Правовые аспекты деятельности кредитных организаций по обслуживанию населения при оплате платежей за совершение юридически значимых действий подразделениями Госавтоинспекции и иными службами органов внутренних дел

(Войтенков Е. А.) («Юридический мир», 2011, N 5)

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ОБСЛУЖИВАНИЮ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ОПЛАТЕ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА СОВЕРШЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ ДЕЙСТВИЙ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ГОСАВТОИНСПЕКЦИИ И ИНЫМИ СЛУЖБАМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, кандидат юридических наук, член Ассоциации юристов России.

Для многих кредитных организаций весьма привлекательным сегментом рынка является организация приема обязательных платежей от населения за оказание государственных услуг с использованием специальных аппаратно-программных комплексов (платежных терминалов) и иных высокотехнологичных решений. В статье рассматриваются актуальные вопросы в данной сфере.

Ключевые слова: государственные услуги, обслуживание населения, кредитная организация, Госавтоинспекция.

Legal aspects of activity of credit organizations with regard to public service in payments for legally important actions of sub-departments of the State Auto Inspectorate and other services of agencies of internal affairs E. A. Vojtenkov

For many credit organizations the organization of obligatory payments of population for state services with the use of special program complexes (payment terminals) and other high technology decisions is a very attractive segment of the market. The article considers topical issues in this sphere.

Key words: state services, public service, credit organization, State Auto Inspectorate.

Опыт использования платежных терминалов для приема платежей в адрес различных получателей получил свое широкое распространение менее 10 лет назад, однако за последние годы этот рынок продемонстрировал бурный рост как по количеству осуществляемых таким образом трансакций, так и по обороту денежных средств. При этом если первоначально деятельность по приему платежей с использованием платежных терминалов была ориентирована на наиболее востребованную услугу — оплату мобильной связи, то сейчас перечень услуг, которые можно оплатить с использованием платежного терминала, исчисляется сотнями получателей. Примерно три года назад ряд банков начали активно развивать работу по приему платежей от физических лиц с использованием платежных терминалов, необходимость оплаты которых в тех или иных случаях предусмотрена Налоговым кодексом Российской Федерации. Исторически так сложилось, что наибольший интерес участники данного рынка проявили к приему платежей по линии ГИБДД. Это было предопределено целым рядом факторов: — большая и постоянная востребованность данной услуги; — готовность потенциального клиента нести дополнительные издержки за оказание данной услуги (которые по величине могут быть сопоставимы с величиной самого платежа); — существенная удаленность кредитных организаций от места расположения подразделений ГИБДД; — широкий спектр платежей и сборов по линии данной службы (штрафы, ряд государственных пошлин); — существенная величина платежа (на сегодняшний день средняя величина платежа по линии ГИБДД составляет около 500 руб.). Однако, несмотря на весь позитивный эффект, возникающий в результате внедрения нового платежного инструмента (удобство расположения терминала, отсутствие очередей, простота и скорость использования), кредитные организации и иные участники этого рынка столкнулись с целым рядом различных проблем правового характера. Закупка и установка оборудования для приема платежей, его техническое обслуживание, процессирование, обработка и зачисление денежных средств плательщиков предполагают затраты кредитного учреждения на организацию подобной деятельности. Подобные расходы, безусловно, влекут за собой необходимость взимания платы с плательщиков за оказание подобных услуг с использованием платежных терминалов. Вместе с тем неоднократно высказывались и высказываются мнения, что взимание подобной платы противоречит требованиям ст. 60 Налогового кодекса Российской Федерации. Представляется, что данные утверждения неверны, поскольку в данном случае плата взимается не за обслуживание плательщика по поручению о перечислении денежных средств в соответствующий бюджет, а фактически за информационно-технологическую услугу плательщику, которая заключается в предоставлении ему возможности дистанционной (от отделения банка) оплаты необходимого сбора и быстрой обработки его платежа с использованием специальных каналов связи и программного обеспечения. В пользу данной точки зрения говорит и тот факт, что потенциальный плательщик перед совершением операции с использованием платежного терминала уведомляется о предстоящих дополнительных затратах и их размерах в рамках договора публичной оферты, которая выводится на экран платежного терминала. При этом человек всегда имеет право выбора — либо произвести оплату через терминал, либо совершить этот платеж в любом отделении банка. Стоит отметить, что именно для этих целей во многих регистрационно-экзаменационных подразделениях Госавтоинспекции были открыты операционные кассы различных кредитных учреждений, целью функционирования которых было обслуживание населения именно в области уплаты государственной пошлины. При этом, несмотря на то что банки использовали различные схемы обслуживания граждан, при которых было бы возможно получение вознаграждения за осуществление операции, конечный смысл не менялся — плательщик оплачивал и сумму платежа, и вознаграждение банку, которое, как уже отмечалось, зачастую могло составлять до 100% от суммы платежа. Другой составляющей деятельности по приему юридически значимых платежей от населения, имеющей определенные правовые пробелы, является вопрос размещения платежных терминалов и операционных касс кредитных организаций непосредственно в местах оказания государственных услуг тем или иным уполномоченным государственным органом, поскольку очевидным является то обстоятельство, что оказание таких услуг наиболее актуально именно там. Дело в том, что данные государственные органы занимают помещения, находящиеся в федеральной или муниципальной собственности, что существенно затрудняет юридическое оформление отношений сторон по поводу предоставления части помещения для использования другими организациями. Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, ссылаясь на требования ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» <1>, указала, что заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и/или пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Вместе с тем согласно ч. 4 этой же статьи указанного Федерального закона лицо, которому предоставлены права владения и/или пользования помещением, зданием, строением или сооружением, может передать такие права в отношении части или частей здания, строения или сооружения с согласия собственника без проведения конкурса или аукциона. При этом общая площадь передаваемой во владение (пользование) третьим лицам части помещения или строения не может превышать 10% площади всего помещения (строения, сооружения) и составлять более 20 кв. м <2>. Таким образом, с одной стороны, ФАС России считает возможным и законным заключение договоров на передачу в пользование части помещения третьим лицам без проведения каких-либо конкурсных процедур, но в то же время не разъясняет, по какому критерию должны отбираться претенденты на право заключения такого договора и как в данном случае будет обеспечиваться недопущение ограничения конкуренции в этой сфере. Немаловажным является и то обстоятельство, что на сегодняшний день отсутствует правовая база, которая регламентирует порядок проведения конкурсных процедур в таких случаях, поскольку нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <3> в данном случае неприменимы, так как распространяются только на ситуации, предполагающие расходование бюджетных средств. В нашей же ситуации расходов бюджета не возникает — наоборот, кредитная организация несет издержки на организацию приема платежей. Вместе с тем проблема ограничения конкуренции на этом рынке весьма актуальна, поскольку в случае отсутствия здоровой конкурентной среды появляется как простор для коррупционных проявлений со стороны государственных органов, так и возможность для необоснованного завышения тарифов монополистом. ——————————— <1> Парламентская газета. N 126 — 127. 03.08.2006. <2> Из разъяснений ФАС России. <3> Российская газета. N 163. 28.07.2005.

Еще одним спорным моментом является следующий сугубо гражданско-правовой аспект. Платежные терминалы, используемые для приема платежей, могут быть исполнены в вариантах как напольного, так и настенного размещения, что порождает вопросы о возникновении или отсутствии в данном случае арендных отношений при размещении платежного терминала (особенно при настенном его креплении). Анализ законодательства и материалов судебной практики не дает однозначного ответа на вопрос, следует ли признавать арендными отношениями такие отношения, которые возникают в результате крепления аппаратно-программных комплексов к стене внутри здания. Представляется, что применение термина «аренда» в данном случае не совсем корректно. В настоящее время в практике применяется термин «размещение». Опыт работы в области приема сборов и иных платежей от населения, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, свидетельствует о необходимости тесного систематического сотрудничества между финансовыми подразделениями получателей (администраторов) платежей и расчетным банком. Необходимость такого взаимодействия объясняется тем, что на сегодняшний день отсутствует единая официальная база данных платежных реквизитов получателей тех или иных налогов и сборов, а сами платежные реквизиты нередко обновляются, что влечет за собой риски неверного зачисления платежей расчетным банком. По причине отсутствия единого информационного массива данных о платежах и иных финансовых поступлениях в различные бюджеты государственные органы лишают себя возможности эффективного контроля за своевременным исполнением гражданами возложенных на них обязательств по уплате штрафов, налогов и других обязательных платежей. Причины такого явления кроются в дороговизне соответствующего программного обеспечения, технических сложностях создания единого банка данных, который должен обеспечивать в режиме реального времени не только возможность пополнения массива различных данных, но и такую же выдачу этих сведений каждому из уполномоченных государственных органов в некоем универсальном формате. Реализация данного проекта на сегодняшний день осложняется еще и тем, что разные государственные органы ведут свои учеты в программном обеспечении, принципиально отличающемся друг от друга и зачастую не способном на обмен данными. Одним из сложных вопросов, требующих правового разрешения, является определение формы выдаваемого платежными терминалами документа, подтверждающего проведение оплаты. В соответствии с разделом 1.2 Положения о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации (утв. ЦБ РФ 01.04.2003 N 222-П) <4> форма такого документа устанавливается банком самостоятельно, с обязательным наличием в нем ряда необходимых реквизитов. Это обстоятельство позволяет при приеме платежей с использованием платежных терминалов использовать любую форму квитанции, которая содержит все установленные законодательством реквизиты. Однако на практике зачастую возникают ситуации, при которых должностные лица, которым предъявляются квитанции в подтверждение произведенной оплаты, отказываются их принимать, ссылаясь на то, что данная квитанция выполнена не по форме ПД-4. Данный правовой пробел усугубляется и тем обстоятельством, что на сегодняшний день уже существуют технологии для оплаты подобного рода платежей через специализированные интернет-сайты, при использовании которых денежные средства в оплату того или иного платежа списываются с банковской карты одной из международных платежных систем плательщика. При этом в качестве документа, подтверждающего прохождение платежа, кредитная организация может предоставить только электронную версию квитанции об оплате. По аналогичному алгоритму работает система оплаты с использованием СМС-сообщений, где в качестве подтверждения оплаты плательщик получает соответствующее «ответное» СМС-сообщение. Однако, несмотря на все удобство и прогрессивность этих разработок, процесс подтверждения оплаты на сегодняшний день законодательно не определен. ——————————— <4> Вестник Банка России. 08.05.2003. N 24.

Внимание законодателя к вопросам применения платежных терминалов и стремление обеспечить надлежащий учет и контроль операций, осуществляемых участниками данного рынка услуг, нашли свое отражение в Федеральном законе от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» <5>, который закрепил правовой статус тех участников данного рынка, которые не являются кредитными организациями (которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Законом от 2 декабря 1990 г. N 395-1 (в ред. от 23.07.2010) «О банках и банковской деятельности» <6> и другими правовыми актами и руководящими документами ЦБ РФ). Необходимо отметить, что положения данного Закона фактически не предполагают никаких эффективных мер ответственности платежных агентов за ненадлежащее исполнение своих обязательств, кроме общих норм, предусмотренных гражданским законодательством. В разрезе приема сборов и иных платежей от населения, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, это фактически означает, что платежный агент, действуя на свой страх и риск, в какой-то момент может не исполнить обязательства по зачислению принятых денежных средств в соответствующий бюджет, в то время как кредитные организации, действуя в ином правовом поле, несут полную ответственность за исполнение взятых на себя обязательств. ——————————— <5> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2758. <6> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Таким образом, можно заключить, что на сегодняшний день правовое поле, регламентирующее такую востребованную услугу, как оплата платежей за совершение юридически значимых действий государственными органами, содержит значительное количество правовых пробелов. В связи с этим представляется целесообразным предпринять следующие организационно-правовые шаги, направленные на устранение указанных пробелов в законодательстве: — разработать и внести соответствующие поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации, однозначно определяющие возможность взимания вознаграждения за осуществление операций по обработке рассматриваемой категории платежей с использованием аппаратно-программных комплексов в целях исключения неоднозначного толкования существующих правовых норм по данному вопросу; — разработать типовые требования к публичной процедуре, с помощью которой выявляется хозяйствующий субъект, которому будет предоставлено право на заключение договора на установку платежного терминала на площадях, занимаемых соответствующим государственным органом. Важным условием разработки данной процедуры является закрепление обязательства ее участников (обладающих статусом платежного агента) о предоставлении банковской гарантии (или аналогичного поручительства) как средства, обеспечивающего надлежащее исполнение финансовых обязательств перед бюджетом; — представляется крайне актуальным вопрос о разработке и внедрении в масштабах всей Российской Федерации единого информационного поля (банка данных), содержащего все необходимые сведения об организациях — получателях (администраторах) поступлений в бюджет от населения, и определения порядка пользования данным массивом данных кредитными организациями и другими участниками данного рынка услуг; — одним из эффективных способов обеспечения надлежащего выполнения всех обязательств всеми участниками рынка данных услуг и должного контроля за операциями с бюджетными средствами, на наш взгляд, может быть законодательное закрепление возможности осуществления рассматриваемых операций исключительно кредитными учреждениями под контролем ЦБ РФ; — учитывая постоянное развитие различных средств «виртуальной оплаты» (в том числе с использованием сети Интернет), считаем необходимым разработку и внедрение правовых норм, регламентирующих вопросы способа подтверждения успешного осуществления платежа, без использования бумажного носителя с отметкой кредитной организации.

——————————————————————