(Пономаренко Л. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 3)
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ <*>
Л. Н. ПОНОМАРЕНКО
——————————— <*> Ponomarenko L. N. Self-regulation in the sphere of management of blocks of flats.
Пономаренко Лариса Николаевна, старший преподаватель кафедры ГПиГП Юридического института ЧитГУ, консультант по правовым вопросам Думы городского округа «Город Чита».
Основными проблемами — успешность решения которых определяет качество жизни населения — являются проблемы ЖКХ. Органы местного самоуправления согласно нормам Жилищного кодекса РФ обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами. Решение этой задачи должно быть комплексным и направлено, с одной стороны, на создание института эффективных собственников, а с другой стороны, на резкое повышение ответственности всех управляющих компаний посредством объединения их в саморегулируемые организации с режимом материальной ответственности. Именно два вышеназванных направления и призван закрепить на законодательном уровне принятый в первом чтении в ноябре 2010 г. проект Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». С принятием вышеизложенного Федерального закона наступит новый виток реформы ЖКХ, последствия которой нам предстоит оценить в ближайшее время.
Ключевые слова: эффективность власти, саморегулирование, саморегулируемая организация, компенсационный фонд, управление многоквартирными домами.
The main problems, the success of solution of which determines the quality of life of population, are the problems of Municipal Housing Economy. The agencies of local self-government in accordance with the norms of the Housing Code of the RF are obliged to create the conditions for efficient management of blocks of flats. The solution of this task must be complex and oriented on the one hand to creation of the institute of efficient owners and on the other hand to great increase of responsibility of all managing companies by uniting them into self-regulated organizations with regime of material responsibility. The said tendencies are called to consolidate at legislative level the draft Federal law «On Introduction of Changes into the Housing Code of the RF and Certain Legislative Acts of the RF», adopted in the first reading in November 2010. After adoption of the said Federal law there will be a new stage of reform of the Municipal Housing Economy, the consequences of which we will evaluate in the nearest future.
Key words: efficiency of power, self-regulation, self-regulated organization, organization, compensation fund, management of blocks of flats.
Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне — в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Основными проблемами (успешность решения которых определяет качество жизни населения) являются проблемы ЖКХ. До недавнего времени управляли жилищным фондом ЖЭКи и другие службы, которые в большинстве своем были специализированными унитарными предприятиями. Во многих муниципальных образованиях сложилась практика, когда фактически исполнителем жилищно-коммунальных услуг оказались органы местного самоуправления, реализующие функции управляющих организаций через свои структурные подразделения. Это было неправомерно, так как свидетельствовало о фактическом совмещении функций власти с функциями хозяйствующего субъекта. Конкуренция на рынке жилищно-коммунальных услуг практически отсутствовала. Органы местного самоуправления пользовались положением крупного собственника жилищного фонда и одновременно органа власти, отвечавшего за состояние жилищного фонда, распоряжались общим имуществом многоквартирных домов. Повсеместно сложилась практика сдачи цокольных и подвальных помещений многоквартирных домов в аренду, передачи их в собственность, размещения наружной рекламы на стенах и крышах многоквартирных домов без согласования с гражданами, проживающими в этих домах. Собственники помещений в многоквартирных домах, по существу, были отстранены от управления жилыми домами. Это привело к преобладанию административных методов хозяйствования, муниципализации (по существу, монополизации) сферы управления многоквартирными домами. Однако законодательство изменилось, и теперь бремя содержания многоквартирных домов возлагается на собственников. Однако в настоящее время в Российской Федерации культура несения этого бремени находится на низком уровне. Уникальность и сложность ситуации заключаются в том, что, несмотря на наличие юридических предпосылок, на данный момент в большинстве домов нет социально активных собственников квартир, готовых взять на себя ответственность перед своими соседями-собственниками и начать решать вопросы, связанные с управлением их общим имуществом. При этом приход частных управляющих компаний вызывает у граждан определенные опасения в части гарантий их состоятельности, надежности и профессионализма. Кроме того, сегодня формирование данного сегмента рынка практически не регулируется и не контролируется со стороны государства. В свою очередь, для многих компаний область управления — это абсолютно новое направление деятельности, которое привлекательно в силу больших оборотов средств, возможности распоряжения ими по собственному усмотрению, хотя и в интересах собственников, а также возможность распределения заказов на различные работы и услуги в жилищно-коммунальной сфере. Однако в силу отсутствия опыта, знаний, профессионализма, недостаточности установленных законодательством норм в сфере управления многоквартирными домами, отсутствия современных стандартов и правил такая деятельность может привести к негативным, а в определенных случаях необратимым последствиям для заказчика — собственника многоквартирного дома. Есть ли выход из данной ситуации? Кто может гарантировать качество предоставления собственникам услуг по управлению многоквартирным домом и возместить ущерб в случае причинения вреда некачественным предоставлением указанных услуг? Законодательно в рамках Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ предложен единственный институт, способный гарантировать профессионализм участников рыночных отношений по управлению многоквартирными домами, — саморегулирование. Создание института саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами позволит создать систему отраслевых стандартов качества и систему профессиональной ответственности управляющих организаций, в том числе имущественной, а также систему контроля за деятельностью управляющих организаций. Появление саморегулируемых организаций за рубежом имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства <1>. В настоящее время в экономически развитых странах саморегулируемые организации действуют практически во всех областях общественной жизни, и особенно в бизнесе. Проходящее в стране реформирование системы государственного контроля привело к необходимости введения механизмов, замещающих госрегулирование иными инструментами публичного контроля, которые рассматриваются не только как гражданские институты, лоббирующие интересы предпринимателей, но и как важнейший элемент гражданского общества. ——————————— <1> Федосеев В. В. Саморегулирование — инструмент против чиновничьего произвола и коррупции // Жилищное право. 2010. N 6.
Особенность статуса саморегулируемых организаций (далее — СРО) выражается в том, что они, будучи некоммерческими организациями, консолидирующими частноправовые профессиональные интересы, обладают компетенцией (полномочиями по регулированию и контролю за предпринимательской деятельностью своих членов), более характерной для вертикальных властных правоотношений. Функции саморегулируемых организаций можно подразделить на частноправовые и публично-правовые, хотя такое разделение в известной мере условно, равно как и деление права на частное и публичное. Реализация публично-правовых функций (нормотворческой, контрольной, информационной) затрагивает не только членов СРО, но и других лиц, заинтересованных в эффективной деятельности на рынке: потребителей товаров (работ, услуг), иных участников рынка, а также общество и государство в целом <2>. Частноправовые функции СРО направлены на удовлетворение потребностей, прежде всего членов данного объединения. К ним следует отнести функцию урегулирования споров, а также представительскую и образовательно-просветительскую. ——————————— <2> Мигин С. В. Стимул к саморегулированию // ЭЖ-Юрист. 2007. N 50.
Органы местного самоуправления согласно нормам Жилищного кодекса РФ обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами. Решение этой задачи должно быть комплексным и направлено, с одной стороны, на создание института эффективных собственников, а с другой стороны, на резкое повышение ответственности всех управляющих компаний посредством объединения их в саморегулируемые организации с режимом материальной ответственности. По первому направлению разработан проект «Управдом» партии «Единая Россия», который уже запущен в 13 пилотных регионах страны и нацелен на становление и развитие «института» ответственных собственников, способных выступать профессиональным заказчиком услуг управляющих организаций. В рамках реализации второго направления предлагается объединение управляющих организаций в СРО с целью защиты своих законных интересов с одновременным повышением качества услуг собственникам жилья. Основным достоинством института саморегулирования является механизм дополнительной ответственности управляющих организаций, при которой СРО должна будет контролировать исполнение своими членами обязательств перед потребителями их услуг, а в случае неисполнения — полностью возмещать ущерб через компенсационный фонд или обязательное страхование. К тому же понятно, что организация, которая отвечает за своих членов, не станет принимать в свои ряды лиц с сомнительными профессиональными и финансовыми возможностями. Кроме того, обязательное участие в СРО обеспечит публичность и прозрачность деятельности управляющих организаций за счет обязательности раскрытия информации и предоставит потребителям услуг возможность выбора управляющей организации исходя из показателей эффективности ее деятельности. Эти меры оставят на рынке ЖКХ только участников — профессионалов, планирующих свою деятельность на длительную перспективу и способных качественно оказывать населению жилищно-коммунальные услуги. Именно два вышеназванных направления и призван закрепить на законодательном уровне принятый в первом чтении в ноябре 2010 г. проект Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». В частности, он вводит в Жилищный кодекс Российской Федерации раздел IX, определяющий особенности деятельности саморегулируемых организаций управляющих организаций. Предлагается объединять в СРО не менее чем сто индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций, занимающихся управлением многоквартирными домами. С 1 января 2013 г. вводится обязательное членство управляющих организаций в саморегулируемой организации. С принятием вышеизложенного Федерального закона наступит новый виток реформы ЖКХ, последствия которой нам предстоит оценить в ближайшее время.
——————————————————————
Вопрос: Членами жилищно-строительного кооператива являются собственники квартир в нескольких жилых домах. С целью избрания иного способа управления собственники квартир одного из домов намерены выйти из ЖСК. Требуется ли для этого согласие остальных собственников — членов ЖСК? Будет ли являться их выход основанием для реорганизации кооператива? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Членами жилищно-строительного кооператива являются собственники квартир в нескольких жилых домах. С целью избрания иного способа управления собственники квартир одного из домов намерены выйти из ЖСК. Требуется ли для этого согласие остальных собственников — членов ЖСК? Будет ли являться их выход основанием для реорганизации кооператива?
Ответ: Для выхода из состава ЖСК согласие других членов кооператива не требуется. В случае выхода собственников жилых помещений одного из многоквартирных домов из состава ЖСК кооператив подлежит реорганизации в форме выделения.
Обоснование: Частью 1 ст. 110 ЖК РФ предусмотрено, что жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме. Члены ЖСК своими средствами участвуют в строительстве, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома (ч. 3 ст. 110 ЖК РФ). Следует заметить, что данные нормы касаются только возможности создания ЖСК в отношении одного дома. Однако нет прямого указания на возможность объединения для создания ЖСК нескольких многоквартирных домов, как нет и прямого запрета на такое объединение. Президиум Верховного Суда РФ в ответе на вопрос 9, включенный в Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 30.05.2007, далее — Обзор ВС РФ от 30.05.2007), указал, что Жилищный кодекс РФ не содержит запрета на создание ЖСК при объединении нескольких многоквартирных домов либо нескольких расположенных близко зданий, строений или сооружений — жилых домов. Таким образом, создание ЖСК путем объединения нескольких домов не противоречит законодательству РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 130 ЖК РФ заявление члена жилищного кооператива о добровольном выходе из такого объединения рассматривается в порядке, определенном уставом жилищного кооператива. Из анализа приведенных норм, ч. 2 ст. 30 Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ в целом следует, что для выхода членов ЖСК из кооператива согласия других его членов не требуется, но должна быть соблюдена процедура, предусмотренная уставом ЖСК. В п. 9 Обзора ВС РФ от 30.05.2007 указано, что управление жилищно-строительным кооперативом является одним из способов управления многоквартирным домом, который выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть изменен в любое время на основании его решения. Избрание собственниками жилых помещений одного дома, входящими в ЖСК, иного способа управления означает необходимость реорганизации ЖСК в форме выделения, поскольку к вновь образуемому юридическому лицу должна перейти часть прав и обязанностей ранее созданного кооператива, возникших в связи с управлением несколькими многоквартирными домами. Порядок проведения реорганизации определяется п. 1 ст. 57, п. 4 ст. 58, ст. 59 ГК РФ (ответ на вопрос 9, включенный в Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года, утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 30.05.2007, далее — Обзор ВС РФ от 30.05.2007). Таким образом, члены ЖСК вправе в любое время выйти из состава кооператива и их выход будет являться безусловным основанием для реорганизации ЖСК в форме выделения.
Е. А.Башарин Юридическая компания «Юново» Подписано в печать 11.02.2011
——————————————————————
Вопрос: Г. переселяется из ЗАТО, находящегося в Свердловской области. Ему предоставлена субсидия на приобретение жилья на новом месте. Может ли Г. претендовать на приобретение жилья в другом субъекте РФ? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Г. переселяется из ЗАТО, находящегося в Свердловской области. Ему предоставлена субсидия на приобретение жилья на новом месте. Может ли Г. претендовать на приобретение жилья в другом субъекте РФ?
Ответ: Г. вправе претендовать на приобретение жилья за счет средств соответствующей субсидии в другом субъекте РФ.
Обоснование: В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее — Закон N 3297-1) закрытым административно-территориальным образованием (далее — ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Пунктом 20 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 N 655), предусмотрено, что правом постоянного проживания на территории закрытого административно-территориального образования обладают наряду с прочими лица, заключившие трудовой договор с администрацией объекта или организациями, находящимися на территории контролируемой зоны закрытого образования, и военнослужащие, проходящие службу в воинских частях, расположенных на территории закрытого образования. Если согласно условиям особого режима ЗАТО в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, объектом, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения (п. 2 ст. 7 Закона N 3297-1). Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе ценам за 1 кв. м жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, определяемом Правительством РФ. Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 11.01.2001 N 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам» установлено, что переселение граждан из закрытого административно-территориального образования на новое место жительства и обеспечение их жильем осуществляются органом местного самоуправления такого образования за счет предусматриваемых на эти цели средств федерального бюджета, бюджета указанного образования, средств организации (объекта) и федерального органа исполнительной власти. Необходимо учитывать, что законодательство РФ не содержит положений, ограничивающих возможность приобретения гражданами жилья при их переселении из ЗАТО на новое место жительства в другой субъект РФ. Следует отметить, что Верховный Суд РФ в Определении от 19.11.2002 N 33-Впр02-10 указал, что граждане, переселяющиеся из ЗАТО, вправе самостоятельно избирать новое место жительства.
Е. А.Башарин Юридическая компания «Юново» Подписано в печать 11.02.2011
