(Чертков А. Н.) («Законодательство и экономика», 2010, N 3)
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИЗМЕНЕНИИ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
А. Н. ЧЕРТКОВ
Чертков А. Н., кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Концептуальная основа изменения субъектного состава: мониторинг конституционно-правового регулирования
Изменение субъектного состава Российской Федерации является важнейшим направлением совершенствования федеративных отношений и государственно-правового развития современной России в целом. Как известно, Российская Федерация состоит из наибольшего количества субъектов по сравнению со всеми федерациями мира, которые асимметричны фактически по размерам, численности населения, уровню социально-экономического развития и иным параметрам. Фактическая асимметрия становится предпосылкой правовой асимметрии, вносит нестабильность в федеративные отношения, препятствует усилению регионального развития. Проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации существует и требует решения. Российское государство сегодня практически решает данную проблему путем объединения двух или более граничащих друг с другом субъектов Федерации в один. Такой путь урегулирован действующим российским законодательством, в частности Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» <1> (далее — ФКЗ). ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. N 46. Ст. 4581.
В части 2 ст. 65 Конституции РФ устанавливается юридическая возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Согласно положениям Конституции РФ изменение субъектного состава Российской Федерации может произойти двумя путями: — добровольного принятия в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части; — образования на ее территории нового субъекта Федерации без такого принятия. В данной конституционной норме четко указано: порядок принятия и образования нового субъекта Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, каковым и является вышеуказанный ФКЗ 2001 г. Хотя Конституция РФ и законодательство выделяют два пути изменения субъектного состава Российской Федерации, практически востребованным на сегодняшний день оказался механизм образования нового субъекта путем объединения граничащих между собой субъектов. Само появление соответствующей главы ФКЗ свидетельствует о поиске государственной властью России оптимальной структуры федеративного устройства. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации позволяет выделить ключевые проблемы в данной сфере. Прежде всего федеральной власти необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений и пространственного развития России, предусматривающей все основные вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава, и отражающей основные цели и задачи укрупнения субъектов Федерации, а также его приоритеты, этапы и пределы. Принятие такой концепции может быть расценено как нарушение принципа добровольности образования новых субъектов Федерации путем объединения двух и более граничащих субъектов, закрепленного в ФКЗ. Но добровольность должна обеспечиваться в инициативах объединительного процесса конкретных субъектов. В целом же федеральная власть не вправе пассивно ожидать инициатив интеграционных процессов, будучи не подготовленной к ним. Мониторинг вероятных интеграционных инициатив субъектов Федерации и прогнозирование политико-правовых и социально-экономических последствий их реализации являются важной функцией федерального центра. Федеральная власть ведет соответствующую работу. Так, еще 16 октября 2001 г. в Совете Федерации состоялись парламентские слушания на тему «О проекте концепции правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации». Речь шла всего лишь о примерной структуре данной концепции, весьма схематично обрисовывающей современное состояние федеративных отношений. Это как раз отражает сложность проблемы концептуального определения изменения субъектного состава Российской Федерации, двоякую оценку ее принятия (как путь модернизации федеративных отношений и как грубое вмешательство в компетенцию субъектов). В настоящее время практика пошла именно по пути выработки позиции федеральной власти о желательных сценариях изменения субъектного состава Федерации, не закрепленной в каких-либо официальных концептуальных документах. В целом, конечно же, процесс образования новых субъектов Федерации происходит при содействии высших органов государственной власти Российской Федерации <2>. ——————————— <2> В случае с образованием Пермского края об этом свидетельствуют и такие факты. 26 июня 2003 г. (т. е. сразу после направления Президенту России соответствующей инициативы) состоялся визит в г. Кудымкар заместителя главы Администрации Президента России В. Суркова, посвященный вопросам объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В расширенном заседании в рамках окружного Дня депутата «О перспективах развития Коми-Пермяцкого автономного округа» кроме В. Ю. Суркова приняли участие депутат Государственной Думы А. А. Климов, губернатор Пермской области Ю. П. Трутнев, глава администрации Коми-Пермяцкого автономного округа Г. П. Савельев, заместитель председателя Законодательного Собрания Пермской области О. Б. Бурцев, председатель Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа В. А. Ваньков, члены Совета Федерации О. А. Оганян, В. К. Соломонов, В. И. Добросоцкий. 31 октября 2003 г. состоялась рабочая поездка Президента РФ В. В. Путина в Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ, главным вопросом которой было объединение двух субъектов Федерации, а также содействие их экономическому развитию.
Проблема правопреемства при образовании нового субъекта Федерации
При образовании нового субъекта Федерации правопреемство возникает не только и не столько в отношении органов государственной власти нового и объединяющихся субъектов, сколько в отношении самих субъектов. Так, подпункт «а» п. 2 ст. 10 ФКЗ в качестве одного из сопроводительных материалов, направляемых Президенту России, установил «предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации». Однако этот аспект не был четко реализован в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (далее — ФКЗ о Пермском крае) установил: «Органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями по вопросам собственности и обязательств Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также по иным вопросам в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ч. 3 ст. 4). Этот, казалось бы, сугубо теоретический момент имел важное практическое следствие. Отчасти из-за ошибочного понимания правопреемства в указанном Законе установлено, что «Законодательное Собрание Пермской области и Законодательное Собрание Коми-Пермяцкого автономного округа в переходный период не могут осуществлять полномочия, касающиеся: принятия законов, иных нормативных правовых актов и осуществления других действий, связанных с отчуждением собственности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа…» (п. 1 ч. 2 ст. 7). Таким образом, на значительный период органы государственной власти объединяющихся субъектов лишены возможности решать вопросы собственности. Более того, осуществление федеративной реформы было невозможно в таких условиях. Это привело к принятию Федерального конституционного закона от 30 июня 2005 г. N 5-ФКЗ, установившего исключение в отношении безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Однако это изменение касается лишь частного случая и не решает проблему в целом. В Федеральных конституционных законах от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» (далее — ФКЗ о Камчатском крае), от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (далее — ФКЗ об Иркутской области) и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» <3> (далее — ФКЗ о Забайкальском крае) вопрос правопреемства решен более корректно. Прежде всего эти Законы содержат статью 6 «Правопреемство». В пункте 1 данных статей первых двух Законов и пункте 3 последнего прямо установлено: право собственности объединяющихся субъектов Федерации на имущество казны указанных субъектов, на имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных органов, государственных учреждений и унитарных предприятий данных субъектов, а также иные права и обязанности осуществляются указанными субъектами до дня образования нового субъекта Федерации и переходят к новому субъекту на основании соответствующего федерального конституционного закона со дня его образования. ——————————— <3> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.
В статьях устанавливается правопреемство субъектов Федерации как государственно-территориальных образований и правопреемство органов государственной власти. Отдельно регулируется правопреемство в отношении государственных учреждений и предприятий. Вопросы правопреемства в части, не урегулированной соответствующим федеральным конституционным законом, регулируются законодательством Российской Федерации, а в части, им не урегулированной, подлежат урегулированию договорами и соглашениями, заключаемыми органами государственной власти Камчатского края (Иркутской области). Вместе с тем проблема запрета на отчуждение собственности в течение переходного периода органами государственной власти объединяющихся субъектов сохраняется и в рассмотренных Федеральных конституционных законах. Правда, при образовании Иркутской области запрет распространяется только на полномочия Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Наиболее оптимально сформулирован пункт 1 ст. 6 ФКЗ о Забайкальском крае: «Забайкальский край с 1 марта 2008 года становится правопреемником Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в том числе в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами. Указанное положение распространяется в том числе на право собственности, права акционера (участника) хозяйственных обществ, исключительные права, а также на иные права и обязанности Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа». В связи с проблемой правопреемства представляется важным вопрос о прекращении существования объединяющихся субъектов Федерации. Буквальное понимание формулировки статьи 5 ФКЗ означает, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может и не повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Однако до сих пор практика образования в составе Российской Федерации нового субъекта показывала: объединившиеся субъекты прекращают свое существование. Так, прекратили существование с 1 декабря 2005 г. Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ (ст. 4 ФКЗ о Пермском крае); с 1 января 2007 г. — Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ прекратили существование в качестве субъектов Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» (далее — ФКЗ о Красноярском крае) <4>; с 1 июля 2007 г. — Камчатская область и Корякский автономный округ (ст. 4 ФКЗ о Камчатском крае); с 1 января 2008 г. — Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (ст. 4 ФКЗ об Иркутской области); с 1 марта 2008 г. — Забайкальский край (ст. 4 ФКЗ о Забайкальском крае). В связи с этим необходимо установить императивную норму о прекращении существования всех объединяющихся субъектов Федерации и дальнейшем существовании лишь вновь образуемого субъекта. ——————————— <4> Хотя новый субъект Российской Федерации, образовавшийся в результате их объединения, носит наименование «Красноярский край».
Мониторинг регулирования инициативы образования нового субъекта Федерации
Согласно пункту 1 ст. 10 ФКЗ инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит объединяющимся субъектам. Данное положение очень важно с точки зрения обеспечения самостоятельности субъектов Федерации в рамках предметов их ведения и полномочий органов государственной власти субъектов. Оно имеет два основополагающих аспекта. Первый состоит в том, что инициатива объединения субъектов в новый субъект принадлежит им самим и не может быть предложена федеральными органами государственной власти. В соответствии со вторым аспектом инициатива принадлежит именно субъектам Федерации, т. е. не только их органам государственной власти, но и населению, которое в конечном итоге и будет решать данный вопрос на референдуме. Следовательно, необходимо всесторонне исследовать позицию населения всех заинтересованных субъектов Федерации по вопросу объединения. Данное понимание основано на положениях статьи 3 Конституции РФ о народовластии в нашей стране. В ранее действующей редакции пункта 2 ст. 10 ФКЗ субъекту Федерации предоставлялась возможность самому определить, какой орган государственной власти выступает с инициативой образования в составе Российской Федерации нового субъекта. В варианте законопроекта, подготовленного Государственной Думой, фигурировало прямое указание на то, что такая инициатива должна исходить от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Однако при доработке текста указанного Закона парламентарии сочли необходимым оставить данный вопрос на усмотрение самих субъектов. Тем не менее практика реализации данных положений в отношении Пермского и Красноярского краев выявила необходимость четко урегулировать вопрос определения органа, инициирующего объединительный процесс в ФКЗ. Неопределенность этого вопроса придавала дополнительную дискуссионность при реализации соответствующих норм между органами государственной власти субъекта Федерации. Практика их реализации в виде выдвижения совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов нашла закрепление в пункте 2 ст. 10 с 31 октября 2005 г. Однако следует иметь в виду и положение подпункта 1.1 п. 1 ст. 11 ФКЗ о том, что инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам заинтересованных субъектов Федерации. Таким образом, в процессе объединения субъектов больший вес получает их исполнительная власть. Изменения и дополнения, внесенные Федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ, затронули и положение подпункта «д» п. 2 ст. 10 ФКЗ. В качестве сопроводительных материалов к предложению, направляемому Президенту РФ, должны быть не только сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (как это предусматривалось в ранее действовавшей редакции), но и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Следует подчеркнуть важность формулировки референдумов по вопросу объединения субъектов. Однако с точки зрения правоприменения было бы целесообразно четко указать в подпункте «д» п. 2 ст. 10 ФКЗ, какими государственными органами должна быть согласована формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Законом от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ в пункт 1 ст. 11 ФКЗ внесены изменения, согласно которым вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов лишь после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтересованных субъектов вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов. Однако с точки зрения правоприменения возникает вопрос: какие правовые последствия будут иметь место, если Президентом России не будут поддержаны инициативы заинтересованных субъектов Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта? В указанной статье этот вопрос урегулирован недостаточно четко, как не решен он и в других статьях ФКЗ. В случае отсутствия такой поддержки дальнейшее решение вопроса об объединении субъектов Федерации приостанавливается. Вместе с тем остается неясной возможность повторной инициативы по указанному вопросу со стороны субъектов. Кроме того, не определен правовой характер консультаций с Президентом РФ. Данные проблемы правового регулирования могут стать источником не только юридических коллизий, но и политического конфликта, а потому нуждаются в устранении. В связи с этим приходится констатировать проблему закрепления оптимальной роли ключевых участников объединительного процесса, в частности Президента России. Предоставление слишком незначительных прав главе государства столь же не оптимально, сколь и предоставление излишних прав, когда именно от Президента России зависит, быть новому субъекту Федерации или не быть. На устранение существенного правового пробела в регулировании процесса объединения субъектов направлено положение пункта 1 ст. 11 ФКЗ о том, что вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов с различиями в его формулировке не допускается. Действительно, различные формулировки вопроса об образовании нового субъекта, вынесенные на референдумы в объединяющихся субъектах, могут существенно исказить волю их жителей. Законом от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ рассматриваемая статья ФКЗ была дополнена подпунктами 1.1 — 1.3. В подпункте 1.1 установлено: инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам заинтересованных субъектов. Такое решение вопроса имеет право на существование, однако не вполне отвечает принципу единства системы государственной власти субъекта Федерации (подп. «г» п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. Кроме того, в соответствии со статьей 2 указанного Федерального закона конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность его высшего должностного лица. Данное положение Федерального закона имеет диспозитивный характер, и возможность установления такой должности находится в зависимости от усмотрения субъекта Федерации. В связи с этим жесткое закрепление права инициировать проведение референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта за высшими должностными лицами заинтересованных субъектов может вызвать юридическую коллизию. Подпункт 1.2 п. 1 ст. 11 ФКЗ определяет, что высшие должностные лица заинтересованных субъектов Федерации, депутаты законодательных органов государственной власти, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, но не вправе использовать преимущества своего должностного положения. Следует отметить недостаточность регламентации в установлении возможности реализации высшими должностными лицами и депутатами законодательных органов заинтересованных субъектов Федерации права участия в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта без использования преимущества своего должностного или служебного положения. Не ясно, каковы правовые механизмы реализации данных ограничений. В пункте 4 ст. 11 ФКЗ установлено: официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ. Однако в нем не установлены процессуальные сроки такого представления Президенту России уполномоченными государственными органами субъектов данных о результатах соответствующих референдумов. Целесообразно было бы установить такие сроки, равно как и сроки проведения референдумов в субъектах Федерации, заинтересованных в образовании нового субъекта. Необходимо дополнить статью 11 ФКЗ требованием о единовременности проведения референдумов по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта во всех заинтересованных субъектах наряду с имеющимся требованием идентичности формулировок вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов. Согласно пункту 1 ст. 12 ФКЗ проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения. В качестве субъекта законодательной инициативы по данному вопросу может выступить только Президент РФ.
Мониторинг регулирования подготовки проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта
В целом нельзя не отметить недостаточность регламентации ФКЗ по вопросам подготовки проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. В Законе не урегулированы порядок и процессуальные сроки выработки согласованной редакции проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации. Аналогичное замечание можно сделать и относительно проекта федерального конституционного закона о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации. В статье 12 ФКЗ не оговорены и процессуальные сроки внесения Президентом России в Государственную Думу проекта федерального конституционного закона о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации и федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Федерации. В ходе работы над проектом ФКЗ членами Совета Федерации был предложен механизм, согласно которому фактически предполагалось ввести обязанность палат Федерального Собрания принять федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта Федерации. В статье 12 должна была бы, по их мнению, содержаться такая формулировка: «Указанный федеральный конституционный закон может быть не принят только в случае его противоречия Конституции Российской Федерации и нарушения требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом». Однако в дальнейшем данное предложение Совета Федерации не было поддержано согласительной комиссией и в окончательный текст Закона не попало. Подход, содержащийся в действующей редакции ФКЗ (в принципе правильный), может при определенных условиях привести к ущемлению прав самих заинтересованных субъектов Федерации на участие в выработке согласованной реакции федерального конституционного закона об образовании нового субъекта. В связи с этим целесообразно уточнить порядок участия объединяющихся субъектов Федерации в процессе работы над проектом федерального конституционного закона об образовании нового субъекта. Продуктивным было бы предусмотреть механизм участия органов государственной власти субъектов Федерации в разработке проекта федерального конституционного закона, учет их мнений и позиций, аналогичный механизму статьи 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламента Государственной Думы по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения. Однако количество согласований может быть сокращено с двух до одного при увеличении сроков согласования. В отношении сроков согласования проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта с органами государственной власти заинтересованных субъектов следует отметить, что месячного срока, предусмотренного в статье 26.4 указанного Федерального закона для проектов по предметам совместного ведения, недостаточно для обеспечения полноценного согласования. Часть депутатов законодательных органов многих субъектов Федерации исполняет свои обязанности не на постоянной основе. При этом сессии законодательных органов происходят один раз в месяц. Значит, если проект федерального конституционного закона будет получен незадолго после окончания сессии (следует учесть еще и время пересылки), подготовить отзыв и отослать в месячный срок в Государственную Думу законодательный орган субъекта Федерации не успеет. Таким образом, в рассматриваемом случае сроки согласования проекта федерального конституционного закона с органами государственной власти заинтересованных субъектов было бы целесообразно увеличить по крайней мере до двух месяцев. При этом необходимо учитывать и перерывы между сессиями не только Государственной Думы, но и представительных органов субъектов. Имеет большое значение и скорость федерального законодательного процесса, особенно в отношении такого важного вопроса, как образование нового субъекта Федерации. В связи с этим увеличение срока согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации до двух месяцев (вместо одного) можно было бы компенсировать сокращением количества согласований. Так, согласно статье 26.4 упомянутого Федерального закона Государственная Дума направляет проект федерального конституционного закона в органы государственной власти субъектов Федерации после его поступления в Государственную Думу и регистрации, а также после принятия проекта закона в первом чтении, т. е. два раза. Вместо этого достаточно направить проект федерального конституционного закона органам государственной власти заинтересованных субъектов один раз, например после рассмотрения в первом чтении. Хотя с учетом высокой скорости принятия таких законов это можно сделать и до рассмотрения в первом чтении. Следовательно, скорость федерального законодательного процесса по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта не снижается, а эффективность всего процесса возрастает.
Некоторые проблемы регулирования образования новых субъектов Федерации, связанных с реализацией прав и свобод граждан
Крайне важно, чтобы процессы изменения субъектного состава Российской Федерации не оказывали негативное влияние на возможность реализации прав и свобод граждан, в частности избирательных прав, права на судебную защиту, прав малочисленных народов. В Федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Федерации Пермского и Красноярского краев установлено: краевой и арбитражный суды края создаются до завершения переходного периода в порядке, установленном Федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации», с учетом возможности образования постоянной сессии краевого суда и постоянного судебного присутствия арбитражного суда края на территории соответствующих автономных округов. Однако фраза «с учетом возможности» порождает споры об обязательности данного положения. В Федеральных конституционных законах об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов необходимо было так или иначе решить данный вопрос либо четко отнести его к компетенции других органов в соответствии с законодательством о судоустройстве. Кроме того, согласно законодательству о судоустройстве правосудие на территории субъектов Федерации осуществляют не только федеральные суды, но и мировые судьи. Поэтому соответствующие нормы статей федеральных конституционных законов, посвященных функционированию судов, было бы правильнее дополнить фразой «а также мировыми судьями в соответствии с образованными на указанных территориях судебными участками». Это имеет место в Федеральных конституционных законах, регулирующих образование Камчатского края, Иркутской области и Забайкальского края. В них четко установлено: на территории Камчатского края (Иркутской области, Забайкальского края) в переходный период правосудие осуществляется федеральными судами, ранее созданными в объединяющихся субъектах Федерации, и мировыми судьями судебных участков, ранее созданных в объединяющихся субъектах. Кроме того, в рассматриваемых Законах более четко установлены гарантии для судей и органов судейского сообщества объединяющихся субъектов. Однако фраза «с учетом возможности» зафиксирована и в статье 14 ФКЗ о Камчатском крае, и в статье 17 ФКЗ об Иркутской области, и в статье 18 ФКЗ о Забайкальском крае. В принятых Федеральных конституционных законах об образовании нового субъекта содержатся нормы о роли Президента РФ в регулировании избирательного процесса. Но регулирование данного вопроса — предмет избирательного законодательства, прежде всего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Едва ли целесообразно возлагать его регламентацию на Президента России. Основы процедуры первых выборов законодательного (представительного) органа вновь образуемого субъекта Федерации из двух или более субъектов было бы предпочтительнее определить в самом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Детали процедуры выборов могли бы урегулировать органы государственной власти самих объединяющихся субъектов, тем более что предполагается их совместная работа в переходный период. В проектах первых федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Федерации роль Президента РФ в этом вопросе предусматривалась еще большая. Процесс объединения субъектов Федерации подвергался существенной критике вследствие недостаточного внимания к проблемам защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории прежде всего автономных округов. Федеральные конституционные законы, регулирующие образование новых субъектов (Пермского края и Красноярского края), не содержали какие-либо гарантии защиты прав коренных малочисленных народов. Тем не менее Конституция РФ предполагает решение данных вопросов в ходе процесса объединения субъектов Федерации. В статье 15 ФКЗ о Камчатском крае, статье 13 ФКЗ об Иркутской области и статье 14 ФКЗ о Забайкальском крае содержится регулирование вопросов обеспечения прав и законных интересов коренных малочисленных народов на территории нового субъекта. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти нового субъекта и органы местного самоуправления оказывают данным народам помощь в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур, в том числе путем наделения федеральными законами и законами нового субъекта Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов. Кроме того, на территории нового субъекта могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством.
Мониторинг регулирования статуса административно-территориальной единицы, преобразуемого из статуса субъекта Федерации
В отношении административно-территориальной единицы с особым статусом следует отметить: в действующих Федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Федерации соответствующие положения требуют уточнения. Конституция РФ и федеральные законы не предоставляют органам государственной власти субъектов право самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат каких-либо положений об особом статусе административно-территориальных единиц субъектов. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится лишь норма, согласно которой законом субъекта Федерации устанавливается административно-территориальное деление субъекта (подп. «л» п. 2 ст. 5). Определение особого статуса в тексте соответствующего федерального конституционного закона об образовании нового субъекта тем более необходимо, что с учетом этого особого статуса Правительство РФ утверждает порядок создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Пермском крае (п. 2 ст. 11 ФКЗ о Пермском крае), на основе этого статуса также формируется местное самоуправление на территории Пермского края (п. 2 ст. 13). В статье 17 ФКЗ о Красноярском крае предусматривается целый ряд изъятий применения норм федерального законодательства о местном самоуправлении. На территории Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области наличие единицы с особым статусом также предполагается, что выступает особенностью данных субъектов Федерации. С учетом данных особенностей в указанных субъектах Федерации действует порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (п. 2 ст. 13 ФКЗ о Камчатском крае, п. 2 ст. 16 ФКЗ об Иркутской области, п. 2 ст. 17 ФКЗ о Забайкальском крае). Учитывая важность влияния особого статуса бывших автономных округов при их вхождении в состав новых субъектов Федерации соответственно на целый ряд моментов государственного строительства, необходимо установить основы этого особого статуса в текстах соответствующих федеральных конституционных законов и распространить данную практику на будущее. Более того, в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края данный статус закреплен как единый муниципалитет. Таким образом, Коми-Пермяцкий округ имеет статус муниципального образования, что и будет развито в его уставе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в ходе реализации мер переходного периода возможны попытки закрепить в уставах новых субъектов Федерации, равно как и в муниципальных уставах бывших автономных округов, действительно особый статус, элементы которого могут расходиться с положениями федерального законодательства. Во избежание юридических коллизий особенности статуса бывших автономных округов следует закреплять в федеральных конституционных законах об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Соответствующие коллизии возникают на практике и даже ведут к конфликтам между органами государственной власти объединяющихся субъектов. В настоящее время такой конфликт имеет место между органами Камчатской области и Корякского автономного округа, который усугубляется слишком коротким переходным периодом образования Камчатского края. Если практика формирования единиц с особым статусом будет распространяться, а особенности статуса территории субъекта Федерации, прекращающего свое существование, будут идентичны, соответствующую разновидность правового статуса муниципальных образований необходимо будет определить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С учетом значимости вопросов организации местного самоуправления с точки зрения обеспечения народовластия в Российской Федерации и в свете складывающихся тенденций введения правового режима особого статуса в отношении части объединяющихся субъектов Федерации целесообразно дополнить пункт 2 ст. 12 ФКЗ подпунктом об организации местного самоуправления. Однако такое развитие событий в перспективе может привести к тому, что для нормального развития новых субъектов потребуется новое административно-территориальное деление страны. Вновь образованные административно-территориальные единицы с особым статусом необходимо будет наделить определенными правами, выходящими за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия в процессе принятия решений органами государственной власти субъектов Федерации. Такая ситуация повлечет новый этап муниципальной реформы. Учитывая, что происходящая в стране муниципальная реформа еще не завершена, а положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введены в действие не в полном объеме, новый этап реформы может привести к резкому снижению эффективности и даже к парализации функционирования местного самоуправления в России. Проведение реформ оправданно, когда есть четко осознанные государством и обществом проблемы функционирования какого-либо института (в данном случае местного самоуправления) и выработаны пути их решения. В отношении формируемой с начала 2000-х годов российской муниципальной модели указанного осознания и соответствующих решений просто не может быть в силу рассмотренных выше причин. Поэтому новый этап муниципальной реформы необоснован и приведет лишь к ухудшению ситуации. В отсутствие федерального законодательного регулирования особого статуса административно-территориальных единиц новых субъектов Федерации проблема решается на уровне регионального регулирования. Так, в Пермском крае предусматривается создание специального органа — Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа как структурного подразделения, осуществляющего деятельность на территории территориальной единицы с особым статусом.
Мониторинг правоприменительной практики законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации: проблемы и возможные сценарии
Определенные проблемы в объединительном процессе создает длительность сроков переходных периодов. В частности, переходный период образования Пермского края по отдельным позициям в финансово-бюджетной сфере продолжался вплоть до 2008 г. Более трех лет новый субъект Федерации не мог обрести все элементы своего статуса, что негативно сказывается на его функционировании. Кроме того, требуется скорейшее формирование нормативно-правовой базы нового субъекта, в основе которой лежит Устав, а также ряд базовых законов. Вновь обратимся к первому опыту формирования нового субъекта Федерации — Пермского края. Несмотря на окончание переходного периода, Устав Пермского края долгое время не принимался по причине поздних сроков формирования законодательного (представительного) органа государственной власти. В связи с этим в законах об объединении следует предусматривать более четкие сроки и порядок принятия основных правовых актов нового субъекта. В настоящее время имеется практика объединения лишь субъектов, входящих в так называемые сложносоставные субъекты, в силу чего степень их интеграции значительно выше, чем между иными субъектами. В главных чертах образование нового субъекта Федерации путем объединения двух краев, областей или республик будет аналогично рассмотренным выше вариантам образования нового субъекта путем объединения края (области) и входящих в них автономных округов. Правовые механизмы его реализации будут в целом аналогичны. Другое дело, что объединение, например, двух областей станет первым случаем объединения двух граничащих между собой субъектов, когда один из них не входил в состав другого в соответствии со статьей 66 Конституции РФ (подобных предложений возникало достаточно много, например, в отношении Орловской и Брянской областей). Неизбежно возникнет вопрос о наименовании нового субъекта Федерации. По имеющейся практике наименованием нового субъекта становилось наименование субъекта Федерации, в который входили автономные округа (Красноярский край, Иркутская область), либо наименование области, в которую входил автономный округ, трансформировалось в наименование края (Пермский край, Камчатский край). Однако при объединении областей, краев или республик (при сохранении новым субъектом статуса области, края или республики или при приобретении им статуса области, края или республики) вопрос о наименовании встанет остро. Гораздо сложнее будет определить столицу (центр) нового субъекта. Даже размещение части органов государственной власти нового субъекта в столицах каждого из объединяющихся субъектов может не решить проблему. Строительство же новой столицы на границе двух объединяющихся субъектов потребует существенных материальных затрат, что может снизить положительный экономический эффект от их объединения. Более того, в отношении наличия положительного экономического эффекта от такого объединения могут возникнуть определенные сомнения. Ведь объединение края или области с входящим в его (ее) состав автономным округом (автономными округами) закрепляло и усиливало исторически сложившиеся социальные, экономические, культурные и даже административные связи двух или более субъектов Федерации. У двух областей, краев или республик такие связи однозначно будут меньше, чем в любом из образуемых в последние годы новых субъектов, формируемых на базе сложносоставных субъектов. В то же время территориальное деление современных субъектов Федерации, прежде всего Урала, Сибири и Дальнего Востока, далеко не всегда имеет долгую историю. Территориальное деление этой части России менялось достаточно часто и относительно недавно. А во многом идентичная структура экономики, равно как и отчасти сходные проблемы и задачи социально-экономического развития, могут стать факторами, при объединении субъектов позволяющими выйти на высокие темпы развития нового субъекта. Как представляется, потребуется установление более длительного переходного периода при образовании нового субъекта Федерации в результате объединения двух или более областей, краев или республик. Возможно формирование большего количества координационных структур, чем это имело место при образовании новых субъектов в результате объединения сложносоставных субъектов. Более того, целесообразно создание общих (первоначально совещательных) органов, например совета губернаторов, как это имеет место в настоящее время в Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Еще раз подчеркнем: концептуальному уровню планирования пространственного развития России не хватает определения конечной цели преобразования субъектного состава Российской Федерации. Если таковой выступает создание самодостаточных, экономически мощных регионов, то требуется большая экономическая проработка предложений по укрупнению субъектов Федерации. Принятие Президентом РФ соответствующего решения могло бы основываться на аргументации перспективы устойчивого долговременного социально-экономического эффекта от укрупнения для всех затрагиваемых субъектов. Если же речь идет о задачах государственного управления, обеспечения безопасности России, то требуется политико-правовая экспертиза предложений по преобразованию субъектного состава Российской Федерации. Действительно, создание экономически мощных субъектов Федерации может обострить сепаратистские тенденции в политической жизни страны. Объединение нескольких субъектов, даже если оно будет происходить на базе экономически развитых субъектов, автоматически не приведет к социально-экономическому развитию всего объединенного региона. Соответствующего эффекта можно добиться лишь вследствие реализации комплекса мер регионального развития, в числе которых совершенствование разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, нормализация налогово-бюджетных взаимоотношений Федерации и субъектов, стимулирование экономического развития, развитие институтов гражданского общества и механизмов их взаимодействия с государством на различных уровнях осуществления власти. При этом само по себе сокращение числа субъектов Федерации не приведет к повышению эффективности управления без четких механизмов взаимодействия и кооперации между федеральными и региональными органами государственной власти. Вне всякого сомнения, сегодня необходимо создание системы мониторинга объединительного процесса. В России приняты и практически реализованы пять федеральных конституционных законов об объединении двух либо трех субъектов Федерации. Что они дали стране, народу, населению объединившихся субъектов? Достигнуты ли поставленные задачи (как в части социально-экономического развития, так и в части повышения эффективности государственного управления)? Приходится констатировать, что в настоящее время речь идет о самых приблизительных и поверхностных оценках эффекта от объединения. Сторонники объединительного процесса называют различные элементы успешно реализованных проектов в ходе объединения (например, газификация некоторых районов, развитие инфраструктуры и т. д.). Противники указывают на сбои и недостатки. Вместе с тем нет уверенности, что речь идет об эффектах и издержках именно от объединения субъектов Федерации. Ведь на соответствующие показатели влияют самые различные факторы как благоприятного, так и неблагоприятного характера. Так, успехи отчасти связаны с помощью из федерального центра, реализацией федеральных целевых программ и проектов. Недостатки во многом проистекают из общих проблем социально-экономического развития, государственного управления и обеспечения законности. Требуется анализ экономического и управленческого эффекта именно объединительного процесса, прогноз социально-политических последствий объединения конкретных субъектов Федерации. Таким образом, в целях определения оптимального пути дальнейшего пространственного развития России требуется создание системы мониторинга изменения субъектного состава Российской Федерации, предполагающей планирование, прогнозирование, поиск оптимального алгоритма осуществления объединения.
