(«Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги», 2013, N 13)
КОНТРАКТНАЯ ПАНАЦЕЯ.
ФЗ-44 ДОЛЖЕН ОБЕСПЕЧИТЬ ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
В. ОСИПОВ
К потерям бюджета при госзакупках приводит не коррупция, а отсутствие элементарной финансовой дисциплины. Такой вывод Президент РФ озвучил в ходе заседания Госсовета, прошедшего 4 октября и посвященного мерам повышения эффективности бюджетных расходов. В этой связи Владимир Путин предложил обсудить возможное ужесточение ответственности в сфере государственных финансов.
Проблемы системного характера
Проблема эффективности расходов бюджетных средств обостряется по мере укрепления возможностей бюджетной системы России. Так, по итогам 2012 года расходы консолидированного бюджета Российской Федерации превысили 22 трлн. руб., что составляет 37% ВВП. Однако качество использования этих средств оставляет желать лучшего, посетовал Президент РФ. Например, семь лет шла программа по созданию кадастра объектов недвижимости: с 2006 по 2012 год. В ходе ее реализации было израсходовано 42 млрд. руб. Сегодня программа завершена, а система кадастрового учета недвижимости так и не доведена до ума, отметил Владимир Путин. Кадастровая цена сегодня превышает рыночную в среднем в 18 раз. Такую цифру озвучили, в частности, участники круглого стола «Земельно-имущественный комплекс как основа реализации национальных проектов и реформ», который прошел 25 апреля нынешнего года в Торгово-промышленной палате РФ.
Затем Президент РФ отметил, что власти подчас сталкиваются с откровенным игнорированием закона, и привел некоторые цифры. Так, в 2012 году только фактов невыполнения требований Закона о государственных и муниципальных заказах (ФЗ-94) было выявлено на сумму свыше 130 млрд. руб., нарушений бюджетного законодательства — на 187 млрд. руб. По мнению Владимира Путина, это не воровство и не коррупция, а просто отсутствие должной финансовой дисциплины. По итогам проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения было привлечено 27 тыс. должностных лиц. Такая цифра является показателем системного характера существующих проблем, заключил Президент РФ.
Особо острой является, по мнению Владимира Путина, тема государственных закупок. То, что здесь порой происходит, вызывает и недоумение, и справедливые вопросы граждан. По данным Контрольного управления, в 2012 году на официальном сайте в сети Интернет было размещено более 3,4 млн. государственных и муниципальных заказов на общую сумму около 8 трлн. руб. После мониторинга более 10 тыс. закупок было установлено, что свыше 60% из них были проведены с нарушениями.
В подтверждение сказанному Президентом РФ Министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев отметил, что эффективность бюджетных расходов во многом опирается на создание современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд, на это тратятся огромные средства — в общей сложности почти четверть валового внутреннего продукта.
Именно поэтому были приняты концептуальные законы, связанные, в частности, с обновлением системы государственных закупок. Речь идет прежде всего о ФЗ-44.
К ФЗ-44 еще надо подготовиться
С 1 января 2014 года вместо известного ФЗ-94, который сыграл свою положительную роль в решении ряда вопросов и проблем, но тем не менее имел и ряд минусов, вступит в силу ФЗ-44. Он должен коренным образом изменить всю систему госзакупок: от планирования и размещения контрактов до их исполнения. Но без своевременного принятия нормативных подзаконных актов новый Закон работать не будет. В связи с этим Владимир Путин попросил Правительство РФ до 1 декабря текущего года обеспечить принятие всех необходимых документов.
Тему неготовности подзаконных нормативных актов, необходимых для полноценного функционирования контрактной системы, поднял в своем выступлении на Госсовете и Мэр Москвы Сергей Собянин. Он, в частности, указал на необходимость сделать механизм реализации ФЗ-44 более гибким и учесть лучшую практику регионов, наработанную в предыдущие годы. Сегодня актуальной является задача оперативно и качественно доработать нормативно-правовые акты и с 1 января проводить торги по новому Закону. При создании соответствующих подзаконных нормативных актов нельзя допустить повторения проблемных моментов правоприменения ФЗ-94. Кроме того, столичный градоначальник отметил, что мало доработать и принять федеральные нормативные акты — для того чтобы эти нормы заработали с 1 января следующего года, надо принять еще и целый комплекс региональных нормативных актов.
Министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев в свою очередь рассказал о том, что делается для реализации ФЗ-44, чтобы при этом избежать рисков срыва закупок для государственных и муниципальных нужд. С этой целью, отметил Министр, ведется работа по четырем направлениям:
— подготовка необходимых подзаконных актов Правительства РФ;
— внесение необходимых изменений в законодательство;
— обучение специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур;
— подготовка к введению единой информационной системы в области государственных закупок.
По первой позиции Планом действий предусмотрена реализация в трехлетний период 86 мероприятий, принятие соответствующих нормативно-правовых актов, причем больше половины из них — 49 — выпадает на 2013 год. На сегодняшний день уже принято в установленном порядке 15 соответствующих нормативных актов, 10 согласовано и внесено в Правительство РФ, по восьми идет согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами, 16 еще только находятся в работе.
Алексей Улюкаев отметил два дискуссионных момента, возникающих при создании соответствующих подзаконных нормативных актов. Во-первых, это определение видов товаров и услуг, которые возможно закупать исключительно путем проведения электронных аукционов. Речь прежде всего идет о строительных работах и закупках высокотехнологичного медицинского оборудования. Во-вторых, это порядок оценки заявок, которые подаются на конкурс, в части соотношения между их ценовыми и неценовыми качествами. В ФЗ-94 упор сделан на ценовые характеристики, это зачастую приводит к тому, что конкурсы выигрывают поставщики, не соответствующие квалификационным и качественным требованиям заказчиков. Такая ситуация должна быть отрегулирована в соответствующих нормативно-правовых актах.
Если говорить о регионах, то ФЗ-44 устроен таким образом, что для его применения не требуется большого количества региональных нормативных актов. В текущем году надо принять два таких акта, которые устанавливают порядок осуществления ведомственного контроля и определяют орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.
Что касается второй позиции (внесение необходимых изменений в законодательство), то переход на контрактную систему предполагает изменение 50 федеральных законов. Соответствующий законопроект уже внесен в Государственную Думу РФ. Кроме того, предполагается возможность изменения и в самом тексте ФЗ-44. В частности, по предложению ряда субъектов РФ Минэкономразвития России рассматривает вероятность внесения изменений, предполагающих использование региональных сметных нормативов для определения НМЦК на строительство. Также необходимы поправки в КоАП РФ, которые учли бы новое качество закупок и новые возможные составы нарушений в этой сфере.
Третья позиция — система обучения специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур. Минэкономразвития России начало эту работу совместно с ведущими научными и образовательными учреждениями. Уже проведен первый большой семинар, на котором обучились представители 76 субъектов РФ. В настоящее время проводится серия семинаров с использованием возможностей сети Интернет — через эту систему подготовки уже прошли 20 тыс. человек. До конца года Минэкономразвития России проведет во всех федеральных округах очные семинары с участием специалистов заинтересованных ведомств и специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур субъектов РФ.
И наконец, по четвертой позиции — ведение работ по информационному обеспечению было начато с создания единой информационной системы в сфере закупок. В настоящее время проводятся мероприятия по принятию концепции технического задания. До 2015 года эта система будет создана, а до тех пор соответствующая работа будет вестись через официальный сайт информации о размещении заказов http://zakupki. gov. ru.
Таким образом, как заключил Министр экономического развития РФ, к январю 2014 года необходимая подготовительная работа будет завершена и риски срыва работы ФЗ-44 исключены.
К контролю надо привлекать общественность,
а ответственность — ужесточать
Президент РФ указал на необходимость активнее использовать инструменты общественного контроля в бюджетной сфере. В ФЗ-44 содержатся соответствующие нормы об общественном контроле. Когда все открыто и прозрачно, то сразу бросаются в глаза завышенные цены и странные, а иногда и вовсе нелепые условия госзакупок. В качестве примера Президент РФ привел условия госзакупки в Смоленской области, когда собирались приобрести школьное лабораторное оборудование на 46 млн. руб., которое должно хорошо работать в высокогорных условиях.
— Это в Смоленской области. Где там горы-то? Не знаю, может быть, есть какой-то смысл в этом, но сразу и не понять, — возмутился Владимир Путин. — Условия, в которых нам приходится решать поставленные задачи, непростые. И тем выше должны быть требования к нашей работе. Тем строже должна быть ответственность перед людьми, — продолжил Президент РФ. В этой связи он предложил обсудить возможное ужесточение ответственности в сфере государственных финансов.
Глава Ульяновской области Сергей Морозов поддержал Президента РФ, отметив, что в государстве должен действовать принцип неотвратимости наказания. Однако остаются сферы, в которых этот принцип не действует или наказания за нарушения являются малозначительными. И это касается прежде всего преступлений (правонарушений) в финансовой сфере. Сергей Морозов указал, что органы финансового контроля систематически выявляют факты оплаты за счет бюджетных средств товаров, которые фактически не были поставлены, или работ либо услуг, которые по факту не были выполнены. По опыту Ульяновской области, из всей суммы выявляемых финансовых нарушений на них приходится до 10%, причем наибольший удельный вес имеет место в отраслях, в которых практикуются строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы. Именно в этих сферах нарушения сопровождаются сознательным подписанием фиктивных актов выполненных работ либо халатным отношением должностных лиц к своим обязанностям по контролю за ходом ведения работ, отметил глава региона. Подобные нарушения порой исчисляются сотнями тысяч, миллионами. При этом обеспечить возврат денег в бюджет или обязать подрядчика выполнить неправомерно оплаченные работы бывает практически невозможно, как и наказать виновных: административная ответственность не установлена, да и привлечь нарушителей к уголовной ответственности затруднительно, так как доказательственная база для этого формируется крайне сложно. При этом зачастую инициатива по выявлению случаев таких нарушений исходит от граждан как потребителей конечного результата закупки.
В связи с этим Сергей Морозов предложил придать правонарушениям в сфере госзаказа такую же степень общественной опасности, как и нецелевому использованию бюджетных средств, с существенными штрафами и дисквалификацией должностных лиц. Правительство РФ могло бы инициировать внесение соответствующих изменений в КоАП РФ, что существенно и повысит финансовую дисциплину, и снизит неоправданные потери бюджетов.
Глава Ульяновской области также обратил внимание на важность действий по активизации общественного и гражданского контроля в области расходования бюджетных средств и государственных инвестиций. Если этого не сделает государство, то этим займутся маргиналы, причем в неконструктивной форме.
