ. Например, Светлана Суворова, которая как раз исследует проблемы казны, и институт независимых представителей государства в свое время поднимала. Если МГУ постарается рассмотреть эти вопросы, потому что они очень серьезно дискутируются сегодня в органах исполнительной власти, это будет очень серьезная заявка на то, чтобы пересмотреть очень многие вопросы, которые связаны с управлением и использованием имущества, которое является долей государства в капиталах тех или иных хозяйственных обществ.
Второй вопрос — это институт независимых представителей государства. По результатам анализа деятельности акционерных обществ я могу сказать следующее: на 2007 г. было 2997 акционерных обществ. Естественно, доля государства в разных акционерных обществах была различна. Существует статистика, которая размещена на сайтах и Росимущества, и Минэкономразвития, показывающая распределение долей государства в тех или иных акционерных обществах. Исходя из анализа этой статистики, можно сделать вывод, что если исполнять букву закона, то почти в каждом акционерном обществе, за исключением 400, где у государства по одной акции, должен быть как минимум один представитель. Такого количества чиновников мы явно не набираем.
К тому же нам понятно, что эти чиновники должны не просто быть говорящими головами, т. е. как дадут директиву, так они на заседании наблюдательного совета и проголосуют. Они должны критически подходить к деятельности акционерного общества, в соответствии с требованиями нормативных актов того же Росимущества давать сведения об эффективности деятельности акционерного общества, в том числе по исполнению тех директив, которые направляет государство.
Существует так называемый реестр эффективности, в котором содержатся сведения о хозяйственных обществах, на основании которых складывается представление о финансово-экономическом состоянии того или иного акционерного общества и прогнозе его развития. В настоящее время так уж сложилось, что руководитель или заместитель руководителя ведомства, того же Росимущества, может представлять интересы государства в 20 или даже 40 акционерных обществах. Но ведь это просто даже невозможно объехать все заседания наблюдательных советов. И когда в рамках контрольных мероприятий Счетная палата проводит соответствующие проверки деятельности представителей государства, у нас первый вопрос: будьте добры, предоставьте отчет о деятельности вашей компании в том или ином обществе. В итоге получается, что в лучшем случае отчетов нет, в худшем случае это отчеты на полстранички: да, приезжал, была подана Директива N 24, в соответствии с Директивой проголосовал «за».
Когда задаем вопрос о том, как вы оцениваете деятельность того акционерного общества, в котором выступаете в качестве представителя, как правило, добиться внятного ответа не получается. Именно поэтому мы и сделали вывод, что целесообразность управления посредством института представителей государства вызывает сомнения.
Еще один момент, который необходимо затронуть, касается приватизации акционерных обществ, где доля государства мала, а сами пакеты акций малоликвидны. В этом случае получается, что, для того чтобы реализовать пакет акций такого рода обществ, мы затрачиваем более чем в тысячу раз больше финансовых средств, чем то, что мы получим в результате. Ну, в тысячу раз — это, может быть, громко сказано, но вот вам простой пример: для того чтобы продать одну акцию на сумму 4 рубля 38 копеек, затрачивается более 12 тысяч рублей для того, чтобы разместить в СМИ соответствующую информацию.
Что же можно противопоставить указанной проблеме? Давайте лучше вспомним о создании Фонда содействия жилищному строительству. Александр Арнольдович Браверман, руководитель этого Фонда, бывший статс-секретарь Министра имущества, он создал этот Фонд именно на тех же принципах, как мы предлагали в свое время учредить институт независимых управляющих. Другими словами, этому Фонду передаются земельные участки, федеральная собственность. При этом предполагается, что это будет крупнейший землевладелец в Российской Федерации. Это те земельные участки, которые сейчас находятся под ФГУПами, ФГУ и частично — акционерными обществами. Они будут передаваться этому Фонду, а он просто будет проводить аукционы на использование данных участков. Естественно, есть более, а есть менее востребованные участки, есть участки, не требующие вообще никаких затрат для приведения их в божеский вид, а есть те, которые требуют дополнительных затрат, для того чтобы повысить, как мы говорим в акционерном обществе, капитализацию.
Этот Фонд будет просто проводить аукционы и распределять такого рода участки. Примерно по такой же схеме предлагалось создать организацию независимых представителей государства в акционерных обществах. Этой организации передавались бы акции независимо от их количества. И этот институт действовал бы в форме акционерного общества, в котором уже не надо было бы 4 тысячи чиновников как минимум, а нужна была бы группа всего из пяти-семи человек, которые, зная экономическую стратегию государства, смотрят на акционерное общество как на рычаг для реализации экономической стратегии и представляют интересы в этом акционерном обществе. Этому акционерному обществу предоставлялось бы право управлять пакетом акций, в том числе и работа на фондовом рынке.
Первоначально в такого рода инструменте была очень серьезная заинтересованность, но затем последовали очень серьезные административные реформы. В результате если раньше государственная система управления федеральным имуществом распадалась на три независимых элемента: Минимущество, Управление делами Президента (зарубежная собственность) и отдельный элемент — это наука, то есть было три независимых элемента, которые могли управлять всеми видами имущественных прав на все виды имущества, в настоящее время происходит разделение, когда у нас появляются госкорпорации, которым точно так же передаются акции, и государство теряет контроль над этим акционерным обществом, не имея контроля над госкорпорациями.
Что делает Счетная палата в связи с тем, что необходимо все-таки контролировать данные сферы, ведь используются средства федерального бюджета при участии в деятельности тех или иных корпоративных структур? Счетная палата заключает соответствующего рода соглашения с госкорпорациями. Так не должно быть. Должен быть все-таки независимый институт, который позволял бы все-таки управлять, и эффективность деятельности данного института можно было бы контролировать в одной точке, а не в четырех тысячах точек, как в настоящий момент.
Поэтому, когда мы говорим о целесообразности использования, говорится не об уходе государства от управления и регулирования в реальном секторе экономики с помощью тех же самых акционерных обществ, а о переходе к новой системе управления, где отдельные элементы могут быть более эффективны, чем существующие в настоящее время. Необходимо, чтобы система управления стала прозрачной для контролирующих органов и самое главное — для публичности.
Ведь многие вопросы незыблемости прав собственности до сих пор не сняты с повестки дня. При этом многие ошибочно полагают, что аналитическая записка Счетной палаты, которая подвела итоги за прошедшие десять лет, кроме того, и закрыла вопросы частной собственности.
При построении системы управления федеральным имуществом она должна быть компактной. Она не должна сводиться к тому, что существует в настоящее время: есть территориальные органы, есть органы субъекта, органы исполнительной власти субъектов и муниципальные органы, которые точно так же участвуют, например, в акционерных обществах. Мы видим, когда идет несогласованная политика между этими органами. Например, могу сказать, был один химкомбинат. Акциями в равных долях по 25% владел субъект Федерации и Российская Федерация. И вдруг возникает необходимость губернатору региона в срочном порядке пополнить бюджет. Что он делает? Это с учетом наличия соглашения, что субъект и Российская Федерация будут согласовывать позицию в отношении этих пакетов акций. Что делает губернатор? Он говорит: мне в срочном порядке понадобилось 700 миллионов, я продаю свой пакет. В этом случае пакет Российской Федерации обесценивается, он никому не нужен, потому что все понимают, что будет покупатель, который соберет в этом комбинате контрольный пакет акций, и пакет Российской Федерации уже никакого интереса не будет представлять.
Счетной палате пришлось очень серьезные приложить усилия, чтобы сорвать эту сделку, организовать в течение месяца продажу совместного пакета. В результате субъект Федерации выручил не 700 миллионов, а 1,2 миллиарда. И Российская Федерация тоже не обесцененный пакет получила, а 1,2 миллиарда.
Заканчивая, я могу сказать следующее: сейчас очень серьезные проблемы возникли, и мы не можем быть от этого в стороне. В условиях мирового финансового кризиса будут учитываться любые денежные средства, которые поступают в федеральный бюджет, в том числе и от деятельности тех же самых акционерных обществ.
До последнего времени в общем потоке так называемых нефтерублей они были всего лишь каплей в море, потому что доходы от использования той же самой федеральной собственности всего-навсего составляют около 30% общего федерального бюджета. Но дело в том, что эти 30% определяют как раз очень стабильный доход, причем с возможностями очень высокого качества управления, которое в настоящее время просто упущено. Мы считаем, что в дальнейшем этот рычаг, который будет создан в ближайшие пять-шесть лет, все-таки заработает, потому что то неудовлетворительное состояние, которое в настоящее время сложилось в сфере управления федеральной собственностью, не должно оставаться.
Е. П. Губин: Спасибо большое, Александр Сергеевич. Я хочу сказать, что, конечно, то, что Александр Сергеевич говорил, в значительной степени ставит перед нами, юристами, проблемы, касающиеся правового регулирования обозначенных отношений. И это очень важно для нас, потому что мы понимаем основные направления, суть явлений и в своей работе можем исходить из глобальных, очень важных принципиальных позиций всего государства и общества в целом. Спасибо еще раз большое. Вопросы, только вопросы. Пожалуйста, Ирина Сергеевна.
И. С. Шиткина, д. ю.н., проф. кафедры предпринимательского права МГУ, заместитель генерального директора ОАО «Холдинговая компания «Элинар»: Скажите пожалуйста, как вы относитесь к озвученной Президентом Российской Федерации инициативе разделить представителей государства в акционерных обществах с государственным участием на так называемых независимых и лиц, которые будут голосовать по директиве? Как обсуждался этот вопрос в Счетной палате?
А. С. Воробьев: Да. Дело в том, что Счетная палата к этому как бы имеет отношение, хотя в основном мы и выступали в качестве наблюдателей. Поэтому для нас это не новость. У нас, например, представители государства всего-навсего занимают 99,9%, а 0,1% занимают независимые представители. Мы смотрели за их работой. Наше отношение к ним в настоящее время двоякое. Первое — это когда представитель именно независим, т. е. он является специалистом в какой-то области, чаще всего это отраслевик, он набирался для наблюдательного совета или совета директоров, и у него есть своя точка зрения. Очень важно, насколько в данном случае он сможет убедить совет в принятии того решения, которое он проводит. Яркий пример — РАО «ЕЭС России». Вы прекрасно знаете, когда один из представителей государства голосовал не по директивам, но он отстаивал свою точку зрения. И были случаи, что наблюдательный совет был в меньшинстве, когда проводили те или иные вопросы, потому что он очень убедительно доказывал, к чему приведут те или иные решения. А вот независимые представители второго плана — это когда в члены совета приходит человек, как я это называю, с заинтересованностью. То есть он приходит, и его продвинули какие-то заинтересованные структуры. То есть он продвигает определенную позицию. Вот от этого нужно уходить. Могу привести пример: Генеральная прокуратура в 2005 г. вела расследование в отношении одного из таких представителей. Тогда выяснилось, что для того, чтобы провести те или иные решения по управлению пакетом акций, которые относились к государству, запугивались члены наблюдательного совет «Норникеля».
Итак, я выступаю за то, чтобы был независимый наблюдательный совет, а государство не напрямую участвовало бы там. Меня всегда интересует: а почему независимый? Вот эти представители, они кому не нравятся? Они не являются специалистами? Так берите специалистов. Почему государственный чиновник должен присутствовать в наблюдательном совете? Вот ответ на этот вопрос мне и не могут дать. Действительно, если есть независимые управленцы, почему они должны быть хуже государственных? Директива есть, он должен по ней голосовать. Ну и что? А мнение самого представителя государства? Мы участвуем в комиссиях того же самого Росимущества, когда формируются те или иные директивы. Мы не можем получить обоснованную позицию, почему та или иная директива представлена. Потому что готовят директиву ведущие сотрудники, а дальше она просто визируется. Ведущий сотрудник не является специалистом в этой области. А нужно просто запомнить, что в течение двух недель эта директива должна быть подготовлена. Он смотрит: да, было 5 директив, давайте вот еще одну.
Е. П. Губин: Спасибо большое. Вопросы очень кратко. И вопросы, и ответы. Пожалуйста.
А. Е. Шаститко, д. э.н., проф., генеральный директор фонда «Бюро экономического анализа»: Вопрос о позиции Счетной палаты. Я правильно понимаю, что основным критерием целесообразности участия государства в акционерных обществах является бюджетная эффективность такого участия и другие критерии для Счетной палаты не являются достаточными для того, чтобы их рассматривать? Это первое. А второй вопрос относительно стоимости акций. Как их учитывать в казне, если на открытом рынке обращается 5, 7, 10% акций и их курсовая стоимость постоянно меняется? А что тогда будет определять стоимость этих акций? Или тогда нужно использовать принципиально другой механизм учета? Или, так как они котируются, вообще не принимать их в расчет?
Е. П. Губин: Спасибо за вопрос и краткий ответ.
А. С. Воробьев: Начну с последнего. У нас была принципиальная позиция по номиналу учета. Дело в том, что проблема размещения, вообще вложения в акционерный капитал — это отдельная тема, с которой мы сейчас столкнулись. Мы подтверждаем, что в Законе о бюджете было четко сформулировано, что 5 миллиардов надо затратить, а люди затратили 4,5, и нам объясняют, что нам не по номиналу, а по цене размещения поставили акции, а вот где остальные 500 миллионов рублей вдруг оказались в воздухе, и они оказались совершенно в ином правовом поле. Поэтому здесь вопрос остается таким: давайте сделаем единый подход. Пока будем учитывать по номиналу, а вот когда уже понадобится проводить конкретные операции с теми или иными акциями, будем переходить к иной цене. Это обычная форма, как анализ фондового рынка. Вы точно так же смотрите колебания, но каждый брокер прекрасно представляет, а что было вообще при размещении, во что это обходилось, потому что тот или иной представитель, с которым он работает, точно так же скажет, сколько он заплатил за акции вначале и что сейчас идет на рынке. Поэтому по крайней мере хотя бы по номиналу, но они должны быть учтены.
То, что касается первого вопроса, — это основной критерий эффективности. Я могу сказать следующее: нет, мы оцениваем не только по доходам, потому что такие методы, как стратегический аудит, аудит эффективности, он предполагает другие показатели деятельности акционерных обществ. И причем это показатели не те, которые уже получены, но и с прогнозом дальнейшего развития. Это очень тяжело для Счетной палаты, я вам могу сказать, но самое интересное, что акционерными обществами они воспринимаются положительно, потому что их интересует, насколько та позиция, которую сформулировала Счетная палата, корреспондирует с внутренней позицией самого акционерного общества.
Е. П. Губин: Спасибо большое. Владислав Иванович, последний вопрос.
В. И. Добровольский: Александр Сергеевич, будьте добры, скажите пожалуйста, в 2000 г. распоряжением Минимущества N 173-р было рекомендовано образовывать комиссии по оценке эффективности использования госимущества, чем, собственно, и занимается Счетная палата. Вот какой порядок взаимодействия у вас с этими комиссиями?
А. С. Воробьев: Значит, так, комиссии были созданы. Они работали с 2001 по 2003 г., всего-навсего. После того как был введен реестр эффективности использования федеральной собственности, комиссии перестали работать. Проблема-то была понятна, что директора ФГУПов и представители государства в акционерных обществах должны были на этих комиссиях заслушиваться, я как раз председатель этой комиссии, и по результатам этого мы принимали два решения. Первое — принять или не принять программу развития ФГУПа или акционерного общества. В результате принятия этой программы для ФГУПов, естественно, указывалась та часть, которая перечислялась в бюджет, программа принята, доля уменьшается, программа не принята, будет определена та же доля. И второй вопрос — это соответствие директора по квалификации и по его деятельности занимаемой должности. Сейчас этого уже нет. В 2003 г. это прекратилось. Я могу сказать по своему опыту, это мое мнение, не мнение Счетной палаты, лично мое мнение. Дело в том, что это очень тяжелая работа. Вы представляете чисто физически заслушать, например, всех директоров ФГУПов. А их у нас было 9 тысяч. Извините, мы всех не могли заслушать. А ведь на то время еще было и 6,5 тысячи акционерных обществ. В каждом акционерном обществе по 4 человека присутствуют в наблюдательном совете. И вопросы там возникали очень тяжелые. Там даже возникала такая проблема: как член наблюдательного совета, например, он был государственный служащий, но теперь уволен. Однако по закону остается в наблюдательном совете, его нельзя оттуда исключить без созыва внеочередного общего собрания акционеров. И вот в этот период времени он перед кем-то отчитывается? Он — никто. Он получает даже в конце года вознаграждение как негосударственный служащий. У нас точно такая же проблема вот сейчас с Грефом, в связи с его уходом с госслужбы.
Чего же мы добивались в этой комиссии? Мы хотели, чтобы представители государства в этот период времени все равно отчитывались. Если он не уезжал за рубеж, если он не попадал в следственные разные мероприятия. А вот эти проблемы — они очень серьезны. У нас были случаи, когда бывший представитель государства принимает участие и голосует против представителей государства. У него нет уже директивы, ему ее никто не может дать. Он уже голосует на другой стороне баррикад.
Е. П. Губин: Спасибо большое. Есть предложение дослушать последнее сообщение для того, чтобы приступить к дискуссии. Александр Викторович Варварин, директор департамента корпоративных отношений в Российском союзе промышленников и предпринимателей, и тема доклада: «Институт независимых директоров в компаниях с государственным участием: современное состояние и перспективы развития».
А. В. Варварин: Александр Сергеевич уже затронул вопросы, на которых я остановлюсь более подробно, при этом не займу у вас много времени. Не секрет, что вопрос корпоративного управления в компаниях с государственным участием стал особо обсуждаемым в последние годы на различных конференциях и круглых столах. Наверное, это обусловлено тем, что тема корпоративного управления становится все более востребованной компаниями. Важным толчком развития корпоративного управления в России являлся выход российских компаний на зарубежные рынки ценных бумаг в условиях недостаточных объемов денежных средств внутри страны. Компании пытались привлечь инвестиции портфельных инвесторов за рубежом, проводили так называемые IPO (публичные размещения) на рынке ценных бумаг и, соответственно, были вынуждены руководствоваться теми принципами корпоративного управления, которые предусмотрены указанными биржевыми площадками для листинга. Как известно, биржевые площадки обычно предъявляют четыре основных требования к публичным компаниям: высокая степень информационной прозрачности, положительная динамика финансовых показателей в течение определенного периода времени, наличие стратегии развития компании на долгосрочную перспективу и приверженность высоким стандартам корпоративного управления, к которым, безусловно, относится наличие в совете директоров независимых директоров.
В каждом национальном законодательстве применяется свое понятие независимого директора. Часто оно очень сложное для восприятия, но самое оптимальное определение данного понятия дал Совет институциональных инвесторов, который объединяет крупнейших в мире инвесторов. Совет указал, что независимый директор — это лицо, которое связано с корпорацией исключительно в силу своего членства в совете директоров. Мне кажется, это определение действительно отражает суть и положение независимых директоров в компании.
Принято выделять несколько важных функций, которые выполняют независимые члены совета директоров. Независимые директора в компании обеспечивают прежде всего выработку независимых суждений, которые не находятся под влиянием отношений с акционерами или менеджментом компании. Они, как правило, участвуют в контроле за стратегическими и финансовыми решениями, принимаемыми в компании. Также принято выделять функции по контролю в сфере отбора кандидатов в совет директоров, определения вознаграждения и компенсаций менеджменту и членам совета директоров компании, а также внутренний и внешний аудит компании.
В России институт независимых директоров стал активно развиваться с принятием Кодекса корпоративного поведения, одобренного Правительством Российской Федерации, который ввел понятие независимого директора, установил критерий независимости директора. Кодекс рекомендовал компаниям привлекать в советы директоров независимых директоров в количестве, которое позволило бы формировать широкий спектр суждений по рассматриваемым советом директоров вопросам. Кодекс рекомендует включать в советы директоров одну четверть независимых директоров, в любом случае, как указывает Кодекс, в советы директоров должно входить не менее 3 независимых директоров.
Следующим этапом развития в России института независимых директоров стало утверждение правил листинга на российских биржах, когда для ценных бумаг категории «A» 1-го и 2-го уровня была установлена обязанность включения в совет директоров не менее 3 независимых директоров. Для ценных бумаг категории «B» — не менее 1 независимого директора. Также был установлен перечень комитетов, которые должны возглавляться непосредственно независимыми директорами.
Постепенно институт независимых директоров вошел в нашу повседневную жизнь, и уже сегодня компании, даже те, которые еще не вышли на рынок ценных бумаг и, возможно, даже не планируют такой выход, все больше задумываются о том, что необходимо привлекать к своей работе независимых директоров. Складывается профессиональное сообщество независимых директоров. В частности, сегодня можно выделить 4 организации, которые ставят своей целью объединение профессиональных директоров. Не так давно Российский союз промышленников и предпринимателей создал Национальный реестр независимых директоров при РСПП. Реестр объединяет сегодня больше 130 членов, которые представлены более чем в 400 акционерных обществах. Хочу также отметить Российский институт директоров, Ассоциацию независимых директоров, Институт профессиональных директоров. Конечно, это еще нельзя назвать саморегулированием в прямом смысле данного слова, но можно утверждать, что профессиональное сообщество директоров уже сформировалось и вырабатывает для себя определенные стандарты поведения члена совета директоров. Надеюсь, дойдет до того, что профессиональное сообщество выработает определенные меры дисциплинарного воздействия на недобросовестных директоров, которые ненадлежаще выполняют свои функции.
Все это, разумеется, касается частных компаний. К сожалению, государство в вопросах корпоративного управления значительно отставало, до недавнего времени ситуация казалась безнадежной. Бизнес-сообщество и профессиональное сообщество директоров поднимали вопрос о необходимости замены государственных представителей в совете директоров в компаниях с государственным участием. Часто задают вопрос: «А бизнесу это зачем?» Все очень просто: дело в том, что в акционерных обществах с участием государства во многих случаях также участвуют частные инвесторы, которые заинтересованы в их эффективном функционировании и росте их капитализации. Например, акционерами ОАО «Сбербанк» и ОАО «ВТБ», помимо государства, являются частные инвесторы.
В связи с этим в апреле 2008 г. вопрос о качестве корпоративного управления в компаниях с участием государства был поднят на встрече членов бюро правления РСПП с Президентом Российской Федерации. Бизнес обозначил свою обеспокоенность эффективностью корпоративного управления в таких акционерных обществах. В ходе встречи было отмечено что, к сожалению, в силу естественных причин чиновники часто не способны эффективно выполнять функции членов совета директоров. В условиях занятости по основному месту работы и отсутствия материальной заинтересованности в работе в совете директоров, а также еще в силу ряда причин государственные служащие в совете директоров в основном выполняют функции контроля. В компаниях с участием государства советы директоров более ориентированы на контрольные функции, а не на функции стратегического планирования деятельности организации.
Данная позиция была поддержана Президентом РФ, в связи с чем Правительству РФ было дано поручение подготовить предложения по совершенствованию участия представителей государства в акционерных обществах. Указанная работа была проведена Минэкономразвития России, которое представило в Правительство РФ доклад по этому вопросу. В основу доклада было положено два основных тезиса.
Первый тезис — ситуация, которая сложилась в настоящее время, негативно сказывается на эффективности деятельности компаний с участием государства, и необходимо вносить в эту систему изменения.
Второй тезис состоял в том, что, по мнению Минэкономразвития России, в советы директоров компаний с участием государства должны включаться три категории представителей.
Первая категория — государственные служащие (в количестве одного-двух человек, при этом государственный служащий должен, как правило, возглавлять совет директоров). Данная позиция у меня, например, вызывает некоторые сомнения. Ставя под сомнение эффективность работы государственного служащего в совете директоров, сложно предположить, что он будет эффективно работать в совете директоров в качестве его председателя. Нет уверенности, что он сможет организовать работу совета директоров в этой ситуации достаточно хорошо.
Затем, в совет директоров должна входить 2-я категория лиц — это независимые директора, те директора, которые подразумеваются в качестве независимых в Кодексе корпоративного поведения.
И 3-я категория — это так называемые государственные поверенные либо профессиональные поверенные, с терминологией еще до сих пор не определились. Что это за категория лиц? Когда мы поднимали вопрос о необходимости совершенствования представительства государства в акционерных обществах, говорили не только о том, что надо туда вводить независимых директоров. Мы прежде всего говорили о том, что туда должны входить профессиональные директора. Здесь есть большая разница.
Вероятно, государство сегодня не готово отдать практически все места в совете директоров компаний с участием государства абсолютно независимым лицам. Но оно готово привлечь к этой работе профессионалов, т. е. людей, которые значительную часть своего времени уделяют работе в совете директоров, хорошо разбираются в корпоративном управлении. Не обязательно это должен быть человек из определенной отрасли экономики. Так вот, государственные поверенные должны действовать от имени государства, т. е. они фактически являются представителями государства. Они должны действовать на основании договора с государством и получать за свою работу в совете директоров вознаграждение, чем отличаются от государственных служащих. При этом здесь важен вопрос ответственности. Если государственный служащий сегодня причиняет своими действиями ущерб акционерному обществу, требования предъявляются государству, и соответственно бюджет несет убытки. То есть государственный служащий причинил государству своими действиями убытки, и государство фактически эти убытки само оплачивает. В то же время государственный поверенный возмещает убытки за счет собственных средств, поскольку он не является государственным служащим. Таким образом, степень ответственности членов совета директоров в компании участием государства значительно повышается.
Предложенная концепция была поддержана Правительством РФ, и федеральным органам исполнительной власти было поручено обеспечить формирование списка кандидатов для выдвижения в советы директоров для избрания в 2009 г. исходя из этих критериев. Но практика показывает, что любую, даже самую правильную, идею можно исказить. И, к сожалению, некоторая негативная тенденция просматривается. Встает вопрос: «Кто пойдет в советы директоров компаний с участием государства, если не государственные служащие?» Не все заинтересованы в том, чтобы система выдвижения кандидатов в советы директоров от имени государства была публичной, прозрачной и понятной. Думаю, что есть достаточно чиновников, которые рассматривают эту систему как возможность дополнительного заработка или помощи в дополнительном заработке своим друзьям и близким.
Что, на наш взгляд, надо делать в этой связи? Данный вопрос может быть урегулирован на уровне ведомственного акта, например, Росимущества либо постановлением Правительства РФ, что, возможно, было бы даже лучше. Необходимо активизировать работу по созданию системы выдвижения представителей государства в советы директоров. Здесь необходимо определить требования к кандидатам в советы директоров акционерных обществ. Такие требования были разработаны Росимуществом еще несколько лет назад. Это наличие гражданства РФ, высшего образования, наличие стажа руководящей работы не менее 3 лет, лицо не должно являться аффилированным с обществом и работником общества, кандидат не должен быть признан несостоятельным. Еще можно сюда добавить опыт работы в совете директоров компании. Правда, Росимущество считает, что данные лица должны быть зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей. Такая позиция вызывает некоторые сомнения. Вероятно, Росимущество руководствуется положениями ГК РФ (систематическое извлечение прибыли — предпринимательская деятельность). Данный вопрос действительно нуждается в обсуждении. И возможно, это лишний аргумент в пользу тех предложений, которые звучат в последнее время, о необходимости принятия закона о частной практике, который регулировал бы деятельность лиц свободных профессий: врачей, арбитражных управляющих, юристов и так далее.
Относительно процедуры отбора полагаю, что система должна быть публичной, исходя из того, что во многом данный отбор сходен с законодательством о государственных закупках. Да, здесь государство напрямую не платит члену совета директоров, платит акционерное общество. Но по сути это близко к государственным закупкам, поэтому принцип публичности и конкурсного отбора должен присутствовать. Возможно размещение на сайте Минэкономразвития России или Росимущества информации о проведении процедуры отбора кандидатов в члены совета директоров. Профессиональные сообщества директоров, которые я сегодня назвал, должны иметь возможность провести внутренний отбор и выдвинуть своих кандидатов в члены совета директоров, для того чтобы уже на равных с другими кандидатами те приняли участие в отборе конкурсной комиссией. Конкурсная комиссия должна включать не только представителей Росимущества, как предлагалось ранее, но также представителей профессиональных сообществ, возможно, представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Еще одну идею хотел бы озвучить, которая также высказывалась на самом высоком уровне в Правительстве РФ. Это создание государственного реестра государственных поверенных и независимых директоров. На мой взгляд, идея весьма слабая.
Как туда включать директоров? Можно установить некоторые требования, но, скорее всего, они не будут жесткими, и этот реестр разрастется в самое ближайшее время до нескольких тысяч директоров, и работать с ним будет крайне сложно. Если там будут использоваться субъективные критерии включения в этот реестр (т. е. будут смотреть, достоин кандидат или недостоин), то, это, собственно говоря, тот же самый механизм отбора. Кроме того, поддержание реестра в актуализированном виде — довольно трудоемкое занятие. Думаю, что многие, кто занимался подобными реестрами, прекрасно понимают, что каждый год нужно запрашивать и обновлять информацию для того, чтобы она не устаревала. Собственно, кроме дополнительных расходов государственного бюджета вряд ли к чему хорошему приведет создание такого государственного реестра профессиональных директоров. Достаточно предъявить критерии, которым должен соответствовать кандидат, и выработать механизм отбора, исключающий коррупционные составляющие.
У меня все. Спасибо за внимание.
Е. П. Губин: Спасибо большое за интересное выступление. Ясно совершенно, что даже в докладах, которые сегодня были сделаны, есть некоторые противоречия, разные точки зрения, позиции, начиная с того, нужно ли вообще специальное законодательство, регулирующее отношения, связанные с управлением в акционерных обществах, или нет. Поэтому я предлагаю дискуссию ограничить 5 минутами для каждого, потому что желающих будет много, и очень уважаемые все участники, поэтому я попросил бы здесь самоорганизацию осуществлять на высшем уровне. Прошу.
Д. В. Штыков, к. э.н., генеральный директор Фонда профессиональных директоров: Для начала хочу выступить, пока далеко не ушли от доклада Александра Сергеевича Воробьева, по затронутой им тематике.
В вашем докладе, вернее даже в ответе на второй вопрос, прозвучала мысль о том, что есть проблема, связанная с управлением согласно директивам. Вы сказали, что ведущие специалисты сидят и готовят директивы, одну, вторую, пятую, десятую, не могут в полной мере придать этому документу столько содержания, сколько необходимо. Я так услышал, во всяком случае. Соответственно появляются другие мнения, они же в лице государственных поверенных и независимых директоров, которые не могут сразу включаться в число членов совета директоров, и так далее. Но вот я вижу в этом огромную проблему, она частично лишь связана с независимыми директорами. Дело в том, что заключение Счетной палаты, безусловно, должно содержать рекомендации по усилению этого блока, потому что на самом деле, если мы обеспечиваем должный уровень зарплаты, в Росимуществе и в других министерствах, которые готовят соответствующие документы, мы получим совершенно иное качество отдачи. То есть я, будучи независимым директором, вполне могу взять и пойти работать туда, писать эти директивы изначально. Поэтому считаю, что проблема более глобальная, ее нельзя решать только за счет независимых директоров, потому что они абсолютно не панацея от всех бед, они готовы и могут оппонировать содержательному какому-то мнению. Если содержательного мнения изначально нет в документе, мы не сможем конструктивно о чем-то договориться. Пришла бумажка, в которой ничего не написано, соответственно я не знаю, как эту проблему решать, как поднимать зарплаты, как увеличить бюджетную составляющую для государственных чиновников, которые пишут эти директивы. Но, безусловно, это вторая развилка, она, в общем-то, ключевая. Сегодня мы говорим о государственных компаниях в аспекте независимых директоров, абсолютно не говорим про государственных чиновников. И в дополнение к докладу Александра Викторовича Варварина: я полностью поддерживаю позицию формирования новых советов директоров с участием независимых директоров. Я придумал термин, пока сидел: «государственные проверенные». Вот так формируются сейчас советы директоров.
Е. П. Губин: Спасибо большое за очень емкое и краткое выступление. Пожалуйста, кто бы еще хотел принять участие в дискуссии?
Н. И. Михайлов, д. ю.н., проф., Институт государства и права РАН: Прежде всего я хотел бы поблагодарить организаторов за проведение столь важного и интересного мероприятия. Оно проводится ежегодно по различным направлениям, многие из присутствующих находятся здесь не первый раз, и хотелось бы надеяться, что в будущем мы будем иметь возможность встречаться.
Но прежде всего я хотел бы остановиться на следующих моментах. Александром Сергеевичем была затронута проблема государственных корпораций. Мы все прекрасно понимаем, что осуществляется практически скрытая приватизация. Другой вопрос, что получает взамен бюджет.
Что характерно, внедрение в практику госкорпораций реализовывалось сознательно, невзирая на то, что, как только стали формироваться первые госкорпорации, на имеющиеся проблемы обращалось внимание и со стороны научной общественности, и со стороны Счетной палаты. Причем последней надо отдать должное, она четко сразу определила сложности этого проекта. И вместе с тем эта линия проводится. Насколько я помню, в законодательстве о госкорпорациях, которые созданы, только в Законе о Росатоме упоминается Счетная палата. И больше нигде не сказано о возможности контроля со стороны государства, прежде всего Счетной палаты, потому что этим юридическим лицам передаются бюджетные ресурсы, государственное имущество и т. д. Полагаю, если все-таки мы в том числе, с вами вместе, в своих публикациях, выступлениях, аналитических записках будем обращать внимание на необходимость корректировки законодательства в этой части по управлению госимуществом через корпорации, может быть, все-таки наметятся позитивные результаты. Они могут быть выражены либо в принятии специального закона о госкорпорациях, либо во внесении изменений в те законы, которые уже приняты.
Почему пошли по пути принятия специальных законов по отдельным госкорпорациям? Мы все это знаем, это упростило схему передачи имущества. Если через исполнительные органы власти мы согласовываем, это было бы сложно, проще согласовать через Государственную Думу.
Далее я хотел бы обратить внимание на следующие аспекты. Мне представляется, что в настоящее время мы должны ожидать, что в следующем году будет упрощена процедура приватизации, учитывая, что складывается сложная финансовая ситуация. И, опять же, многие те требования, которые предусмотрены Законом о приватизации и подзаконными актами, в последние годы более или менее старались отрабатываться соответствующими структурами с учетом сложившейся практики по их упорядочению. И вот здесь есть опасения в правильности возможного упрощения приватизационных процедур. На втором месте стоит вопрос о том, по рыночным ли ценам будет происходить приватизация или это будет выглядеть с позиции пополнения просто бюджета, без учета реальной стоимости соответствующих активов.
И еще один момент, теперь уже по независимым директорам. Возможно, мы придем все-таки к такому институту, как профессиональные участники управления по линии совета директоров. Но, в общем-то, в дальнейшем следует поддержать саму идею, что институты уже складываются, формируются и, может быть, все-таки именно инициатива частных структур окажет влияние на то, чтобы независимые директора получали больше полномочий и были приняты как более эффективные возможные инструменты управления госсобственностью по акционерным обществам с участием государства. Благодарю за внимание.
И. Ю. Мухачев, к. ю.н., корпорация «Оборонпром»: У меня маленький вопрос. Он касается третьего докладчика, и я бы его хотел адресовать всем присутствующим здесь. Зачастую у нас при использовании термина «независимость» автоматически возникает некий скептицизм, что вызвано особенностями практической деятельности. В связи с этим, если использовать политическую терминологию: не превратится ли институт независимых директоров в своего рода некое сообщество лоббистов? Не понадобится ли через несколько лет аспирантам в рамках кафедры предпринимательского права работать в диссертациях над неким совершенно самостоятельным видом предпринимательской деятельности? И во что все наши благие идеи и намерения превратятся?
А. С. Генкин, д. э.н., исполнительный директор консалтинговой группы «АСПЕКТ»: Как многие здесь присутствующие знают, я не юрист, я экономист, поэтому меня больше всего заинтересовала реплика второго докладчика о том, что вынужденно для упрощения ситуации происходит учет стоимости акций акционерного общества исходя из показателей, связанных с капитализацией, а также исходя из номинальной стоимости пакета акций, за неимением другой, более рациональной, методики. Я вспоминаю, что несколько лет назад нас привлекали к предварительному аудиту. Потенциальный инвестор для себя оценивал реальную стоимость продаваемого 100-процентного пакета акций холдинга, который, в свою очередь, обладал пакетами акций 12 предприятий с государственным участием, т. е. шла скрытая приватизация одного из главков бывшего министерства. На этот случай существует определенная процедура, насколько я знаю, как в московском городском, так и в федеральном регламенте деятельности органов по распоряжению госимуществом имеется замечательная методика по оценке пакетов отчуждаемых, принадлежащих государству акций. На практике же из 12 заводов 9 или 10, по нашей оценке, оказались полностью разграбленными, обремененными кредитными договорами с Бермудскими и подобными им офшорами и т. д. Каждый завод сам себя с помощью менеджмента освобождал от капитализации. И 2 завода из 12 оказались жемчужинами, стоимость которых, напротив, резко отличалась в лучшую сторону от стоимости, определенной государством по данной методике. Хочу сказать, что предписанная государством методика оценки акций ни эти «дыры», ни эти «жемчужинки» не могла увидеть. При этом она объективно нами оценивалась как достаточно разумная, т. е. она учитывала балансовые показатели, надбавку-скидку за блокирующие и контрольные пакеты и т. д. Тут вопрос ко второму докладчику и ко всем, кто имеет на этот счет свое мнение, насколько это лукавство изначально присутствует в вопросе о реальной рыночной стоимости госпакета и о вынужденной невозможности эту стоимость в массовом масштабе оценивать, т. е. провести инвентаризацию госимущества — задача на десятилетия. Она невыполнима для всего нашего поколения и даже для следующих, т. е. насколько тонким механизмом обладает государство, с тем чтобы отдавать прерогативу независимым профессионалам все-таки отслеживать результат владения и распоряжения пакетом акций. Я понимаю так, что эти моменты особо чувствительны и в области политики при отчуждении активов, и в сфере дивидендной политики, и при оценке капитализации ряда ведущих компаний.
Е. П. Губин: Спасибо большое. Чтобы не переходить от дискуссии к диалогу, мы можем предоставить второму докладчику дополнительное время для дополнительной дискуссии, но не сейчас.
В. И. Добровольский: Я хотел бы обратить внимание на такую проблему, которую сегодня мы практически не затронули, — это назначение непосредственно генерального директора акционерного общества, если государство имеет контрольный пакет. Назначение осуществляется без конкурса. Если мы берем унитарные предприятия, применительно к федеральным государственным унитарным предприятиям — это конкурсное назначение. Если мы рассматриваем акционерное общество — порядок может быть каким угодно. Это, по-моему, дикость. Точно такая же дикость касается государственных корпораций, когда вне всякого конкурса любой человек может быть назначен на такую выдающуюся должность. Мне кажется, что эта очень большая проблема нуждается в законодательном урегулировании.
Если мы не снимаем этот вопрос, то по крайней мере надо регулировать обратную связь между чиновником, который нашел этого человека на внеконкурсной основе, и конкретной деятельностью его креатуры. Однако обратной связи у нас тоже нет.
Вторая проблема, мне кажется, заключается еще в том, что с 2004 г. у нас не действует Комиссия, которая оценивает эффективность деятельности акционерных обществ, где государство имеет значительную долю участия, и соответственно мне не совсем понятно, каким образом, даже если мы берем независимых директоров, мы будем оценивать эффективность их деятельности (если отсутствует комиссия). Совсем вопиющий затронут был момент — это когда, выйдя с государственной службы, представители государства продолжают находиться в советах директоров. Еще я обратил внимание, что в различных законах о создании государственных корпораций прямо написано, что по выходе с государственной службы прекращаются полномочия чиновников в советах директоров этих госкорпораций.
И еще, я обратил внимание, что существует Закон от 2002 г. Московской области «О порядке управления находящимися в собственности Московской области акциями, долями уставного капитала». Этот Закон уже частично воспроизвел то, что третий докладчик нам говорил о том, что необходимы поверенные. Есть прямо такая статья: условия назначения представителей. В соответствии с этим Законом специальная конкурсная комиссия отбирает кандидатуру представителей, того самого поверенного, которым может быть любое физическое лицо, но в соответствии с конкурсными условиями. Конкурсы в чистом виде не проходят, но тем не менее физическое лицо заключает договор с Правительством Московской области и может выступать уже сейчас в рамках существующей нормативной базы Московской области вот тем самым государственным поверенным. То есть это уже существует на бумаге.
Е. Н. Зеленский, партнер «Герберт Смит СНГ ЛЛП»: Коллеги, считаю, что, прежде чем вдаваться в детали управления государством долями в акционерных обществах, необходимо понять, насколько вообще правильно участие государства в качестве участника в коммерческих организациях вообще и в акционерных обществах в частности. Существует много исследований, доказывающих, что государство как собственник неэффективно. Кроме того, постоянно возникают конфликты интересов, ведь государство выступает и как регулятор, и как акционер, и, в лице административных и судебных органов, как арбитр при разбирательстве споров, в том числе споров между акционерами и споров общества с государственными органами. Например, у государства может быть интерес в максимизации налоговых поступлений или в спасении неконкурентных предприятий, и не исключено, что действия представителей государства в хозяйствующем субъекте будут подчинены выполнению именно этих планов, даже когда они идут вразрез с интересами самого общества и его других акционеров. Интересные юридические вопросы возникают в случае, когда интересы общества напрямую противоречат интересам государства — в качестве директоров общества, представители государства обязаны действовать в его интересах (что может привести их к нарушению должностной инструкции или же прямых директив по голосованию), а в качестве представителей государства, наоборот, должны сделать так, чтобы обсуждаемое решение не прошло. Суть проблемы в том, что государство не создано для роли равноправного участника коммерческих взаимоотношений. Оно должно быть над этими отношениями, как воспитатель в детском саду, оно должно устанавливать правила и следить за их исполнением и при этом не быть заинтересованной стороной.
В теории, наверное, возможно создать структуру управления госдолей в акционерном обществе таким образом, чтобы действия представителей государства были направлены на реализацию интересов всех акционеров. Например, назначать госпредставителями исключительно по-настоящему независимых директоров, неподотчетных государству (кроме как в его роли акционера). Но создание такой структуры вряд ли возможно в рамках наших сегодняшних реалий. Кроме того, даже если бы ее можно было создать, непонятно, зачем тогда государству нужно участвовать в обществе в качестве акционера.
В. К. Вербицкий, первый заместитель генерального директора Российского института директоров: Я независимый директор как в частных компаниях, так и в государственных компаниях. Были случаи, когда в совете кроме меня было 8 чиновников. Однако сейчас я попробую выступить как независимый директор достаточно необычно — с позиции чиновника.
В моем понимании совет директоров — это не просто подбор умных людей, это орган управления, который вырабатывает управленческие решения, причем довольно серьезные.
Вот, например, я был независимым директором в компании «Новошип». Я плохо представляю себе эффективность управления этой компанией, если бы в ее совет директоров входили восемь независимых директоров — все специалисты по корпоративному управлению или инвестиционные банкиры. Если там не будет людей из отрасли, которые понимают, что такое «Новошип», что такое эта сфера деятельности, все закончится крайне печально для акционерного общества. Хотя иметь три профессиональных человека в совете, я думаю, было бы полезно.
Меня недавно спросили: «Скажите откровенно, зачем независимые директора госкомпаниям?» Я ответил и сформировал четкое понимание, зачем они нужны.
Чиновники прекрасно понимают, что сам факт наличия государственного пакета акций говорит о том, что компания выполняет определенные государственные задачи. Здесь чиновники хорошо понимают роль этой компании и этот государственный интерес. Вот чего они не понимают, что они не отслеживают и не делают, так это рассмотрение предприятия как бизнеса. А ведь любая компания — это в конце концов бизнес. И именно задача независимых директоров состоит в корректировке деятельности компании, чтобы учитывать в том числе и интересы бизнеса.
Я сам помню, как обсуждался вопрос о порте приписки судов «Новошипа». Тогда была установка о переводе всего флота под российский флаг. В ходе дискуссий я спрашивал: «К чему это приведет экономически? Насколько «Новошип» будет конкурентоспособен на мировом рынке в результате реализации этого решения?» Если бы не я, этот вопрос так и не поднимался бы.
В этом плане я считаю, что независимые директора должны быть. Но когда я услышал решение, что какой бы ни был чиновник, все члены советов директоров будут независимыми, честно говоря, для меня это было шоком.
Насчет директив. Я согласен с тем, что этот институт не нужен государству. Я работаю в частной компании. Частные собственники еще более жестко ведут себя, чем государство. Я почти убежден, что во всех крупных компаниях, которые по своей сути являются холдингами, существуют директивы.
Что такое директива? Это оформленное управленческое решение. Не надо его бояться. Другое дело, есть плохие управленческие решения и есть хорошие управленческие решения. Я как независимый директор прошу мне показывать директивы, по которым голосуют представители. Представьте себе, что принимается решение в энергетике, строить или не строить какой-нибудь объект, вы голосуете. И вам необходимо голосовать по этому вопросу. Это сложное обоснование финансово-экономическое, технологическое и т. д. Скажите, какой специалист по корпоративному управлению разберется вот в этом вопросе? Там одних обоснований 50 листочков. Поэтому бояться директив не нужно. К тому же в России существуют корпоративные центры, где все эти механизмы уже работают.
И еще. Не нужно идеализировать независимых директоров. Я готов ответить на вопрос, который сегодня прозвучал: мы в своей деятельности (Российский институт директоров) используем понятие «независимость» только в крайних случаях, и то в силу его распространенности. Напротив, мы используем понятие «профессиональный директор», и наш реестр называется «Национальный реестр профессиональных и иных директоров». Помните, в математике есть постоянная и переменная составляющие? Так вот, профессионализм — это постоянная составляющая, а независимость — это относительное понятие.
В условиях высококонцентрированного российского капитала независимость в чистом виде, если вас выдвинул стратегический владелец, невозможна. Вы не независимый директор в понимании закона. Вы консультант, эксперт, я говорю не по форме, а по содержанию. При этом ваша задача — это помогать мажоритарному акционеру делать нормальную компанию. И это мое убеждение.
А. В. Габов, к. ю.н., ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП: Я бы хотел отметить следующее. Мы сейчас спорим о том, хорошо или плохо использование института независимых директоров. Однако это в принципе неверный подход. Поймите одну простую вещь, это всего-навсего один из кирпичиков в системе управления. Если нет системы управления, кирпичик в конечном счете повиснет в воздухе и кому-нибудь упадет на голову. Мне кажется, что перед нами прежде всего стоит задача построить эту систему управления.
В самом начале нашего Круглого стола шла речь о том, кто эффективнее: собственник государственный или собственник частный? Однако мне кажется, что мы не можем сказать сегодня, кто менее, а кто более эффективен. Отсутствуют соответствующие критерии.
Если у нас есть система показателей эффективности, если у нас есть определенная политика и определенные параметры, которые мы создаем соответствующим объектам управления, то дальше в эту систему встраивается все остальное. И тогда уже не имеет значения, какие там работают специалисты, какое у них базовое образование (специалист он по корпоративному управлению, специалист в отрасли и т. д.). Здесь вопрос состоит в следующем: эти люди, они способны обеспечить реализацию вот этой политики и тех целей или не способны? Способно государство построить систему, когда оно будет своих контролеров и разработчиков управленческих решений проверять на соответствие их действий тем целям, которые перед ними поставили, или нет? И все. А на сегодняшний день, опять же, те же директивы вспоминаем, абсолютно правильно, совершенно здравое дело.
Я вспоминаю свою работу в организации, которую сегодня уже вспоминали, — ОАО «РАО «ЕЭС России», как директивы писались. Ну, это же целая история. Коллеги могут подтвердить. Во-первых, они идут из разных ведомств. Во-вторых, для того чтобы директиву сделать, особенно если она идет из аппарата Правительства, необходимо потратить минимум месяц до совета директоров, причем получить необходимую подпись определенного чиновника очень непросто. Это же ужасно.
Аппарат и система управления госсобственностью просто по факту не работают. Системы нет, она просто отсутствует. Поэтому от того, что мы туда 25 независимых директоров вставим, ничего не изменится. Сначала надо построить систему контроля, а потом уже вводить новый институт. И правильно говорят, они, конечно, будут директивы читать. Я сам член совета директоров, как их можно не читать. Вопрос другой: «Сколько власти дать отойти от этих директив и на сколько надо отходить?» То есть, если ты вписываешься в общую логику, может быть, и надо отходить, а может быть, в некоторых вопросах, как в вопросах собственности, не отходить ни на шаг, иначе это расстрел на месте.
Совершенно очевидно, что Евгений Порфирьевич с этого начал, у нас ведь до сих пор нет закона об управлении имуществом. У нас есть Закон о приватизации, а об управлении имуществом закона просто нет. Отсюда и начинается проблема, государство не просто участник. Во что упирается спор: есть у него аффилированные лица или нет? Оно и регулятор, оно и участник процесса, оно и тот, кто будет наказывать в лице другого органа. Конечно, надо определять его статус в этом законе, и конечно, у него никаких аффилированных лиц в природе быть не может. Вот я об этом хотел сказать.
Р. А. Кокорев, к. э.н., заместитель директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России: Я хотел бы высказаться по отдельным вопросам дискуссии. Вопрос, почему первые опыты выдвижения независимых кандидатов в советы директоров компаний с государственным участием прошли недостаточно прозрачно и публично, почему туда попали в большом количестве руководители соседних госкомпаний или бывшие чиновники? Я полагаю, не потому, что выдвигавшие этих кандидатов чиновники были напрочь коррумпированы или беспросветно глупы. Но дело слишком новое, процедуры не отлажены, цена ошибки велика, поэтому номинировали тех, кого чиновники, принимавшие решения, знали и кому они могли доверять.
Почему чиновники не спросили совета у ассоциаций директоров? На мой взгляд, прежде всего потому, что статус последних пока нечетко определен. Институт независимых директоров развивался главным образом снизу, регулировали его слабо, и это со многих точек зрения плюс: когда нет регулирования, то у института больше гибкости, больше возможности удовлетворять реальные запросы бизнеса. Но в результате, когда государству надо было пойти на диалог с сообществом независимых директоров, государство в каком-то смысле растерялось — вот именно из-за этой слабой институционализированности независимых директоров.
Насчет конкурсного отбора кандидатов в члены советов директоров — боюсь, что я не могу согласиться с г-ном Добровольским. Конкурс-то можно объявить, а вот по каким критериям выбирать победителей, если критерии не записаны ни в нормативных актах, ни в документах саморегулируемых организаций? Это по объективным причинам так, рынок услуг независимых директоров молод, но с точки зрения проведения конкурса от этого не легче. С другой стороны, мы знаем, что конкурс отнюдь не гарантирует победы достойнейшего, и наоборот, без всяких формальных конкурсов назначают людей на очень важные посты, включая министров и даже самого премьер-министра. Разве там выбираются плохие кандидаты?
О национальном реестре директоров: да, он может быть легко «замусорен», тут я согласен с г-ном Варвариным, но какой-то реестр или, скорее, несколько реестров все же нужны. С другой стороны, для государства больше важна не формальная принадлежность кандидата к реестру, а важна обратная связь, возможность оценить эффективность работы члена совета директоров ex post, но вот с критериями такой оценки пока плоховато. Возможно, тут как раз могут помочь объединения директоров.
А дальше мы выходим на еще более общий вопрос: а насколько, собственно, государство-то знает, чего оно хочет от того или другого АО, а значит, и от его членов совета директоров? Кто определяет стратегические цели в той или иной компании с госучастием? Для чего держать данное АО в государственной собственности — для получения доходов или для реализации какой-то определенной госполитики? Нужна для каждой госкомпании стратегия, в которой есть ответы на эти вопросы, а совсем хорошо бы, чтобы стратегии компаний опирались на отраслевые стратегии. Если же государство само ответов на эти вопросы не знает (или знает «подспудно», не предавая гласности), то неудивительно, что и членам совета директоров поставить задачу оно четко не сможет.
Таким образом, в сфере участия независимых директоров в работе госкомпаний работа только начинается, и нам всем предстоит много сделать для улучшения ситуации.
С. А. Чеховская, к. ю.н., доцент кафедры предпринимательского права ГУ — ВШЭ: Меньше месяца назад подобное мероприятие было организованно ОЭСР, на нем присутствовали представители не только из России, но и других развитых стран. Участники мероприятия делились своими проблемами и тем опытом, который им все-таки удалось сформировать. Что интересно, у всех стран совершенно разные подходы к решению проблем, возникающих в сфере государственного вмешательства в экономику. Например, в Великобритании 5 лет назад в правительстве был создан комитет, который занимается управлением акциями во всех акционерных обществах, где присутствует государство. Это очень интересно потому, что, с одной стороны, это в правительстве, но, с другой стороны, комитет привлекает для своей работы самых опытных управленцев, профессионалов в своем деле.
Другой пример, в Норвегии, несмотря на то что, как и в России, есть механизм директив, председатель правительства заявил, что никто этими директивами не пользуется, потому что это очень влияет на конкурентоспособность акционерного общества, т. е. использование этого института просто не выгодно, рыночно не оправданно.
Я полагаю, что в России проблема государственного участия в акционерных компаниях стоит крайне остро. Все то, о чем мы сегодня говорили, выявило очень большой разброс проблем, от стратегии до частных вопросов. Я думаю, было бы очень здорово объединиться Высшей школе экономики и Московскому университету в поиске решения обозначенных проблем. Разумеется, пока еще довольно сложно определить детали работы, но уже сейчас очевидно, что должна осуществляться какая-то совместная работа, связанная с научной разработкой и с более полным сбором информации по зарубежному опыту.
В рассматриваемой сфере очень много вопросов. Возьмем конфликт интересов. Я думаю, на это можно посмотреть с другой стороны: противоречие интереса государства как акционера и интереса самого акционерного общества. Потому, что мы сегодня говорили о том, как выявить интерес государства как акционера. Мы сегодня говорили о процедуре выдвижения независимых директоров, и никто не сказал: «Общество вообще надо спросить? Нужно ли защищать интересы общества?» Таким образом, мы заботимся о том, чтобы правильно выдвигались независимые директора со стороны государства, но при этом забываем про само общество. Это очень важный момент.
Сегодня Александр Сергеевич Воробьев уже приводил пример о том, как договариваются два акционера. На самом деле — это почва для акционерных соглашений. Для заключения акционерных соглашений между акционером — Российской Федерацией и акционером — субъектом Федерации. В самом соглашении можно было бы договориться, что либо мы все вместе продаем свои акции, либо никто не продает. Ведь это очень интересные вещи, это включение тех механизмов, которые используются в частной сфере, включение их в те отношения, в которых участвует государство. Правда, для успешного использования данных институтов необходимо немножечко перестроить сознание.
Е. П. Губин: Разрешите предоставить слово главному организатору сегодняшнего Круглого стола Александру Евгеньевичу Молотникову. Пожалуйста.
А. Е. Молотников, к. ю.н., ассистент кафедры предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова: Спасибо. Действительно, как было уже здесь сказано, проблема в правовом регулировании государственных компаний и компаний с государственным участием, акционерных обществ состоит в отсутствии системности подходов к этой проблематике. С этим действительно можно согласиться. Кроме того, очень серьезная проблема, которая у нас с вами здесь возникает, заключается в том, что исходя из действующего законодательства неясно, в чьих интересах должен действовать независимый директор. С одной стороны, он должен действовать в интересах акционерного общества, в состав совета директоров которого он входит. Но с другой стороны, его делегировало в совет государство, и, следовательно, он должен представлять интересы самого государства. При этом нам необходимо учитывать, что у государства могут быть интересы и отличные от извлечения прибыли, но ведь это вряд ли устроит и само акционерное общество, и его иных акционеров, которые нацелены на получение дохода. Разумеется, это может привести к возникновению конфликта интересов.
Кроме того, в рамках темы нашего Круглого стола интересна проблематика, связанная с теми случаями, когда в одной акционерной компании присутствуют акции, которые принадлежат Российской Федерации и субъекту Федерации. Сразу же приходит на ум ситуация с компанией «Алроса». Разумеется, необходимо разработать правовой механизм согласования совместного управления подобными компаниями со стороны различных уровней органов государственной власти.
И завершающий момент, который тоже хотелось бы отметить. Сегодня мы с вами говорили прежде всего о тех случаях, когда государство участвует в деятельности компании посредством участия в уставных капиталах, но есть ситуации, когда государство просто-напросто обладает специальным правом на управление, т. е. так называемой золотой акцией. Так вот, следует отметить, что в действующем законодательстве не предусмотрен порядок прекращения «золотой акции». А мы с вами знаем ситуации, когда очень часто отпадают причины, по которым еще в 90-х годах в отношении отдельных компаний устанавливались эти «специальные права». В результате государство имеет право участвовать в управлении компанией, хотя причин для сохранения этого специального права уже не осталось. Все же попытки самого общества прекратить действие специального права сталкиваются с массой бюрократических препон, обусловленных прежде всего отсутствием в законодательстве специального механизма прекращения указанного специального права.
Вот в принципе основные моменты, на которых хотелось бы акцентировать ваше внимание. Спасибо.
Е. П. Губин: Спасибо, Александр Евгеньевич. Уважаемые члены Круглого стола, мы должны завершать нашу работу. Я бы сказал, что подводить какие-то итоги, может быть, даже рано. Слишком много точек зрения было высказано по разным вопросам, были изложены несовпадающие позиции. Мне думается, что столь широкое представительство и государственных компаний, и контролирующих органов, представителей юридического факультета и многих других известных юристов, работающих в сфере корпоративного права и управления, свидетельствует о том, что рано или поздно мы все-таки найдем консенсус по затронутым сегодня проблемам. Конечно же, наше сегодняшнее заседание внесло свою лепту в решение этой очень сложной, непростой, но очень важной проблемы. Хотелось бы от вашего имени прежде всего поблагодарить нашего спонсора фирму «АСПЕКТ», затем хотелось бы поблагодарить, конечно, Александра Евгеньевича Молотникова, который проделал очень большую работу по организации данного мероприятия, и хотел бы сообщить, что на сайте Московского университета, кафедры предпринимательского права, будет размещен фильм о нашем Круглом столе. Традиционный Круглый стол сегодня заканчивается, следующее заседание у нас, наверное, будет в следующем полугодии. Спасибо большое за участие, всего вам доброго!
